II SA/Bk 100/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 maja 2013 r. sprawy ze skargi B.G. i M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stosunków wodnych na gruncie 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] listopada 2012 roku numer [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżących B. G. i M. G. kwotę 422,00 (słownie: czterysta dwadzieścia dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] listopada 2012r., nr [...] odmawiającą nakazania Pani K. Z. – L., Panu M. R. i Panu J. R. przywrócenia stosunków wodnych poprzez likwidację wykonanego nasypu wraz z przepustem z rury betonowej na działce nr [...] służącego jako dojazd (wraz z działką nr [...]) do pozostałej części nieruchomości. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Pismami z dnia [...] sierpnia 2011r. Państwo . i M. G. (dalej powoływani jako: Skarżący) zwrócili się do Wójta Gminy P. o wstrzymanie prac budowlanych w postaci wykonywania wykonywania i utwardzania drogi przez Panią K. Z., której działka o nr geod. [...] graniczy z ich gruntem ornym o nr [...], położonym w obrębie wsi P. W. Wskazali, że wykonywane prace spowodowały zmianę ukształtowania ich terenu poprzez jego obniżenie o ok. 1 metr. Nastąpiło to bez ich zgody i wiedzy oraz bez pozwolenia gminy. Wskazali, że spowoduje to, że ziemia stanie się terenem zalewowym, co obniży jej wartość i możliwość uprawy. Doszło do zakłócenia naturalnego spływu wód, gdyż w miejscu wykonanych prac przepływa struga i w obniżeniu ich terenu powstanie niekontrolowany teren zalewowy. Ponadto w dniu [...] grudnia 2011r. Pani B. G. wniosła o zlikwidowanie przepustu z rury betonowej, który kieruje odpływ wód z działki o nr geod. [...] i [...] w kierunku działki Skarżących (nr geod. [...]) oraz by został uregulowany nasyp na działce nr [...] do kąta prostego w taki sposób, aby nie szkodzić działce Skarżących a także o jego wzmocnienie od strony działki nr [...] po wytyczeniu granicy przez geodetę. Skarżąca wskazała, że szkoda polega na uszkodzeniu ziemi ornej. Decyzją z [...] marca 2012r., nr [...] Wójt Gminy P. odmówił nakazania Pani K. Z. – L., Panu M. R. i Panu J.i R. przywrócenia stosunków wodnych na działce nr [...] poprzez likwidację wykonanego nasypu wraz z przepustem z rury betonowej, położonego na działce nr [...] i [...] służącego jako dojazd do pozostałej dolnej części nieruchomości. Organ nie stwierdził, aby postępowanie Pani K. Z. spowodowało zmianę kierunku odpływu wody opadowej, czyli zakłócenie spływu wód. Ponadto organ uznał, że utwardzenie działki nr [...] i wmontowanie w nią kręgu betonowego nie spowodowało zmiany naturalnego kierunku spływu wód powierzchniowych, czyli ich zakłócenia, jak również nie doszło do powstania szkód. Zlikwidowanie rury w nasypie może spowodować gromadzenie się wody na działkach sąsiadujących z działką nr [...] i zakłócenie naturalnego spływu wód na terenach położonych powyżej działki nr [...]. Wnoszone zaś uregulowanie nasypu na działce nr [...] jest sprawą, której nie reguluje prawo wodne lecz art. 144 Kodeksu cywilnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z [...] kwietnia 2012r., [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Następnie decyzją z [...] czerwca 2012r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. działając w trybie art. 54 §3 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchyliło w całości decyzję własną z [...] kwietnia 2012r. i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy P. