II SA/Bk 1019/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor WSA Urszula Barbara Rymarska, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi S. G. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] października 2005 r. Nr [...] w przedmiocie oddalenia zarzutu na postępowanie egzekucyjne dotyczące obowiązku wykonania robót budowlanych - oddala skargę.- Postanowieniem z dnia [...] października 2005 roku, nr [...] P. Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] września 2005 roku nr [...] w którym oddalono zarzuty pani S. G. na tytuł wykonawczy nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 roku w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego dotyczącego obowiązku wykonania wymienionych robót budowlanych w celu doprowadzenia części budynku gospodarczego do stanu zgodnego z przepisami prawa, w związku ze zmianą sposobu użytkowania na pomieszczenie mieszkalnego tj: 1. wykonanie robót budowlanych celem uzyskania wysokości wewnętrznej pomieszczeń w świetle min. 2,50 m, 2. wykonanie wentylacji w pomieszczeniach kuchni i łazienki, 3. wykonanie ocieplenia przegród poziomych i pionowych zgodnie z § 329 pkt. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto określono, iż roboty te powinny być wykonane pod nadzorem osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane. Stan faktyczny przedstawiał się następująco: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. w dniu [...] lipca 2004 roku 1999 roku na wniosek pani E. K. przeprowadził kontrolę obiektów budowlanych zlokalizowanych na działce o nr geod. [...] w S. przy ul. S. [...] i stwierdził, że na tej nieruchomości istnieje budynek mieszkalno-inwentarski wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia [...]02.1976r. wydanej przez Urząd Gminy w S. wraz z projektem. Z okazanego projektu wynika, że część budynku gospodarczego przeznaczona jest do użytkowania jako letnia kuchnia, natomiast pozostała część jako gospodarcza. Obecnie letnia kuchnia wykorzystywana jest jako pomieszczenie mieszkalne. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. postanowieniem z dnia [...] 08.2004 roku Nr [...] wstrzymał użytkowanie w/w obiektu budowlanego i zobowiązał panią S. G. do przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w S. w terminie do dnia [...]09.2004r. stosowną dokumentację przewidzianą przepisami prawa budowlanego. Biorąc pod uwagę fakt, że pani S. G. nie wywiązała się z nałożonego obowiązku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wydał w dniu [...]10.2004r. decyzję nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowej części budynku gospodarczego. W dniu [...]11.2004r. Pani S. G. wniosła odwołanie do organu drugiej instancji na w/w decyzję. Postanowieniem z dnia [...]11.2004 roku Nr [...] przywrócono termin do złożenia wszystkich dokumentów wymienionych w postanowieniu z dnia [...]08.2004r. Nr [...] w celu uregulowania stanu prawnego przedmiotowego budynku. Pani S. G. złożyła w/w dokumenty we wskazanym terminie. W związku z powyższym P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. uchylił zaskarżoną decyzję Nr [...] z dnia [...]10.2004r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy samowolnej zmiany sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na mieszkalny Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. w dniu [...]01.2005r. wydał decyzję Nr [...] nakazującą pani S. G. wykonanie określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia części budynku gospodarczego do stanu zgodnego z przepisami prawa, w związku ze zmianą sposobu użytkowania na pomieszczenia mieszkalne w terminie do dnia [...]06.2005r. W dniu [...] lipca 2005 roku do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. od pani S. G. nadeszła informacja o wykonaniu decyzji Nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 roku. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. na dzień [...] lipca 2005 roku wyznaczył kontrolę, o czym pisemnie powiadomił zainteresowaną. W trakcie kontroli części mieszkalnej budynku gospodarczego w S. przy ul. S. [...] stanowiącego własność pani S. G. stwierdzono, że zalecenia zawarte w decyzji Nr [...] z dnia [...] stycznia 2005r. nie zostały wykonane. W związku z tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. upomnieniem z dnia [...]07.2005r. wezwał panią S. G. do wykonania, w terminie 7 dni obowiązku wynikającego z tej decyzji w części dotyczącej pomieszczeń mieszkalnych. Upomnienie zostało skutecznie doręczone dnia [...]07.2005r. Biorąc pod uwagę fakt, że upomnienie pozostało bez odpowiedzi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wszczął postępowanie egzekucyjne i w dniu [...] 08.2005r. wystawił tytuł wykonawczy stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym Nr [...], który został skutecznie doręczony pani S. G. w dniu [...]08.2005r. W dniu [...] 