II SA/Bk 1012/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Ireneusz Henryk Darmochwał (spr.), Sędziowie asesor WSA Urszula Barbara Rymarska,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2006 r. sprawy ze skargi I.T. i A.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] października 2005 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dn. [...].10.2005r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] września 2005 r. Nr [...] wydaną przez Kierownika Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L., odmawiającą przyznania I.T. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem Ł.T. od dnia 1 września 2005 roku. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia: W dniu 22 lipca 2005 roku I.T. zwróciła się do Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem Ł.T. ur. 08.02.2001 r. Do wniosku dołączyła orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. z dnia [...] marca 2004 roku zgodnie, z którym Ł.T. został zaliczony do osób niepełnosprawnych od urodzenia do ukończenia 7 roku życia, łącznie ze wskazaniami konieczności stałego, codziennego współudziału i opieki nad dzieckiem w procesie jego leczenia, w tym: rehabilitacji, edukacji, konieczności stałej lub długotrwałej opieki oraz w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji – pomocą innej osoby. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Kierownik Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej decyzją z dnia [...] września 2005r. Nr [...] odmówił przyznania I.T. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem Ł.T. od dnia 1 września 2005 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) i rozporządzeniem Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 roku (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.) - świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba w rodzinie ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, to jest dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego albo świadczenia pielęgnacyjnego na to lub na inne dziecko w rodzinie. Tymczasem jak ustalono decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 roku Nr [...], mężowi wnioskodawczyni – A.T. przyznano świadczenie pielęgnacyjne od 01.09.2005 r. do 31.08.2006 r. w związku z opieką nad synem T. Od powyższej decyzji małżonkowie I. i A.T. złożyli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. Podnieśli, iż mają dwoje niepełnosprawnych dzieci, wymagających stałej opieki w związku ze stwierdzonymi schorzeniami, a także - ciągłego leczenia, rehabilitacji i edukacji oraz zwiększonych wydatków na przedmioty ortopedyczne, środki pomocnicze oraz pomoce techniczne ułatwiające funkcjonowanie. Nadto syn T. wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. A.T. posiada przyznane świadczenie pielęgnacyjne na syna T., gdyż zrezygnował z zatrudnienia i pracy zarobkowej ze względu na konieczność opieki nad synem, który wymaga stałej opieki. Natomiast I.T. opiekuje się synem Ł., który tak jak T. wymaga samodzielnego opiekuna, gdyż choruje ma porażenie mózgowe. Wskazując na choroby i upośledzenia czynności organizmu swoich dzieci, a także związane z tym obowiązki odwołujący stwierdzili, że spełniają wszystkie kryteria do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego na drugie dziecko. Nadto ze względu na konieczność ponoszenia dodatkowych kosztów związanych z leczeniem i rehabilitacją dzieci, przyznanie świadczenia rozwiązałoby częściowo ich problemy finansowe, zwłaszcza, że z posiadanego gospodarstwa rolnego nie uzyskują żadnych dochodów ze względu na konieczność opieki nad dziećmi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. nie podzieliło zarzutów podniesionych przez odwołujących się i decyzją z dn. [...].10.2005r. Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu podjętej decyzji, organ II instancji wskazał, iż ustawa z dnia 22 kwietnia 2005 roku o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732) wprowadzająca z dniem 1 września 2005r. zmiany w ustawie z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) nie zawiera przepisów przejściowych, a wobec powyższego organ administracji rozstrzygając niniejszą sprawę zobowiązany był stosować przepisy obowiązujące w chwili wydawania decyzji. Także przedłużenie terminu do załatwienia sprawy wszczętej wnioskiem I.T. z dnia 22 lipca 2005r., mimo iż nie posiada racjonalnego uzasadnienia, to jednak nie może wpłynąć na ocenę merytoryczną sprawy, gdyż jedynymi przesłankami warunkującymi przyznanie prawo do świadczeń pielęgnacyjnego są okoliczności wymienione w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.). Ponadto I.T. do dnia 31 sierpnia 2005r. miała przyznane świadczenie pielęgnacyjne w związku z rezygnacja z zatrudnienia ze względu na