II SA/Bk 100/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie NSA Jerzy Bujko, Stanisław Prutis (spr.), Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi J. A. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] stycznia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej - oddala skargę.- Pani J. A. ubiegała się o stwierdzenie choroby zawodowej narządu głosu, będącej następstwem 20-letniej pracy w zawodzie nauczyciela. Decyzją z dnia [...] maja 1997 r. Państwowy Terenowy Inspektor Sanitarny w Ł. stwierdził brak podstaw do uznania występujących u p. J. A. schorzeń za chorobę zawodową. Wymieniona decyzja została utrzymania w mocy przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. decyzją z dnia [...] lipca 1997 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. odmówił uchylenia w/w decyzji ostatecznej wobec braku podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. Wymieniona decyzja została utrzymana w mocy przez Głównego Inspektora Sanitarnego, zaś wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2003 r. sygn. akt I SA [...] Naczelny Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę strony na decyzję organu II instancji. W dniu 7 lipca 2003r. do PPIS w Ł. wpłynął kolejny wniosek p. A.o zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej z dnia [...] maja 1997 r. Strona wniosła jednocześnie o dopuszczenie dowodu z badania metodą: laryngologii bezpośredniej, stroboskopii, wideostroboskobii, obiektywnej analizy akustycznej, radiologicznej (laryngotomografia). W związku z powyższym pismem z dnia 23 lipca 2003 r. PPIS w Ł. zwrócił się do P. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy przychodni Chorób Zawodowych o dokonanie pod tym kątem analizy dokumentacji i przeprowadzenie badań wskazanych przez panią A. Po otrzymaniu odpowiedzi na w/w pismo, decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł. odmówił zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej z 1997r. Pani J. A. odwołała się od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie lub zmianę na podstawie art. 154 § 1 i 2 k.p.a. Zdaniem strony, organ I instancji wadliwie zakwalifikował jej stan zdrowia i stwierdził brak podstaw do ustalenia choroby zawodowej, błędnie wskazał przepisy dwuletniego okresu, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważni do rozpoznania choroby zawodowej, pomimo wcześniejszego zakończenia narażenia zawodowego. Pani J. A. twierdzi również, iż Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł. błędnie ustalił brak słusznego interesu strony, skoro składała dowody na istniejące obecnie metody badań specjalistycznych pozwalających stwierdzić przyczynę jej stanu zdrowia, wynikającą z wykonywanego zawodu (wieloletnie obciążenie wysiłku głosowego stron głosowych). Po rozpoznaniu odwołania, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił, co następuje: Wyłączną podstawą faktyczną orzekania w przedmiocie chorób zawodowych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest orzeczenie lekarskie w sprawie choroby zawodowej, wydane przez uprawnione jednostki organizacyjne (§ 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach – Dz. U. Nr 132, poz. 1115). Organy administracyjne nie mogą w sposób dowolny orzekać, a postępowanie w sprawie choroby zawodowej przewiduje specjalny tryb. Przychodnia Chorób Zawodowych PWOMP pismem z dnia 6 października 2003 r. poinformowała, iż "dokonano wnikliwej analizy przesłanej przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. dokumentacji dotyczącej choroby zawodowej pani J. A., w tym wyników dochodzenia epidemiologicznego z 21 maja 1997 r., 30 stycznia 2001 r., 1 sierpnia 2001 r., informacji o przebiegu pracy w narażeniu zawodowym, wszystkich wyników badań laryngologicznych ze stroboskopią, a także z dnia 8 sierpnia 1996 r. i z 28 kwietnia 1997 r. i nie znaleziono merytorycznych przesłanek do rozpoznania choroby zawodowej. Warunkiem koniecznym do rozpoznania choroby zawodowej jest obecność trwałych zmian organicznych w krtani ujętych w wykazie chorób zawodowych. Stwierdzone przez jednostki uprawnione do rozpoznawania chorób zawodowych schorzenia w zakresie górnych dróg oddechowych u pani J. A. nie mogą być rozpoznane jako choroba zawodowa, zarówno w myśl rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 z późn. zm.), jak i obecnie obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115). Wyniki badań przeprowadzonych w jednostkach uprawnionych do rozpoznawania chorób zawodowych (poradnia Chorób Zawodowych w Ł.