08.2005r. pani S. G. wniosła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. zarzut na tytuł wykonawczy Nr [...] z dnia [...] 08.2005r. motywując go tym, że w sprawie dotyczącej wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia części budynku gospodarczego do stanu zgodnego z przepisami prawa, w związku ze zmiana sposobu użytkowania na pomieszczenia mieszkalne zlokalizowanego w S. przy ul. S. [...] został zastosowany zbyt uciążliwy środek egzekucyjny. Mając powyższe na uwadze organ I instancji podniósł, iż na panią S. G. nałożone zostały tylko niezbędne, przewidziane prawem budowlanym, obowiązki w celu doprowadzenia samowoli budowlanej związanej ze zmianą sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na mieszkalny. Dlatego zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego jest bezpodstawny. Ponadto organ zauważył, iż nieprawdziwymi są twierdzenia skarżącej, że część robót została wykonana. Natomiast groźba kary pieniężnej, przytoczona w zarzucie, może być jedynie odniesieniem się pani S. G. do informacji, że w razie dalszego notorycznego uchylania się od wykonania nałożonych obowiązków Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. będzie zmuszony -przepisami prawa - do nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania nałożonych obowiązków. Udzielenie zaś takiej informacji jest obowiązkiem organu w celu zapewnienia stronie możliwości podjęcia przemyślanej i odpowiedzialnej decyzji. P. Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w B. w dniu [...] października 2005 roku utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji wywiódł, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. słusznie stwierdził, iż zarzut pani S. G. o zastosowaniu zbyt uciążliwego środka jest nieuzasadniony. Środki egzekucyjne, które w toku postępowania egzekucyjnego mogą być zastosowane wobec zobowiązanego zostały wymienione w art. 1 a pkt 12b ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2002r. nr 110, poz. 968). Są to: grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni. Na obecnym etapie niniejszego postępowania egzekucyjnego wobec pani S. G. nie został zastosowany żaden ze środków egzekucyjnych wymienionych w w/w artykule. Odnosząc się natomiast do pozostałych kwestii poruszonych przez skarżącą organ podkreślił, iż dotyczą one postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] stycznia 2005 roku znak: [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. Na obecnym etapie sprawy nie mogą wywołać oczekiwanych przez stronę skutków prawnych. Końcowo organ podkreślił, iż stosownie do art. 6 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. jako wierzyciel, a zarazem organ egzekucyjny, ma ustawowy obowiązek podejmowania działań, służących doprowadzeniu do wykonania przez panią S. G. obowiązków, nałożonych decyzją ostateczną z dnia [...] stycznia 2005r. znak: [...]. W sytuacji, kiedy w obiegu prawnym istnieje ostateczna decyzja administracyjna, właściwy miejscowo organ nadzoru budowlanego winien ją egzekwować. Ani sytuacja materialna zobowiązanego, ani jego sytuacja rodzinna nie mogą zatem spowodować zaprzestania działań ustawowych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. pani S. G. w dalszym ciągu kwestionowała potrzebą wszczęcia postępowania egzekucyjnego i podnosiła, że znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, dlatego też nie może wykonać nałożonych na nią robót budowlanych. W konkluzji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny został wyposażony w funkcje kontrolne działalności administracji publicznej, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, sąd bada jej zgodność z przepisami prawa (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych -Dz. U. Nr 153, poz. 1269 oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W przedmiotowej sprawie zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, a okoliczności podniesione w skardze nie podważają jego legalności, dlatego też skarga podlega oddaleniu. Zaakcentować należy, iż zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawie nie będą jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ustawodawca mówiąc o rozstrzyganiu przez sąd w granicach sprawy, używa pojęcia "sprawa" w rozumieniu sprawy, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność. Zaskarżanie konkretnego orzeczenia oznacza, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego, staje się ta sama sprawa, która został rozstrzygnięta w tym konkretnym rozstrzygnięciu. Wszystkie zatem istotne elementy identyfikacyjne, zakreślające tożsamość tego orzeczenia, określają normy administracyjne prawa materialnego obowiązującego w momencie wydawania zaskarżonego orzeczenia. W rezultacie więc to stosunek administracyjnoprawny wyznacza przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego i ramy tego postępowania, a badanie prawidłowości konkretyzacji tego stosunku stanowi istotę postępowania sądowoadministracyjnego. Przełożenie tego na grunt niniejszej sprawy oznacza, że Sąd może jedynie oceniać prawidłowość wystawienia tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 roku w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego, dotyczącego obowiązku wykonania pod nadzorem osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane, określonych w ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] stycznia 2005 roku nr [...] robót budowlanych, w celu doprowadzenia części budynku gospodarczego do stanu zgodnego z prawem, w związku ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego, na pomieszczenia mieszkalne. Skarżąca natomiast mimo, że wprawdzie wniosła zarzuty do tytułu wykonawczego nr [...] to niemniej jednak, kwestionuje tylko prawidłowość merytorycznej ostatecznej decyzji, w które zostały nałożone na nią określone obowiązki. Kwestie te zaś nie mogą podlegać kontroli Sądu w tym postępowaniu, gdyż nie mogły również podlegać kontroli organu egzekucyjnego. Organ egzekucyjny nie był bowiem w tym postępowaniu uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym - art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2002r. nr 110, poz. 968). Zakaz badania przez organ egzekucyjny zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym określony w przepisie art. 29 § 1 ustawy z 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest jednoznaczny, albowiem organ egzekucyjny, wkraczając w merytoryczne badanie zasadności egzekwowanego obowiązku, podejmowałby się rozpatrywania sprawy ostatecznie rozstrzygniętej. To skutkowałoby, że organ egzekucyjny byłby jakby trzecią instancją rozpatrującą sprawę, a postępowanie egzekucyjne byłoby kontynuacją postępowania merytorycznego, w trakcie którego obowiązki podlegające egzekucji zostały określone (wyrok NSA z 19.04.2000 roku, SA/Sz 358/99, LEX nr 41610). Przechodząc do meritum wskazać należy, że skarżąca w zasadzie do tytułu wykonawczego zgłosiła jeden zarzut polegający na tym, że zastosowano zbyt uciążliwy środek egzekucyjny (art. 33 pkt 8 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Środki egzekucyjne, które w toku postępowania egzekucyjnego mogą być zastosowane wobec zobowiązanego zostały wymienione w art. 1 a pkt 12 b ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Są to: grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni. Słusznie jednak podniosły organy obu instancji, iż w dacie wydawania zaskarżonych postanowieniem w przedmiocie oddalenia tego zarzutu wobec pani S. G. nie został zastosowany żaden ze środków egzekucyjnych wymienionych w w/w artykule. Powyższa okoliczność jednoznacznie zatem wskazuje, że nie może być mowy o zastosowaniu zbyt uciążliwych środków egzekucyjnych. Zaakcentować jednak należy, iż kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie może posługiwać się innymi kryteriami oceny niż te, które wynikają z przepisów prawa. Natomiast w tej mierze nie doszło do naruszenia przepisów stanowiących podstawę zaskarżonego postanowienia. Skoro bowiem na skarżącą zostały nałożone określone obowiązki, to uprawniony organ egzekucyjny uprawniony jest do wystawienia tytułu wykonawczego i egzekwowania tych obowiązków. Końcowo jedynie należałoby zwrócić uwagę, że w dacie orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny tj. w dniu [...] kwietnia 2006 r. w obrocie prawnym funkcjonowało już postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania przedmiotowych obowiązków nałożonych na skarżącą wydane w dniu [...] października 2005 roku, a więc już po wydaniu postanowienia P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. będące meritum sprawy. Na postanowienie to również skarżąca w dniu [...] października 2005 roku zgłosiła zarzut. Niemniej jednak zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, z którego wynika, że wojewódzki sąd administracyjny rozpatruje skargi na akty lub czynności organów administracji państwowej i orzeka o ich zgodności z prawem, należy wysnuć wniosek, iż postępowanie sądowoadministracyjne ma charakter tylko i wyłącznie kontrolny i kasacyjny, a dokonanie takiej kontroli pod względem zgodności lub niezgodności z przedmiotu zaskarżenia z prawem, jest możliwe tylko na podstawie stanu prawnego, który istniał w chwili wydania zaskarżonego aktu a nie w dniu orzekania przez Sąd. W konsekwencji nie można stwierdzić, aby organy wydające postanowienia naruszyły prawo, dlatego też Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm.). Rozstrzygnięcie to nie pozbawia możliwości zgłoszenia zarzutu przez skarżącą na postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny, co też skarżąca zresztą uczyniła. Sprawa zaś ta będzie podlegała odrębnemu rozpoznaniu przez organy administracji publicznej.