konieczność opieki nad dzieckiem (decyzja Kierownika MGOPS w L. z dnia [...].05.2004r.). Mając na uwadze powyższe Kolegium ustaliło, iż I.T. choć spełnia wszystkie przesłanki pozytywne do przyznania świadczenia, o których mowa w art. 17 ust. 1, to jednocześnie wypełnia przesłankę negatywną, o której mowa w ust. 5 pkt 4, a mianowicie - osoba w rodzinie ma ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na inne dziecko w rodzinie. Na podstawie znajdującej się w aktach sprawy decyzji Kierownika MGOPS w L. z dnia [...] sierpnia 2005r. A.T. - (mężowi wnioskodawczyni) przyznano świadczenie pielęgnacyjne w związku z koniecznością opieki nad ich drugim synem T.T. na okres od l września 2005 roku do 31 sierpnia 2006 roku. W tym stanie rzeczy organ II instancji stwierdził, iż nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego I.T. w związku z opieką na synem Ł. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodzili się małżonkowie I. i A.T. i wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Skarżący wskazali na trudną sytuację związana z koniecznością opieki nad dwojgiem niepełnosprawnych dzieci, które wymagają pomocy i opieki obojga rodziców. Podnieśli, iż przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego drugiemu z rodziców rozwiązałoby wiele ich problemów związanych z rehabilitacją i leczeniem dzieci. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 3 ustawy z dn. 30.08.2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznając sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji a jedynie, uwzględniając skargę, może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności stanowiące podstawę uwzględnienia skargi wskazane w art. 145 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - skarga podlega oddaleniu. W niniejszej sprawie problem prawny sprowadza się do odpowiedzi na pytanie – czy po 1 września 2005r., kiedy to weszła w życie ustawa z dn. 22.04.005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732) wprowadzająca szereg zmian w ustawie z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) istniała podstawa prawna do przyznania I.T. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na syna Ł. Bezspornym w niniejszej sprawie jest, iż I.T. miała przyznane świadczenie pielęgnacyjne na syna Ł. na okres do 31 sierpnia 2005r. (decyzja Kierownika MGOPS w L. z dnia [...].05.2004r.) i że wniosek w sprawie "przedłużenia" terminu jego otrzymywania złożyła w dniu 22 lipca 2005r., kiedy obowiązywała jeszcze ustawa dla niej korzystniejsza, według której zasiłek ten powinna otrzymać. Problem prawny w węższym zakresie polega, więc na tym, czy wobec braku przepisów przejściowych w znowelizowanej ustawie – świadczenie to mogłoby być jednakże skarżącej przyznane. W doktrynie prawa przyjmuje się, iż "milczenie", co do tego, czy i w jakim zakresie stosować przepisy w nowym brzmieniu do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem ich w życie należy rozumieć jako wolę ustawodawcy ustanowienia zasady bezpośredniego działania nowego prawa (vide: S. Wronkowska: Zmiany w systemie prawnym, PiP 1991, nr 8, s.6). Pogląd ten znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. uchwała SN z dn. 3.10.1996r. sygn. III CZP 94/96, OSP 1997, nr 1 poz. 33, wyrok NSA z dn. 28.10.1996r. sygn. IIISA 624/96 oraz z dn. 4.12.96r. sygn. III SA 967/96 – nie publikowane). Zasada bezpośredniego działania nowego prawa oznacza, iż od chwili wejścia w życie nowych norm prawnych należy je stosować do wszystkich stosunków prawnych, zdarzeń czy stanów rzeczy danego rodzaju, zarówno tych, które dopiero powstaną, jak i tych, które powstały wcześniej, przed wejściem w życie nowych przepisów, ale które trwają w czasie dokonywania zmiany prawa. Zaletą takiej interpretacji jest, iż wszyscy znajdujący się w określonych sytuacjach prawnych z chwilą wejścia w życie nowej regulacji prawnej traktowani są jednakowo, według tych samych norm. Rozwiązanie takie odpowiada zazwyczaj przeświadczeniu prawodawcy, że nowe normy są bardziej dostosowane do aktualnych warunków niż prawo, które uchylono. Zasada ta nie może być jednak nadużywana i jak wskazuje na to orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego sygn. K22/96 z dnia 17.12.1997r. "w wyjątkowych wypadkach, gdy wymaga tego konieczność utrzymania zdolności państwa do wywiązywania się ze swoich podstawowych obowiązków, ustawodawca może ustanowić przepisy prawne, których konsekwencją jest zmiana uprzednio zawartych umów. W tego typu sytuacjach ustawodawca musi jednak dokonać wyważenia interesu państwowego oraz interesu grupowego, tak, aby ochrona jednego dobra nie powodowało uszczerbku innego dobra". A zatem ograniczenia niewadliwie nabytych praw obywateli przez ustawodawcę jest dopuszczalne