II SA/Bk 101/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie NSA Stanisław Prutis (spr.), Elżbieta Trykoszko, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2004 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie rekultywacji i zagospodarowania gruntów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty Powiatowego w B. z dnia [...].10.2003r. nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego A. T. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją, wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 4 pkt 18 oraz art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. (Dz. U. nr 16, poz. 78 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. T. od decyzji z dnia [...].10.2003r., wydanej z upoważnienia Starosty B. w sprawie nr [...], uznającej za zakończoną rekultywację gruntów na działce nr [...], położonej w obrębie wsi Z. gmina J. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił następujący stan sprawy: Rozpoznając ponownie sprawę z wniosku Systemu Gazociągów Tranzytowych "[...]" S.A., organ I instancji powołana na wstępie decyzją nr [...] z dnia [...] października 2003r. uznał za zakończoną rekultywację gruntów na działce nr [...], stanowiącej własność małż. B. i A. T., położonej w obrębie wsi Z. gm. J. K. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w dniu 16 kwietnia 1999r. właściciele w/w nieruchomości – B. i A. T. zawarli umowę z "[...]" S.A. o czasowym zajęciu gruntów na cele budowy gazociągu, w której określono m.in., że rekultywacja zostanie wykonana na koszt inwestora po zakończeniu robót budowlano-montażowych. Dnia 18 września 2000r. inwestor powiadomił Starostwo Powiatowe o zakończeniu prac rekultywacyjnych na trasie gazociągu, w tym na działce Nr [...], położonej w obrębie wsi Z. W ramach tych prac przywrócono wartość użytkową gruntom oraz sprawność funkcjonowania urządzeń melioracyjnych. W związku z licznymi skargami właścicieli nieruchomości, dla potwierdzenia właściwego wykonania rekultywacji, skorzystano z dowodu w postaci ekspertyzy gleboznawczej, sporządzonej przez Instytut Uprawy, Nawożenia i Gleboznawstwa w Puławach. W kwestii urządzeń melioracyjnych, ich odbudowę i prawidłowe działanie potwierdziły Gminna Spółka Wodna "[...]" i Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w B. Zdaniem właściwych jednostek, urządzenia melioracyjne działają prawidłowo. Od decyzji powyższej pan A. T. złożył odwołanie, nie zgadzając się z jej treścią. Stwierdził, że nie dokonano we właściwy sposób odbudowy systemu drenarskiego, nie udostępniono mu protokołów z odbudowy sieci, w których byłoby wyszczególnione ile metrów sieci zostało odbudowane i w jaki sposób, czy przez sączki przepływa woda, jaki materiał został położony. Zdaniem odwołującego się, naprawy systemu drenarskiego dokonano jedynie na części pasa budowy. Niewłaściwie też, bowiem z pominięciem wskazań właściciela, pobierano próby gleby, co spowodowało konieczność uzupełnienia humusu. Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. zważyło, co następuje: Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest ustalenie, czy na działce Nr [...], położonej obrębie wsi Z. gm. J. K., należącej do odwołującego, nastąpiło przywrócenie wartości użytkowej gruntu zdewastowanego częściowo w wyniku prac ziemnych, wykonanych przy budowie gazociągu, tj. czy dokonano rekultywacji tych gruntów. Rekultywacja gruntów to – w myśl art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78 ze zm.) – nadanie lub przywrócenie gruntom zdewastowanym lub zdegradowanym, wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg. Zdaniem organu I instancji rekultywację wykonano. Ustalenia powyższej okoliczności dokonano na podstawie ekspertyzy gleboznawczej, wykonanej przez Instytut Uprawy, Nawożenia i Gleboznawstwa w Puławach. Ekspertyza ta zawiera jednoznaczne stwierdzenie na podstawie pomiarów (techniką GPS) i badań w terenie oraz badań laboratoryjnych pobranych próbek, że istniejące warunki glebowo-siedliskowe stwarzają możliwość pełnego rolniczego użytkowania badanych gruntów, zgodnie z warunkami i ograniczeniami typowymi dla gleb klasy IVa, jakie występowały na części działki objętej robotami ziemnymi związanymi z budową gazociągu, przed