II SA/Bk 1021/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Gminy Ch. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za przejętą pod drogę publiczną nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz Gminy Ch. kwotę 684 (sześćset osiemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Decyzją Starosty Powiatu B. z [...] kwietnia 2008 r. znak: [...] o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej K. – K., działka nr [...] o pow. 0,0158 ha położona w K. gm. C., stanowiąca własność M. A. G., na podstawie art. 2 ust. 1, art. 12 i art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. nr 80, poz. 721 ze zm.), została przejęta na własność Gminy C. II. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2008 r. M. A. G. wystąpiła do Starosty Powiatu B. o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za przedmiotową działkę. Wysokość tego odszkodowania była ustalana kilkakrotnie: 1. Pierwszą decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Starosta Powiatu B. jego wysokość ustalił na kwotę 13. 249,00 zł. Z decyzją tą nie zgodził się Burmistrz C. i wniósł odwołanie. Wojewoda P. decyzją z dnia [...] maja 2010 r. uchylił rozstrzygnięcie I –instancyjne i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że wyceny nieruchomości w przedmiotowej sprawie dokonano podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej; rzeczoznawca majątkowy wybrał 12 transakcji sprzedaży nieruchomości gruntowych położonych w K., z okresu od marca 2008 r. do lutego 2009 r. Ceny działek wahały się pomiędzy 79,68 zł/m2 a 181,67 zł/m2; cena średnia wynosiła 117,25 zł/m2. Wartość przedmiotowej działki, przy zastosowaniu współczynnika korygującego 1,13, ustalono na 13. 249,00 zł, tj. 132,49 zł/m2. Podniesiono przy tym, że rzeczoznawca majątkowy nadał następującą wagę cechom nieruchomości: położenie - 40%, wielkość i kształt działki - 20%, przeznaczenie w dokumentach planistycznych - 30%, wyposażenie w infrastrukturę techniczną - 10 %. Natomiast w uzupełnieniach operatu szacunkowego, poza zmianami polegającymi na naniesieniu poprawek zgodnych z wnioskiem Burmistrza C., waga powyższych cech została przedstawiona następująco: położenie - 60%, wielkość i kształt działki - 10%, przeznaczenie w dokumentach planistycznych - 20%, wyposażenie w infrastrukturę techniczną – 10 %. Z uwagi na to, że rzeczoznawca majątkowy w żaden sposób nie uzasadnił powyższych zmian, organ odwoławczy nakazał w ponownie prowadzonym postępowaniu uzyskać wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego w sprawie niezgodności co do nadania wagi cechom przedmiotowej nieruchomości. 2. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta Powiatu B., decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. wysokość odszkodowania ustalił na kwotę 14. 975,00 zł. Z decyzją tą ponownie nie zgodził się Burmistrz C. i wniósł odwołanie. Wojewoda P. decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. uchylił decyzję organu I instancji i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. Tym razem powodem uchylenia było naruszenia przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Organ odwoławczy podniósł, że przy wycenie nieruchomości zajętych pod drogę publiczną w pierwszej kolejności należy podjąć próbę wyczerpania metody określonej w § 36 ust. 1, czyli uwzględnić ceny gruntów pozyskiwanych pod drogi publiczne. Dopiero w przypadku nieskuteczności tej metody można skorzystać z możliwości jaką daje ust. 2 tego przepisu. Wskazano przy tym, że zastępczy sposób określania wartości rynkowej nieruchomości może być stosowany warunkowo i nie może być uzależniony tylko od niskich cen jednostkowych w odniesieniu do aktualnie kształtujących się cen działek budowlanych w sytuacji kiedy odnotowano transakcje działek przeznaczonych pod drogi na rynku lokalnym czyli na obszarze gminy i powiatu. W sprawie niniejszej rzeczoznawca majątkowy nie ustalił wartości nieruchomości w oparciu o przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia a dokonał tego w oparciu o § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, pomimo tego, że sam przyznał iż istnieje osiem transakcji działek nabytych przez Gminę C. przeznaczonych na inwestycje drogowe z których część została uwzględniona w analizie rynku nieruchomości w operacie szacunkowym. Stwierdził również, że w wyniku przeprowadzenia analizy rynku lokalnego gminy C. i rynku regionalnego województwa p. w okresie od II kwartału 2008 r. do II kwartału 2010 r. odnotował w Gminie C. dwie transakcje dotyczące nieruchomości gruntowych nabytych w celu realizacji dróg gminnych. Nadto organ pouczył, że w przypadku gdy operat szacunkowy oraz wyjaśnienia złożone przez biegłego na żądanie organu w dalszym ciągu są kwestionowane, na stronę przechodzi ciężar przeprowadzenia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców zawodowych w celu obalenia sporządzonego na zlecenie organu operatu szacunkowego – art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. 