– 1997 r., Instytut Medycyny Pracy w Ł. – 1998 r., Przychodnia Chorób Zawodowych PWOMP w B. – 2001 r., 2002 r.) wykazały obecność czynnościowych zaburzeń głosu oraz zmian w błonie śluzowej gardła i krtani spowodowanych przewlekłym procesem zapalnym, czyli czynnikiem pozazawodowym, a nie nadmiernym wysiłkiem głosowym". Niezbędnym warunkiem do rozpoznania choroby zawodowej jest wykonywanie pracy w warunkach narażenia, co w odniesieniu do podejrzenia choroby zawodowej narządu głosu oznacza pracę w pełnym wymiarze godzin, zaś pkt. 15 załącznika do obowiązującego rozporządzenia wymienia okres 2 lat, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej, pomimo wcześniejszego zakończenia narażenia zawodowego. W przypadku strony narażenie to ustało z dniem 30 czerwca 1998 r. (praca od 1 października 1997 r. do 30 czerwca 1998 r. w niepełnym wymiarze 14/18, po przejściu na emeryturę 10 października 1997 r.). Zdaniem lekarza Przychodni Chorób Zawodowych PWOMP, "wynik aktualnej oceny narządu głosu nie będzie miał znaczenia dla rozstrzygnięcia istoty sprawy, gdyż pani J. A. od około 6 lat nie jest narażona na nadmierny wysiłek głosowy, w związku z tym nie ma merytorycznych podstaw do wykonania badań wymienionych w jej wniosku, gdyż ich wyniki nie miałyby znaczenia dla oceny stanu narządu głosu w okresie aktywności zawodowej. Odzwierciedleniem stanu narządu głosu w odniesieniu do przebytego narażenia zawodowego są wyniki badań przeprowadzone w Poradni Chorób Zawodowych w Ł. i IMP w Łodzi. Zdaniem PWOMP w B., nie ma przesłanek do ponownego wykonania badań i ewentualnego rozpoznania choroby zawodowej z uwagi na to, iż narażenie zawodowe ustało 6 lat wstecz, opinia foniatryczna z dnia 4 października 2001 r. została wydana przez jednostkę nie uprawnioną do rozpoznawania chorób zawodowych po 4 latach od ustania zatrudnienia w pełnym wymiarze godzin dydaktycznych, jednakże PWOMP brał ją pod uwagę, przeprowadzając badania w maju 2002 r. Pogorszenie stanu zdrowia, o którym mowa we wniosku pani J. A., pomimo ustania zatrudnienia w warunkach nadmiernego wysiłku głosowego, dodatkowo potwierdza opinie jednostek uprawnionych do rozpoznawania chorób zawodowych o udziale czynników pozazawodowych w rozwoju stwierdzonych schorzeń górnych dróg oddechowych". Nadto należy zauważyć, iż organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej wydaje decyzję na podstawie orzeczenia lekarskiego i jest związany treścią tego orzeczenia. Nie ma prawa do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia – wyrok NSA w Warszawie z dnia 9 lipca 1998 r. sygn. akt II SA 634/98 Pr. Pracy 1998/12/38, wyrok z 24 lutego 1998 r. NSA 1520/97, publ. ONSA 1998/4/150. W toku postępowania strona była zawiadamiana o jego przebiegu, mogła składać dowody w sprawie lub żądać ich przeprowadzenia, została również zawiadomiona o zakończeniu prowadzonego postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pani J. A. wniosła o zmianę ostatecznej decyzji lub jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła swoje stanowisko, stwierdzając w szczególności m.in.: "Decyzji zarzucam sprzeczność istotnych ustaleń z treścią zebranego materiału dowodowego, a przede wszystkim merytoryczne pominięcie badań foniatrycznych wideostroboskopowych i głosu przeprowadzonych: w dniu 25 stycznia 2001 r. w B., w dniu 4 października 2001 r. w Poradni i Pracowni Foniatrycznej Katedry i Kliniki Otolaryngologii w W. oraz w NZOZ z O. w dniu 30 kwietnia 2002 r., wyłącznie z przyczyn formalnych, tj. wskazania, że nie pochodzą od jednostek uprawnionych do orzekania o chorobach zawodowych. Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ I instancji zwrócił się do Przychodni Chorób Zawodowych w B. o przeprowadzenie badań wymienionych przez stronę i wydanie opinii. Badania te nie zostały przeprowadzone, co organ I instancji sam stwierdza, a podobno dokonano ich wnikliwej analizy. Złożona przez mnie dokumentacja oraz istniejąca dokumentacja lekarska w żadnym punkcie nie daje podstaw do stwierdzenia, że istniejące zmiany chorobowe narządu głosu są spowodowane przewlekłym procesem zapalnym, czyli czynnikiem pozazawodowym. Jest to dowolna i niczym nie uzasadniona nadinterpretacja dokumentacji lekarskiej. Lekarz specjalista laryngolog (dokument. z Por. Laryng. od 1972 r.) nie stwierdził, że zmiany chorobowe w krtani są wynikiem przewlekłego, procesu zapalnego. Wieloletnie leczenie, obserwacje i kontrolne badania pozwoliły stwierdzić natomiast, że istnieje domniemanie związku przyczynowo-skutkowego zmian chorobowych w krtani z wieloletnim przeciążeniem strun głosowych wysiłkiem głosowym, w którym to narażeniu pracowałam przez 31 lat. Objawy chorobowe narządu głosu były znamienne dla choroby zawodowej i z podejrzeniem choroby zawodowej zostałam skierowana do Poradni Chorób Zawodowych w Ł. w 1997 r., gdzie niestety zakwestionowano rozpoznanie specjalisty laryngologa - dr Z. R. nie wykonując żadnych badań specjalistycznych. W Poradni Chorób Zawodowych nie badano mojego narządu głosu ani też samego głosu. Bezpodstawne jest stwierdzenie, że istniejący obecnie stan zdrowia nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ od 6 lat nie pracuję głosem. Istniejący stan zdrowia, tj. zmiany chorobowe krtani i zaburzenia głosu, nie zmieniły się u mnie od daty pierwszego rozpoznania lekarskiego i skierowania mnie do Por. Chór. Zawód, z podejrzeniem wystąpienia choroby zawodowej, tj. od 1997 r. Fakt ten znajduje potwierdzenie w wielu badaniach wysokospecjalistycznych, wykonanych przez jednostki uprawnione do wykonywania takich badań, które to badania dołączyłam wcześniej. Dlatego nie można podzielić stanowiska organu I instancji, że nie ma przesłanek do ponownego wykonania badań zwłaszcza, że jest to odmienne, trzecie stanowisko zawarte w tej samej zaskarżonej przeze mnie decyzji.". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją argumentację. Organ podkreślił raz jeszcze, że w piśmie z dnia 6 października 2003 r. PWOMP w B. z całą stanowczością odrzucił zawodową etiologię choroby skarżącej, jak również wskazał, iż schorzenia nie występują w wykazie chorób zawodowych. W uzasadnieniu w sposób wyczerpujący ustosunkował się do wszystkich przedłożonych przez stronę dowodów. Ponadto, należy stwierdzić, iż zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia, zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej oraz jej rozpoznanie może nastąpić po zakończeniu pracy w narażeniu zawodowym, nie później jednak niż w okresie, który został określony w wykazie chorób zawodowych. Pani A. ubiega się o stwierdzenie choroby zawodowej wymienionej pod poz. 15 wykazu chorób zawodowych, a mianowicie przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym. W przypadku tego właśnie schorzenia, ustawodawca wprowadził 2-letni okres po zakończeniu pracy w narażeniu zawodowym, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej. Pani A. zakończyła pracę w narażeniu zawodowym w 1998 r., natomiast z wnioskiem o zmianę decyzji, na podstawie art. 154 § 1 k.p.a., wystąpiła dopiero w 2003 r. Przepisy rozporządzenia stanowią lex specialis w stosunku do przepisów k.p.a., stąd też z ostrożności procesowej należy podnieść zarzut upływu okresu, w którym decyzja ostateczna mogła zostać zmieniona na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. W związku z tym należy zgodzić się z uzasadnieniem PWOMP w B. z dnia 6 października 2003 r. odnośnie odmowy wykonania badań wnioskowanych przez stronę, że nie miałyby znaczenia dla oceny stanu narządu głosu w okresie aktywności zawodowej. Odzwierciedleniem stanu narządu głosu w okresie aktywności zawodowej są wyniki badań przeprowadzone w Poradni Chorób Zawodowych w Ł. i w Instytucie Medycyny Pracy w Ł. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty i argumenty skargi nie podważają legalności zaskarżonej decyzji, dlatego też skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.), uchylenie lub zmiana takich decyzji może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Jednym z takich przypadków jest dyspozycja przepisu art. 154 § 1 k.p.a. zgodnie z którym, decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Jak wyjaśnia Naczelny Sąd Administracyjny, tryby postępowania przewidziane w art. 154 (i 155) k.p.a. służą generalnie organom administracji do usuwania takich decyzji ostatecznych, które organy te uważają za niecelowe, bądź sprzeczne z zakreśloną linią postępowania w sprawach danego rodzaju. Nie jest natomiast decydujące, czy decyzja ostateczna jest zgodna, czy też sprzeczna z prawem. Przepisy art. 154 (i 155) k.p.a. wskazują na identyczne przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji, a mianowicie: interes społeczny lub słuszny interes strony. Oba te przepisy rozstrzygnięcie sprawy pozostawiają uznaniu organu administracji (wyrok NSA z 13 grudnia 1996 r., III SA 1214/95). Zakres uznania organu administracyjnego jest wszakże zróżnicowany, w zależności od okoliczności, czy decyzja ma charakter uznaniowy, czy też jest decyzją związaną. O tym rozstrzygają przepisy materialnego prawa administracyjnego. Oprócz interesu społecznego lub słusznego interesu strony, możliwość zmiany lub uchyleniu decyzji w trybie art. 154 k.p.a. warunkują także przepisy prawa materialnego (S. Jędrzejewski: Glosa do wyroku NSA z 21 marca 1995 r. (SA/Po 2119/94), Orzecznictwo Sądów Polskich Nr 4/1996, poz. 77). Przepisy prawa materialnego, przy decyzjach związanych, stanowią przesłankę zasadniczą. Skoro bowiem organy administracji publicznej działają na zasadzie praworządności (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 k.p.a.), to w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie ostateczne wydane zostało w strefie ściśle określonej przez prawo, zmiana rozstrzygnięcia na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. nie jest możliwa, stanowiłaby bowiem naruszenie tej zasady. Odnosząc uwagi powyższe do oceny legalności zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, iż odmowa uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji w trybie art. 154 § 1 k.p.a. nie narusza prawa. Ostateczna decyzja odmawiająca uznania schorzenia skarżącej za chorobę zawodową nie wymaga uchylenia lub zmiany ze względu na wymagania "interesu społecznego", ponieważ żadne okoliczności nie wskazują na potrzebę jej wyeliminowania z obrotu prawnego z uwagi na jej wadliwość, czy sprzeczność z linią orzecznictwa w przedmiocie chorób zawodowych. "Słuszny interes strony" przemawiałby za zmianą decyzji o odmowie uznania schorzenia skarżącej za chorobę zawodową w sytuacji, gdyby wyniki kolejnych badań, konsultacji czy oceny stanu jej zdrowia dawały podstawy do zmiany orzeczenia lekarskiego w przedmiocie choroby zawodowej. Jak wynika z oceny uprawnionej jednostki orzeczniczej (pismo Poradni Chorób Zawodowych P. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w B.. z dnia 6 października 2003 r. do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł.), brak jest podstaw merytorycznych do zmiany orzeczenia lekarskiego o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Trafne jest stanowisko uprawnionej jednostki orzeczniczej, że nie ma merytorycznych podstaw do wykonywania kolejnych badań wnioskowanych przez skarżącą, w sytuacji, gdy ich wyniki nie miałyby znaczenia dla oceny stanu narządu głosu w okresie aktywności zawodowej, albowiem skarżąca już od 6 lat nie jest narażona zawodowo na nadmierny wysiłek głosowy. Decyzja organu inspekcji sanitarnej w przedmiocie choroby zawodowej ma charakter związany w tym znaczeniu, iż w sytuacji orzeczenia lekarskiego o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej organ ten nie może wydać decyzji administracyjnej o stwierdzeniu choroby zawodowej. Zgodnie z ustaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w postępowaniu o stwierdzenie choroby zawodowej organy inspekcji sanitarnej są związane rozpoznaniem choroby podanym w orzeczeniu lekarskim, wydanym w trybie § 7 i 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 z późn. zm.) i nie są uprawnione do samodzielniej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia (wyrok NSA z 24 lutego 1998 r. I SA 1520/97, ONSA 1998 Nr 4, poz. 150). Przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych ... (Dz. U. Nr 132, poz. 1115) traktują orzeczenie lekarskie jako element "materiału dowodowego", ale o charakterze szczególnym. Organ inspekcji sanitarnej może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, uzupełnienia orzeczenia lub wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację. Orzeczenie lekarskie wydane w wyniku ponownego badania jest ostateczne (§ 7 ust. 3 rozporządzenia). A zatem zmiana stanu prawnego nie powoduje odejścia od związanego charakteru decyzji w przedmiocie choroby zawodowej, organ nie może wydać decyzji sprzecznej z treścią ostatecznego orzeczenia lekarskiego. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r., – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 157, poz. 1270).-