rozpoczęciem tych robót. We wnioskach do ekspertyzy stwierdzono też, że w wyniku przeprowadzonych prac montażowych doszło do zagęszczenia warstw podglebia, jednakże zjawisko to ma charakter przejściowy i ustępuje pod wpływem działania czynników naturalnych i agrotechnicznych. Na niewielkich powierzchniach działki występuje zwiększenie spadków podłużnych – nie stanowią one jednak przeszkody w rolniczym użytkowaniu oraz odpływie wód powierzchniowych. Ogólna ocena prawidłowości wykonania prac rekultywacyjnych jest pozytywna. Ekspertyza jest wyczerpująca i niewątpliwie dowodzi o prawidłowości przeprowadzenia prac rekultywacyjnych. Pozytywnie też zaopiniował zakończenie rekultywacji Zarząd Gminy J. K., postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2002r. Ta kwestia nie budzi wątpliwości Kolegium. Przewaga zarzutów dotyczy natomiast odbudowy urządzeń melioracyjnych. W uzupełnionym materiale znajdują się dowody potwierdzające fakt odbudowy systemu drenarskiego, sprawdzenia jego funkcjonowania i napraw. W opinii wyrażonej dnia 18 sierpnia 2003r. inspektor nadzoru z zakresu melioracji stwierdził, że urządzenia melioracyjne na działce Nr [...] zostały odbudowane prawidłowo. Odbudowa wykonana została zgodnie z "Wytycznymi drenowania gruntów ornych" oraz "Warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać obiekty drenarskie na użytkach rolnych", opracowanymi przez Instytut Melioracji i Użytków Zielonych w F. Zawarte w aktach dowody są wyczerpujące i przekonywujące. Niezasadnymi uznaje się zarzuty odwołującego się dotyczące nie udostępnienia mu wymienionych w odwołaniu materiałów. Postawione organowi żądania wykraczają – zdaniem Kolegium – poza granice uprawnień strony. Odwołujący był zawiadomiony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, w których znajdowały się wszystkie istotne w sprawie dokumenty i z tej możliwości mógł korzystać. Inne dokumenty nie są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy o zakończeniu rekultywacji. Na ostateczną decyzję Kolegium p. A. T. wniósł skargę podając, że po zakończeniu budowy gazociągu wprawdzie dokonano naprawy systemu drenarskiego, jednakże w dalszym ciągu nie działa on prawidłowo. Skarżący żąda udostępnienia mu dokumentów obrazujących szczegółowo, w jaki sposób dokonano naprawy sieci. Ponadto domaga się odbudowy systemu drenarskiego z całych sączków, a nie z kawałków, tak jak było przed budową gazociągu. Wnosi o potwierdzenie, czy sączki leżą na odpowiedniej głębokości i pod prawidłowym kątem, który pozwoli na przepływ wody, a nie na jej blokowanie oraz przywrócenie stanu warstwy ornej na działce Nr [...] – jak istniała przed budową gazociągu. Zdaniem skarżącego niewłaściwie uzupełniono warstwę humusu na w/w działce. Na dowód nieprawidłowości w dokonaniu rekultywacji skarżący dołączył 6 zdjęć. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Zdaniem organu, uznanie rekultywacji za zakończoną nie oznacza uznania, że przywrócono poprzedni stan gruntu. Obowiązujące przepisy ustawy o ochroni gruntów rolnych i leśnych również nie uzależniają uznania rekultywacji za zakończoną od stwierdzenia, że poprzedni stan został przywrócony. Rekultywacja gruntów to nadanie lub przywrócenie gruntom zdewastowanym lub zdegradowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych lub chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg (art. 4 pkt 18 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Rekultywację, w rozumieniu tego przepisu, wykonano. Wynika to z ekspertyzy gleboznawczej, wykonanej przez Instytut Uprawy i Nawożenia i Gleboznawstwa w Puławach. Ekspertyza ta, oceniana przez Kolegium jako sporządzona rzetelnie, w oparciu o wiedzę naukową specjalistów ją przeprowadzających, z zastosowaniem metod badawczych pozwalających na ocenę przydatności rolniczej gruntu podlegającego rekultywacji. Jest ona – w ocenie Kolegium – wystarczającym dowodem na potwierdzenie zakończenia tego procesu. Z ekspertyzy wynika, że mogą przejściowo występować niedogodności w uprawie, jednakże możliwość regulowania strat poniesionych przez właściciela istnieje, niezależnie od uznania rekultywacji za zakończoną. W kwestii nieudostępnienia szczegółowych dowodów co do sposobu naprawy