3. Kolejną decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], Starosta Powiatu B. ustalił wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości na kwotę 18. 271,00 zł i na taką samą kwotę ustalił wysokość odszkodowania za tę nieruchomość i zobowiązał do jego wypłaty Burmistrza C. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Burmistrz C. Wojewoda P., decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie I–instancyjne. W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ust. 4 rozporządzenia. Podano, że aktualne brzmienie § 36 ust. 4 rozporządzenia stanowi, iż w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Wyjaśniono powołując się na uzasadnienie projektu zmian rozporządzenia, że treść § 36 ust. 4 reguluje coraz częściej występującą sytuację, w której inwestycje drogowe lokalizowane są na podstawie specustawy na obszarach, które przeznaczone zostały na realizacje inwestycji drogowych. Z uwagi na sukcesywne zmniejszanie się liczby transakcji tzw. nieruchomościami drogowymi, spowodowane przyjętą w specustawie konstrukcją prawną wywłaszczenia z mocy prawa (bez możliwości cywilnoprawnego wykupu nieruchomości pod drogi publiczne), w noweli rozporządzenia zaproponowano, by w opisanym przypadku rzeczoznawca majątkowy przyjmował jako przeznaczenie nieruchomości wycenianej przeznaczenia nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. W sprawie niniejszej rzeczoznawca majątkowy szczegółowo uzasadnił wybór podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. W ocenie rzeczoznawcy majątkowego określenie wartości tej nieruchomości nie jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, ze względu na zbyt małą liczbę takich transakcji na rynku lokalnym, a w szczególności transakcji dotyczących nieruchomości podobnych do wycenianej działki. Organ odwoławczy powtórzył za organem I instancji, że nie było uzasadnionych podstaw do uznania operatu za niewystarczający, albowiem Burmistrz C. pomimo kwestionowania operatu szacunkowego nie przedłożył przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych ani też nie składał wniosku o powołanie innego rzeczoznawcy majątkowego. Końcowo podano, że M. A. G. wystąpiła do Starosty z wnioskiem o ustalenie i wypłacenie odszkodowania w dniu [...] listopada 2008 r. Zdaniem organu na ustalenie wysokości odszkodowania wpływ ma również czas w jakim powinna nastąpić jego wypłata. Skargę do sądu administracyjnego na tę decyzję złożyła Gmina C. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 6 września 2012 r. wydanym w sprawie II SA/Bk 442/12 uchylił decyzje obu instancji. W wytycznych dotyczących dalszego postępowania Sąd nakazał organom zlecenie rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego uwzględniającego następujące stanowisko Sądu: - w świetle znowelizowanej treści § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przyjąć należy, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie transakcji nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości; - przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości wywłaszczonej lub przejętej z mocy prawa na realizację inwestycji drogowej dopuszczalne jest przyjęcie do porównania kwot uzyskanych z tytułu odszkodowania za działki wydzielone pod drogi; - przy zdefiniowaniu pojęcia "lokalny" pomocne mogą być regulacje zawarte w aktach ustrojowych samorządu terytorialnego (ustawa o samorządzie gminnym, ustawa o samorządzie powiatowym i ustawa o samorządzie województwa). Z przywołanych unormowań można wyprowadzić wniosek, że słowo "lokalny" odczytywać należy jako obszar gminy i powiatu a regionalny jako obszar województwa. III. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], Starosta Powiatu B., na podstawie art. 12 ust. 4a, ust. 4f i ust. 5, art. 18 ust. 1, art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. nr 193, poz. 1194 ze zm.), art. 7 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. nr 154, poz. 958), art. 129 ust. 5 pkt 2, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a i ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 102, poz. 651 ze zm.), ustalił wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości na kwotę 14. 787,00 zł i na taką samą kwotę ustalił wysokość odszkodowania za tę nieruchomość i zobowiązał do jego wypłaty Burmistrza C. IV. Od decyzji tej odwołanie wniósł Burmistrz C., nie zgadzając się z wysokością ustalonego odszkodowania za przedmiotowe nieruchomości, wskazując, iż operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest dokumentem, który nie powinien stanowić podstawy ustalenia odszkodowania. Podniesiono, że w operacie nie uwzględniono wszystkich transakcji jakie miały miejsce na terenie gminy C., które to pominięcie części transakcji miałoby sugerować ich niewystarczającą liczbę na rynku lokalnym i w konsekwencji konieczność jego rozszerzenia na obszar całego powiatu b. Odwołujący się stwierdził, powołując się na Wyrok NSA I OSK 1087/09 z 21 grudnia 2009 r., że każde rozszerzenie rynku oddala podobieństwo nieruchomości wycenianej od nieruchomości porównawczych, a przede wszystkim dla prawidłowej wyceny nie jest istotna wyłącznie ilość nieruchomości przyjętych do porównań, lecz to czy nieruchomości te spełniają ustawowy wymóg podobieństwa do nieruchomości wycenianej. Ponadto uzasadniono, że zachowując priorytetowy warunek podobieństwa, właściwsze jest nawet uwzględnienie transakcji starszych, aniżeli rozszerzenie rynku lokalnego i abstrakcyjne traktowanie podstawowej cechy, jaką jest lokalizacja. Zarzucono, że w sytuacji, gdy ilość transakcji nie jest zbyt duża. rzeczoznawca majątkowy nie powinien stosować metody korygowania ceny średniej, tylko metodę porównywania parami. Faktem jest, że prawo wyboru metody szacowania przypisano rzeczoznawcy, niemniej nie jest to prawo z którego rzeczoznawca może korzystać dowolnie w oderwaniu od sytuacji panującej na rynku nieruchomości. W ocenie odwołującego się rzeczoznawca powinien wcześniej wykazać, że nie jest możliwe dokonanie wyceny w oparciu o transakcje z terenu gminy C., przy zastosowaniu metody porównywania parami. Uzasadniono, iż ponieważ Urząd Miejski jest w posiadaniu wielu operatów szacunkowych dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod drogi, sporządzonych właśnie metodą porównywania parami, w oparciu o transakcje z terenu gminy C. odwołujący się posiada wiedzę, że rzeczoznawca nie mógł takiego dowodu przeprowadzić. Wiedzę taką, w ocenie odwołującego posiadał również organ I instancji, który również posiada takie operaty szacunkowe. Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy lub o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. V. Wojewoda P. decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie I–instancyjne. W uzasadnieniu podano, że w rozpoznawanej sprawie wysokość odszkodowania ustalono w oparciu o sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy z dnia [...] listopada 2013 r. w którym wartość nieruchomości ustalono na kwotę 14.787 zł. Wyceniana działka, na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej, tj. 30 kwietnia 2008 r., jak ustalono, zgodnie z informacją zawartą w piśmie Burmistrza C. z dnia [...] stycznia 2014 r. przeznaczona była w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w około 80% pod drogi publiczne, a w około 20 % pod obszary przemieszanej zabudowy zagrodowej istniejącej i projektowanej. Rzeczoznawca majątkowy do wyceny wartości działki nr [...] przyjął jej przeznaczenie jako tzw. drogowe. Po zapoznaniu się z ww. operatem szacunkowym, Gmina C. wniosła pisemne zastrzeżenia w piśmie z dnia [...] marca 2014 r. w którym wskazano, że przedmiotowa opinia nie powinna stanowić podstawy ustalenia odszkodowania, podnosząc zarzuty tożsame z zarzutami zawartymi w odwołaniu. Rzeczoznawca majątkowy ustosunkował się do powyższych zarzutów w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r., wyjaśniając, że w trakcie czynności obejmujących sporządzenie operatu szacunkowego dokonał analizy rynku nieruchomości gruntowych nabywanych z przeznaczeniem pod drogi. W pierwszej kolejności, badaniem objął wyłącznie