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ II instancji. Kolegium stwierdziło, że Wójt Gminy P. nie rozważył wystarczająco zarzutów wnioskodawców, czy K. Z., M. R. i J. R. zmienili stan wody na własnym gruncie, a zwłaszcza kierunek odpływu znajdującej się na ich gruncie wody opadowej, ze szkodą dla sąsiedniego gruntu wnioskodawcy. Organ uznał, że koniecznym jest ponowne przeprowadzenie oględzin w terenie z udziałem stron i biegłego z zakresu postępowania wodnoprawnego, który powinien sporządzić opinię wraz z mapą, z naniesionym przedmiotem sporu i zaznaczeniem dokonanych zmian terenu. Organ wskazał też, że koniecznym jest ustalenie, czy doszło do naruszenia stosunków wodnych na gruncie, czy powodują one szkody na gruntach sąsiednich, kto jest właścicielem działek, na których te naruszenia nastąpiły, jaki jest nr tych działek i jakie należy podjąć działania, by naprawić zaistniały stan rzeczy. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wójt Gminy P. decyzją z [...] listopada 2012r., nr [...] odmówił nakazania Pani K. Z. – L., Panu M. R. i Panu J. R. przywrócenia stosunków wodnych poprzez likwidację wykonanego nasypu wraz z przepustem z rury betonowej, położonego na działce nr [...] służącego jako dojazd (wraz z działką nr [...]) do pozostałej dolnej części nieruchomości. Organ uznał, że z uwagi na brak odpowiedzi Skarżących na pytanie o podanie ewentualnych szkód zaistniałych na nieruchomości o nr geod. [...] należy stwierdzić, że szkody te nie wystąpiły i takie działanie Skarżących uniemożliwia zastosowanie postanowień art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Organ wyjaśnił, że w pytaniu nie chodziło o profesjonalną wycenę strat. W trakcie oględzin dokonanych w dniu [...] grudnia 2011r. Pani G. podała, że szkoda polega na uszkodzeniu ziemi ornej. Tymczasem ze zgromadzonych fotografii wynika, że część działki Skarżących od przepustu betonowego aż do drogi powiatowej P. – D. jest porośnięta olchami i krzewami, nie jest to zaś ziemia orna. Odnośnie braku zezwoleń na dokonanie przepustu organ poinformował, że kwestia ta jest regulowana przez przepisy prawa budowlanego i jej rozstrzygnięcie nie leży w jego kompetencji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy powyższą decyzję z [...] listopada 2012r. wskazał, że część działki nr [...] i działka nr [...] znajdują się w obniżeniu terenu. Z rzeźby tego terenu wynika więc, że woda z działek położonych wyżej będzie spływać zgodnie z ukształtowaniem tego terenu, czyli niżej. Zatem, zdaniem organu, utwardzenie działki nr [...] i wmontowanie w nią kręgu betonowego nie spowodowało zmiany naturalnego kierunku spływu wód powierzchniowych, czyli zakłócenia, jak również nie doszło do powstania szkód. Przed wykonaniem nasypu na działce w tym miejscu w obniżeniu terenu także przepływała woda. Gromadząca się zaś woda w części działki nr [...] pomiędzy olchami przy naturalnym cieku wodnym spowodowana jest zwiększonymi opadami deszczu w roku bieżącym i znacznie podniesionym poziomem wód gruntowych. Organ stwierdził też, że zlikwidowanie rury w nasypie może powodować gromadzenie się wody na działkach sąsiednich z działką nr [...] i zakłócenie naturalnego spływu wód na terenach położonych powyżej działki nr [...]. Organ zauważył, że przed dokonaniem działań przez K. Z. na działce Skarżących przepływał strumyk. Zatem nie doszło do zmiany spływu wód czy zakłócenia ich spływu a także nie stwierdzono szkód na działce nr [...]. Szkoda polegająca na uszkodzeniu ziemi ornej nie może być szkodą w rozumieniu art. 29 Prawa wodnego. Organ stwierdził, że w sprawie dwukrotnie przeprowadzano oględziny i dokładnie rozpatrzono sprawę i prawidłowo ustalono, że nie doszło do zakłócenia stanu wód na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich i nie ma potrzeby zapobiegania powstawaniu szkód przez wykonanie określonych prac czy urządzeń na działkach nr [...] i [...]. Kolegium za zbędne uznało powoływanie dowodu z opinii biegłego hydrologa, gdyż organ I instancji we własnym zakresie dokonał niezbędnych ustaleń w sprawie. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem Państwo B. i M. G. zaskarżyli decyzję SKO do tut. Sądu. Zarzucili jej naruszenie prawa materialnego tj. art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 145 ze zm.) poprzez zalegalizowanie niezgodnego z prawem działania sąsiadów polegającego na wykonaniu nasypu na działce o wysokości ok. 1 metra na długości kilkudziesięciu metrów, co uniemożliwia swobodny przepływ wód gruntowych zgodnie z ukierunkowaniem nachylenia terenu, a ponadto na przyzwolenie im na wystawienie przepustu, poprzez który wody opadowe z ich działki spływają dodatkowo na ich grunt powodując, że część dotychczas działki rolnej stała się podmokłym nieużytkiem. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że decyzje organów nie są zgodne z prawem, gdyż legalizują samowolę budowlaną, która stanowi zagrożenie dla gruntów sąsiedzkich i powoduje znaczne szkody. Wykonane prace ziemne i nasypu odbyło się przed rozgraniczeniem działek. Prace zmieniły naturalne ukształtowanie terenu na obszarze chronionym. Sprawa zaczęła się od tego, że sąsiedzi chcieli otrzymać pozwolenie na budowę na swojej działce, jednak musieli wskazać sposób odprowadzenia wód opadowych. Zdaniem Skarżących, postanowili oni skierować wody opadowe do naturalnego cieku wodnego położonego na tym terenie. Podwyższając swoją działkę o 1 metr spowodowali zmianę stosunków wodnych, a wkopując dodatkową rurę spowodowali sztuczny odpływ wody ze swojej działki na działkę Skarżących. Skarżący załączyli zdjęcia oraz wyrys, z którego wynika przebieg naturalnego cieku wodnego oraz to, że znajdują się tam grunty klasy RIV, nie tylko od strony drogi na B.. Wskazali też, że rura betonowa o dużym przekroju wprowadza wodę z działki sąsiadów bezpośrednio na ich działkę, nie zaś do przepływającego cieku wodnego, powodując znaczne rozlewiska. Skarżący wskazali, że nie mogą sami dokonać wyliczeń wysokości szkód na działce, może tego dokonać jedynie osoba posiadająca odpowiednie uprawnienia. Podnieśli też, że nie mogą dojechać do pozostałej części działki przez nich zagospodarowanej i uprawianej. Propozycja sąsiadów, aby jeździć po wykonanym nasypie jest nierealna, gdyż spowodowana przez nich różnica poziomów nie pozwala na wjazd sprzętem rolniczym a rozlewiska i wprowadzenie wody powoduje, że sprzęt grzęźnie. Na rozprawie w dniu 28 maja 2013r. Skarżący podali, że stan przedstawiony na pokazanym im zdjęciu – wydruku mapy z [...] października 2012r. jest już nieaktualny, bowiem w środkowej części działki nie ma już zadrzewienia, a jest to grunt orny. Poinformowali też, że działka od strony W. jest mocno zadrzewiona i nie ma tam możliwości dojazdu w głąb działki od strony J. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wskazano dodatkowo, że wody gruntowe przepływają pod powierzchnią gruntu, a więc usypanie na powierzchni gruntu warstwy ziemi nie może powodować zakłócenia ruchu tych wód. Można tu mówić jedynie o zakłóceniu spływu wód powierzchniowych, co jednak w sprawie nie występuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Sąd stwierdza, że organy nie dopełniły w tej sprawie obowiązku pełnego i rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, naruszając tym samym przepisy art. 7, 8 i 77 §1 k.p.a. W sprawie nie budzi wątpliwości, że Pani K. Z. wykonała prace polegające na wykonaniu nasypu na swoich działkach nr [...] i [...] sąsiadujących z działką Skarżących poprzez nawiezienie kamieni, gruzu i ziemi a także na umieszczeniu w nim przepustu betonowego. Z akt sprawy administracyjnej wynika też, że na działce Skarżących o nr geod. [...] przepływa strumyk. Organ nie negował też twierdzeń Skarżących, że w części ich działki gromadzi się woda. Tłumaczył natomiast, że jest to spowodowane zwiększonymi opadami deszczu w roku bieżącym (tj. w 2012 roku) i znacznie podniesionym poziomem wód gruntowych. Przedmiotem sporu jest więc to, czy opisane wyżej działania Pani K. Z. doprowadziły do zmiany stanu wody ze szkodą dla sąsiadującego gruntu Skarżących. Organy kwestionują zarówno to, że doszło do zmiany stanu wody, jak i to, że na skutek tego Skarżący ponieśli szkodę. Sposób, w jaki organy dochodzą do tego wniosku budzi jednak wątpliwości Sądu. W szczególności należy zwrócić uwagę, że sprawa była już dwukrotnie rozstrzygana przez organy obu instancji. Ponadto, decyzją z [...] czerwca 2012r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. działając w trybie autokontroli uchyliło w całości decyzję własną z [...] kwietnia 2012r. i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy P. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ II instancji, gdyż organ uznał m.in., że koniecznym jest ponowne przeprowadzenie oględzin w terenie z udziałem stron i biegłego z zakresu postępowania wodnoprawnego, który powinien sporządzić opinię wraz z mapą, z naniesionym przedmiotem sporu i zaznaczeniem dokonanych zmian terenu. Mimo to, rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji ponownie bazował na oględzinach dokonanych w sierpniu i grudniu 2011r. Z kolei organ II instancji rozpatrując odwołanie od decyzji wydanej po raz drugi przez organ II instancji stwierdza, że w sprawie dwukrotnie przeprowadzono oględziny i prawidłowo ustalono, że nie doszło do zakłócenia stanu wód na gruncie oraz za zbędne uznaje powołanie dowodu z opinii biegłego hydrologa, gdyż "organ pierwszej instancji we własnym zakresie dokonał niezbędnych ustaleń w sprawie i nie ma potrzeby dopuszczenia takiego dowodu na okoliczność, czy doszło do naruszenia stosunków wodnych" (s. [...] uzasadnienia decyzji SKO). Sąd stwierdza, że w sytuacji, gdy organ II instancji orzekając w trybie autokontroli wskazał, jakie działania powinny zostać wykonane przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ I instancji rozpoznając sprawę ponownie jest związany tą oceną (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, opubl. w LEX 2013, pkt IV, teza 8). Za budzące wątpliwości Sąd uznał również to, w jaki sposób organ I instancji doszedł do przekonania, że na gruncie Skarżących nie wystąpiła szkoda. Skarżąca stwierdziła, że szkoda polegała na uszkodzeniu ziemi ornej. Organ zanegował to twierdząc, że w czasie wizji – która miała miejsce w 2011r. - zaobserwowano, iż część działki Skarżących położona od miejsca przepustu wzdłuż utwardzonej działki nr [...] jest porośnięta dość grubymi olchami i krzewami, a zatem nie jest to ziemia orna. Organ nie wykazał wystarczającego zaangażowania celem dogłębnego zbadania sprawy. Skupiając się jedynie na "braku konkretnej odpowiedzi" co do poniesionej szkody oraz istniejącym zadrzewieniu wzdłuż utwardzonej działki, organ I instancji, bazując znowu na fotografiach sporządzonych w trakcie oględzin w roku 2011, organ nie zbadał, czy zaistniałe zmiany nie spowodowały niemożliwości dojazdu do części działki stanowiącej grunt rolny. Organ II instancji zaś zaakceptował taki sposób przeprowadzenia postępowania w niniejszej sprawie. Wątpliwości budzi też zasadność wzywania Skarżących do wskazania przybliżonej wartości powstałych szkód, gdyż przepis art. 29 prawa wodnego wskazuje na spowodowanie szkody, w żaden sposób nie odnosząc się do jej wartości. Zdaniem Sądu, ustalanie wartości powstałej szkody nie znajduje podstawy w postępowaniu dotyczącym ustalenia, czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie. Mając na uwadze przedstawione naruszenia przepisów prawa, Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. (tekst jedn. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy P. O niewykonalności decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152, zaś o kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę, organy przeprowadzą postępowanie w sposób dogłębny, uwzględniając przy tym dostrzeżone przez Sąd braki. W szczególności zastosują się do wytycznych zawartych w decyzji SKO w Ł. wydanej w trybie autokontroli z [...] czerwca 2012r.