urządzeń melioracyjnych, Kolegium wypowiedziało się w zaskarżonej decyzji i stanowisko to podtrzymuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga została uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. utrzymała w mocy decyzję Starosty B. uznającą za zakończoną rekultywację gruntów na działce, stanowiącą własność skarżącego. Ustalenia faktyczne, będące podstawą rozstrzygnięcia organu I instancji budzą wszakże wątpliwość ze względu na fakt, iż nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a zebrany materiał dowodowy został zgromadzony z naruszeniem przepisów kpa, w szczególności przepisów art. 78 § 1 oraz 79 kpa. Organ I instancji, rozpoznając sprawę po kolejnym już przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia sprawy w celu wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie funkcjonowania sieci drenarskiej na obszarze objętym rekultywacją, zażądał od inwestora "wszystkich posiadanych dokumentów odnośnie odbudowania i naprawy sieci melioracyjnej, a w szczególności m.in. protokołów z odbioru robót, napraw i sprawdzenia działania urządzeń" (pismo Starostwa Powiatowego w B. z 4.08.2003r.). Wyjaśnienie kwestii odbudowy urządzeń melioracyjnych jest istotne dla rozstrzygnięcia o uznaniu rekultywacji za ukończoną. Zgodnie bowiem z art. 4 pkt 18 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez rekultywację gruntów rozumie się przywrócenie gruntom zdegradowanym lub zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych lub chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lun zbudowanie niezbędnych dróg. Do uznania rekultywacji za zakończoną nie wystarcza zatem przywrócenie wartości użytkowej gruntów (o czym miarodajnie przesądza ekspertyza gleboznawcza Instytutu Uprawy, Nawożenia i Gleboznawstwa w Puławach), lecz konieczne jest również uregulowanie stosunków wodnych, co w niniejszej sprawie jest równoznaczne z odbudową urządzeń melioracyjnych. O tym, iż odbudowa urządzeń melioracyjnych (systemu drenarskiego) należy do zakresu rekultywacji informuje "Instrukcja technologiczna wykonania zasypki i rekultywacji terenu budowy", znajdująca się w aktach sprawy, a wydana przez wykonawcę inwestycji. Okoliczność, że odbudowa systemu drenarskiego wchodzi w zakres rekultywacji gruntu potwierdził na rozprawie pełnomocnik inwestora. W odpowiedzi na pismo Starostwa Powiatowego z 4.08.2003r. inwestor złożył kilka dokumentów, które kwestię odbudowy systemu drenarskiego naświetlają jedynie w sposób cząstkowy. Jednocześnie inwestor, pismem z dnia 25.08.2003r. poinformował skarżącego (właściciela gruntów), że "...w najbliższych dniach dokonamy kolejnych oględzin stanu nieruchomości celem zweryfikowania zarzutów. O wynikach oględzin zostanie Pan poinformowany odrębnym pismem". I rzeczywiście, kolejnym pismem inwestor poinformował skarżącego "że w dniu 29.08.2003r. komisja składająca się z przedstawicieli "[...]" S.A., wykonawcy, nadzoru inwestorskiego oraz Spółki Wodnej "[...]" przeprowadziła wizję lokalną na działce nr [...] we wsi Z. W wyniku oględzin nie stwierdzono żadnych oznak ani symptomów działania systemu drenarskiego". Oba pisma inwestora zostały również przekazane "do wiadomości" Starostwa Powiatowego, które powołało się na pismo o przeprowadzeniu wizji lokalnej w uzasadnieniu swojej decyzji, uznającej rekultywację za zakończoną. Mamy tu do czynienia z przeprowadzeniem prywatnych oględzin przez inwestora, bez udziału zainteresowanego oraz organu prowadzącego postępowanie w sprawie. Ani zainteresowany, ani organ nie zostali powiadomieni o terminie przeprowadzenia oględzin, zostali jedynie poinformowani o ich rezultatach. Rażące naruszenie przepisów art. 77 § 1 oraz art. 79 kpa nie wymaga w tym przypadku szerszego wyjaśnienia – postępowanie dowodowe prowadzi wszak organ administracji (a nie zainteresowany inwestor), w przeprowadzeniu dowodów ma prawo brać udział strona, o czym powinna być powiadomiona na siedem dni przed terminem. Naruszenie w/w przepisów kpa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego tez Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji winien ustalić kwestię prawidłowości odbudowy systemu drenarskiego, przy zachowaniu reguł postępowania dowodowego określonych w kpa.