II SA/Bk 100/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, asesor WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 marca 2007 r. sprawy ze skargi G. R. w P. – Z. J. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na szczególne korzystanie z wód 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku, 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącego Z. J. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2006r. nr [...] Wojewoda P. uchylił decyzję z dnia [...] czerwca 2006r. nr [...] Starosty S. udzielającej pozwolenia wodnoprawnego Z. J. na szczególne korzystanie z wód rzeki N. dla potrzeb stawów rybnych w P. w części w punkcie II ppkt 6 , poprzez wykreślenie zapisu "utrzymania budowli piętrzących i konserwacji rzeki N. w km 12+332 - 13+400 i w km 16+600-17+600" i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy przez zastąpienie wykreślonego zapisu, sentencją: "utrzymania budowli piętrzących i konserwacji rzeki N. w km 12+332 -13+900 i w km 16+600-18+100". U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Z. J., użytkownik stawów rybnych w P. wystąpił z wnioskiem z dnia [...] lutego 2006r. do Starosty S. o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie i pobór wody na potrzeby własne, to jest kompleksu stawów rybnych. W załączeniu przedstawił operat wodnoprawny oraz instrukcję gospodarowania wodą na tym obiekcie. Do wniosku dołączono stosowne uzgodnienia poczynione z Wojewódzkim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w B. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006r. nr [...] Starosta S. udzielił wnioskodawcy pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód tj. piętrzenie i pobór wody z rzeki N. na jazach zlokalizowanych w km 12+332 i w km 16+600 na potrzeby stawów rybnych w P. oraz zatwierdził instrukcję gospodarowania wodą. W decyzji zobowiązano uprawnionego do przestrzegania ustalonych zasad rozrządu wody, ponoszenia kosztów konserwacji rzeki N. w km 12+332 i w km 16+600 oraz ponoszenia kosztów ewentualnych szkód powstałych na terenach przyległych w związku z piętrzeniem i retencjonowaniem wody. Powyższa decyzja została następnie uchylona decyzją Wojewody P. podjętą w dniu [...] maja 2006r. (nr [...]). Kolejną decyzją z dnia [...] czerwca 2006r. nr [...] Starosta S. udzielił Z. J. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód rzeki N. dla potrzeb stawów rybnych. Wedle wskazanego rozstrzygnięcia pobór wody z rzeki miał się odbywać na jazach usytuowanych w km 12+332 i 16+600, położonych na gruntach wsi P., pod warunkiem zapewnienia wody na potrzeby nawodnień rolniczych użytków zielonych oraz zabezpieczenia przepływu nienaruszalnego w korycie rzeki poniżej tych urządzeń wodnych. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w B. odwołał się do Wojewody P., żądając jego uchylenia oraz wydania pozwolenia wodnoprawnego przez organ odwoławczy, które w swej treści uwzględniałoby zarzuty strony odwołującej się lub przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu odwołania podkreślono, iż pismem z dnia [...] grudnia 2005r. nr [...] dokonano uzgodnień na etapie operatu wodnoprawnego, a pismem z dnia [...] marca 2006r. na etapie instrukcji gospodarowania wodą. W obu tych pismach odwołujący zastrzegł, aby w pozwoleniu wodnoprawnym zobowiązano uprawnionego do utrzymania koryta rzeki N. na odcinku o łącznej długości 6000m w km 12+300 - 18+300 z uwagi na to, iż piętrzenie wody na jazach i zrzuty żyznych wód ze stawów powodują zwiększenie kosztów utrzymania rzeki (dodatkowe zamulenie, zarastanie roślinnością wodną, itp.). Podkreślono przy tym, iż obowiązek nałożenia takiego zobowiązania wynika z art. 22 ust. 2 i art. 128 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy Prawo wodne, natomiast organ pierwszej instancji zobowiązał uprawnionego jedynie do utrzymania rzeki w km 12+332 - 13+400 i w km 16+600 - 17+600 o łącznej długości 2068m. Nadto wskazano, iż w celu uniknięcia ujemnego oddziaływania na grunty przyległe do rzeki w jej dolinie należy zobowiązać uprawnionego do takiego zrzutu wody, aby poziom wody w korycie był niższy o 0,5m od poziomu wody brzegowej, na odcinku od miejsca zrzutu do km 10+000. Zrzut wody w ilościach 1370 520 m³ wymaga bowiem odpowiedniego jej kierowania ze stawów do rzeki. W wyniku rozpoznania powyższego odwołania, Wojewoda P. decyzją z dnia [...] września 2006r. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w części w pkt II ppkt 6 zobowiązując wnioskodawcę – Z. J. do utrzymywania budowli piętrzących i konserwacji rzeki N. w km 12+332 - 13+900 i w km 16+600 -18+100. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, iż w dniu [...] września 2006r. organ odwoławczy przy udziale stron dokonał badania zasadności odwołania. Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w B. wyraził zgodę na zobowiązanie uprawnionego do utrzymania rzeki . na łącznym odcinku 3068m, poprzez wydłużenie odcinków rzeki do utrzymania przez Z. J. na poszczególnych jazach o długość po 500 m i tak w km 12+332 - 13+900 i w km 16+600 -18+100. Obecny zaś przy badaniu sprawy uprawniony nie wyraził sprzeciwu na wskazane rozwiązanie problemu. Od tej decyzji Z. J. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku podnosząc, iż nie wyraża zgody na utrzymywanie rzeki na wskazanych odcinkach do czasu przywrócenia jej drożności przez administratora rzeki – Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w B. Skarżący szczegółowo opisał przyczyny powyższego stanu, wskazując, iż rzeka w obecnej postaci jest zarośnięta porostami traw, a warstwa zamulenia sięga około 1,2m miąższości. Podał, iż zanieczyszczenia spływające do rzeki pochodzą głównie z wylewnej przez rolników na pobliskie użytki zielone gnojowicy, powodującej silny wzrost roślinności w korycie rzeki. Gnojowica wylewana jest przez cały rok niezależnie czy jest to okres zimy. Na zanieczyszczenie rzeki mają ponadto wpływ ścieki z G. w P. Tymczasem z oświadczeń mieszkańców, wynika, iż rzeka nie była konserwowana od 8 - 10 lat. Stąd niezrozumiałym jest, dlaczego to właśnie on został zobowiązany do wykonania robót, które nie były wykonywane od wielu lat. Zdaniem skarżącego nie można obarczać obowiązkiem oraz winą jednego użytkownika za niedbalstwa urzędników oraz niefrasobliwość innych korzystających z rzeki, zwłaszcza, że on nie ma z tym nic wspólnego. Końcowo zaznaczył, iż podejmie obowiązek utrzymania rzeki, jednakże pod warunkiem jej protokolarnego przekazania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. podtrzymał stanowisko zawarte w skarżonym rozstrzygnięciu i wniósł o oddalenie skargi. W ocenie organu odwoławczego skarga G. R. w P. – Z. J. nie nosi cech typowych dla skarg na decyzje ostateczne, jakie są składane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Niektóre kwestie podnoszone przez skarżącego nie są przedmiotem zaskarżonej decyzji i nie mają wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Sprawa zaś protokolarnego przekazania do utrzymania rzeki winna zostać załatwiona przez strony we własnym zakresie bez potrzeby uchylenia lub zmiany zaskarżonej ostatecznej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, jednak z przyczyn innych niż w niej wskazane. Zgodnie z treścią przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz przepisu art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swej właściwości sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje, postanowienia i inne akty z zakresu administracji publicznej, a także skarg na bezczynność i polega na badaniu zgodności tych czynności i aktów z przepisami prawa materialnego oraz prawa procesowego. Stosownie do treści przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż podniesione w skardze zarzuty nie są wyłącznym kryterium badania legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ma bowiem obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony (vide wyroki WSA w Warszawie z dnia 06.05.2004r. w sprawie sygn. akt I SA 2027/02, Lex 146756 i z dnia 29.06.2004r. w sprawie sygn. akt I SA 2819/02, Lex 146750). Oznacza to możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego także z przyczyn nie podniesionych w skardze, a z powodu naruszenia przepisów prawa dostrzeżonych przez Sąd z urzędu. W przedmiotowej sprawie na pierwszy plan wysuwają się kwestie proceduralne, co w zasadzie czyni bezprzedmiotową merytoryczną ocenę zaskarżonej decyzji. Ta, bowiem narusza przepisy prawa procesowego w sposób, który może mieć istotny wpływa na wynik sprawy. Przede wszystkim zauważyć należy, iż w myśl zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej kpa, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozpatrzoną decyzją organu I instancji. W wyroku z dnia 23 marca 1996r., sygn. akt SA/Wr 1996/95 (ONSA 1997, Nr 1, poz. 35) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż "istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji". W tym stanie prawnym organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej, lecz jak wskazano wyżej, zobligowany jest do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) i zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa) winien dokonać ponownej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu przed I instancją i w zależności od wyników tej oceny wydać stosowne orzeczenie. W myśl art. 138 § 1 pkt 2 kpa organ odwoławczy jest władny uchylić zaskarżoną decyzję albo w całości, albo w części i w tym zakresie orzec, co do istoty sprawy. W tym przypadku organ odwoławczy dokonując odmiennego rozstrzygnięcia sprawy niż organ pierwszej instancji posiada kompetencje merytoryczno – reformacyjne. W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, iż "jeżeli organ administracji publicznej działając w trybie odwoławczym nie ma wątpliwości, co do stanu faktycznego i nie stwierdza potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 kpa), ma obowiązek zastosowania instytucji reformacji i orzec, co do istoty sprawy, zamiast uchylać decyzję organu I instancji i przekazywać sprawę do ponownego rozpatrzenia (wyrok NSA z dnia 22.09.1981r., II SA 400/81, NSA 1981, Nr 2, poz. 88). Kompetencje organu odwoławczego obejmują w tym przypadku zarówno korygowanie wad prawnych decyzji I instancji polegających na niewłaściwym zastosowaniu przepisów prawa materialnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. Bez wątpienia z opisanym powyżej rodzajem rozstrzygnięcia merytorycznego organu odwoławczego mamy doczynienia w niniejszej sprawie. Jednakże w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji zabrakło odniesienia do zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności jego oceny, jak również wyjaśnienia przesłanek, którymi organ kierował się przy wydawaniu decyzji reformatoryjnej. Uzasadnienie nie zawiera argumentacji przekonywującej zarówno, co do prawidłowości jak i zasadności istoty rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy uznać należy, iż decyzja została wydana z uchybieniem art. 107 § 3 kpa, z którego jednoznacznie wynika, iż uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 kpa), a także objaśniać tok myślenia prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawnego w sprawie. Motywy decyzji muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy wydaniu decyzji (vide: wyrok NSA OZ w Gdańsku z 6 maja 1999r. II SA/Gd 134/97, Lex nr 44166). Ustawodawca jako podstawowy elementem decyzji wskazuje bowiem na uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie prawne powinno natomiast wskazywać przepisy mające zastosowaniowe w danej sprawie (vide: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck Warszawa 2004, s. 508). W konkretnej sprawie w ocenie Sądu zabrakło obu tych elementów. Co więcej w treści uzasadnienia powołano się na dokonane w dniu [...] września 2006r. czynności polegające "na badaniu zasadności odwołania" (w tym ustalenie stanowisk stron w sprawie) bez utrwalenia ich w formie dokumentu, co zostało potwierdzone przez pełnomocnika organu podczas rozprawy sądowej w dniu [...] marca 2007r. Tymczasem zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 kpa, aby ocena ta nie przybrała formy dowolności, wydawane rozstrzygnięcia winny opierać się na materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie. Powoływanie się w uzasadnieniu decyzji na fakty, który nie znajdują odzwierciedlenia w aktach sprawy jest niewątpliwie wadą postępowania, która ma istotny wpływ na wynik podejmowanego rozstrzygnięcia. Wobec stwierdzonego naruszenia wyżej wymienionych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z 30.08.2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję. Organ przy ponownym rozpoznawaniu sprawy winien mieć na względzie treść wyżej wskazanych przepisów prawa procesowego i prawidłowo je stosować. Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonego aktu wydano na podstawie art. 152, zaś o kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. -