zwłaszcza, gdy przemawia za tym inny konstytucyjnie chroniony interes publiczny, ale zawsze przy zastosowaniu procedury umożliwiającej zainteresowanym dostosowanie się do zaistniałej sytuacji, np. przez wprowadzenie odpowiedniego vacatio legis. Zmiany tego rodzaju w żadnym razie nie powinny zaskakiwać tych, których interesy dotyczą, adresat normy prawnej powinien mieć stosowny czas umożliwiający przygotowanie się do nowych, mniej korzystnych warunków realizacji stosunku prawnego. W niniejszej sprawie vacatio legis było stosunkowo długie - ustawa z dn. 22.04.005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732) wprowadzająca zmiany w ustawie z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) weszła w życie 1 września 2005r., a zatem po ponad czterech miesiącach. Pomijając w konkretnej sprawie ocenę pominięcia przepisów przejściowych przez ustawodawcę - podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym po 1 września 2005r. W myśl ww. przepisu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem przysługuje matce lub ojcu dziecka albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału, na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2, czyli 583 zł (art. 17 ust. 2 ustawy). Według natomiast ust. 5 pkt. 4 powołanego przepisu świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba w rodzinie ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 (tj. dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego), albo do świadczenia pielęgnacyjnego na to lub na inne dziecko w rodzinie. W rozpoznawanej sprawie skarżąca spełnia - jak słusznie zauważa organ II instancji - wszystkie przesłanki pozytywne do przyznania świadczenia, o których mowa w cytowanym wyżej art. 17 ust. 1. Z akt sprawy wynika, bowiem iż I.T. nie pracuje ze względu na konieczność opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału, na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, a przeciętny miesięczny dochód na jednego członka rodziny osiągnięty w 2004 roku wynosi 90,40 zł i jest niższy od kryterium ustalonego w art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych tj. 583 zł. Od 1 września 2005r. "odpadła" jednak podstawa prawna przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, kiedy świadczenie to przyznane jest na to lub na inne dziecko w rodzinie (art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Niewątpliwym bowiem w sprawie jest fakt, iż świadczenie pielęgnacyjne zostało przyznane A.T. (mężowi wnioskodawczyni) w związku z koniecznością opieki nad ich drugim synem T.T. na okres od l września 2005 roku do 31 sierpnia 2006 roku (decyzja kierownika MGOPS w L. z dnia [...] sierpnia 2005 r. Nr [...]). W tym stanie rzeczy brak było podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I.T. w związku z opieką nad synem Ł., skoro ojciec dziecka miał już przyznane świadczenie pielęgnacyjne w związku z koniecznością opieki nad drugim dzieckiem - T. Zastosowanie tego przepisu ma charakter obligatoryjny. Organ nie miał zatem możliwości - tak, jak przy decyzji uznaniowej - podjąć rozstrzygnięcie przy uwzględnieniu słusznego interesu strony. Zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli wyrażona w art. 7 kpa. nie może bowiem powodować naruszenia przepisów prawa materialnego, gdyż przepisy prawa materialnego wyznaczają treść rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej (por. wyrok NSA sygn. II SA 3126/00, LEX nr 81779). Na marginesie należy stwierdzić, iż błędne było pismo kierownika MGOPS w L. z dn. [...].08.2005r. informujące I.T. o konieczności "przedłużenia" załatwienia sprawy wszczętej wnioskiem z dnia 22.07.2005r., ale też niezrozumiała jest ocena tego pisma przez organ II instancji, który wskazał na: "nieposiadanie racjonalnego uzasadnienia", przy jednoczesnym pominięciu rozwinięcia tego stwierdzenia. Istotnym w sprawie był bowiem fakt, iż załatwienie wniosku I.T. mogło nastąpić dopiero po 31 sierpnia 2005r., gdyż do tej daty przyznany był zasiłek pielęgnacyjny na rzecz syna – Ł.T. I tylko tej treści informacja winna była być przekazana w odpowiedzi na jej wniosek. Zgodnie z zasadą przytoczona na wstępie rozważeń, Sąd nie ma uprawnień do oceny słuszności nieprzyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Można byłoby w tej mierze nawet stwierdzić, iż ustawodawca winien nie pogarszać sytuacji materialnej rodziny znajdującej się niewątpliwie w trudnej sytuacji materialnej i rodzinnej i winno to znaleźć stosowny wyraz w przepisach przejściowych. Skoro jednak tego nie uczynił, Sąd zmuszony był – z przyczyn podanych wyżej – do oddalenia skargi. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 151 ustawy z dn. 30.08.2002r. – prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., Sąd orzekł jak w sentencji.