teren gminy C., jako właściwej ze względu na położenie wycenianej nieruchomości. Okres badania ograniczył do 24 miesięcy. Ustalił, że w badanym obszarze i czasie zawarto jedynie kilka transakcji dotyczących sprzedaży nieruchomości tzw. drogowych, a ich szczegółowa analiza nie dała podstaw do określenia wartości przedmiotowej nieruchomości. Z uwagi na niewystarczające dane do wyceny przedmiotowej działki, poszerzył rynek lokalny do obszaru innych porównywalnych gmin, jak również samego miasta B., ograniczonego do części obrębów peryferyjnych i wydłużył okres badania rynku, przyjmując do analizy transakcje zawarte od [...] stycznia 2011 r., tj. 35 miesięcy wstecz od daty sporządzenia operatu. Wyjaśnił ponadto, że dopiero po zgromadzeniu i przeanalizowaniu dostępnych danych o transakcjach, dokonał wyboru podejścia, metody i techniki szacowania oraz wybrał obrazową próbę 20 nieruchomości nabywanych na cele drogowe. Stwierdził, że niezrozumiałe są dla niego sugestie formułowane przez Gminę, jakoby z góry założył metodę szacowania nieruchomości i pod tym kątem dobierał obszar i okres badania rynku. Nadto podkreślił, że w tabeli nr 1 operatu przedstawiono jedynie wybrane do obliczeń transakcje nieruchomościami drogowymi, stanowiącymi obrazową próbę 20 transakcji nieruchomości nabywanych przez jednostki samorządu terytorialnego pod drogi publiczne. Ustosunkował się również do transakcji nr 14 z tabeli nr 1, na którą wskazywała Gmina w piśmie z zastrzeżeniami z dnia [...] marca 2014 r. jako na zawartą w warunkach szczególnych. Wyjaśnił, że transakcja ta dotyczy nabycia nieruchomości gruntowej niezabudowanej, przy czym nabycie nieruchomości nastąpiło z przeznaczeniem pod drogę gminną publiczną. Z analizy dokumentacji dołączonej do dowodów zmian zgromadzonych przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w B., w szczególności treści aktu notarialnego oraz analizy innych informacji dotyczących ww. transakcji, jak również wizji terenowej, nie wynika, aby przyjęcie tej transakcji do obliczeń szczegółowych było sprzeczne z § 5 rozporządzenia. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, a określoną w nim na kwotę 14.787 zł - wartość działki nr [...] – odpowiada wartości rzeczywistej. Końcowo podano, że okoliczność, iż strona skarżąca nadal dostrzega niepoprawność sporządzonego operatu w zakresie wysokości oszacowania nieruchomości, nie pozbawiało ją uprawnienia do wnioskowania o zlecenie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych bądź do samodzielnego przedłożenia operatu określającego wartość nieruchomości dla tożsamego celu wyceny, którego wnioski uzasadniałaby zlecenie przez organ oceny prawidłowości sporządzonego już operatu, w oparciu o przepis art. 157 ust. 4 ustawy. Skoro strona będąc organem administracji, a więc podmiotem profesjonalnie stosującym prawo, zaniechała korzystania ze swych ustawowych uprawnień, poprzestając na polemice z ustaleniami poczynionymi przez organ I instancji w oparciu o dostępne i wszechstronnie ocenione dowody, to należy uznać, iż brak jest dostatecznego uzasadnienia dla deprecjonowania okoliczności stanowiących podstawę faktyczną rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. VI. Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego złożyła Gmina C. i zarzuciła naruszenie: - art. 7, 77 § 1 i 80 kpa poprzez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na wadliwym operacie szacunkowym, w którym nie wykazano zasadności zastosowania wyceny metodą korygowania ceny średniej przy poszerzonym do obszaru powiatu rynku lokalnym w miejsce wyceny z zastosowaniem metody porównywania parami przy rynku lokalnym ograniczonym do obszaru gminy C. oraz poprzez przyjęcie do porównania nieruchomości innych niż podobne oraz pominięcie istniejących nieruchomości podobnych; - art. 128 ust. 1 i art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ustalenie - w wyniku błędnie sporządzonego operatu - odszkodowania w wysokości przekraczającej wartość rynkową nieruchomości; - art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie metodologii wyceny wartości nieruchomości za prawidłową, pomimo braku uzasadnienia w operacie dla zastosowania metody korygowania ceny średniej; - § 36 ust. 4 i § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez przyjęcie, że zaistniały podstawy do określenia wartości rynkowej nieruchomości poprzez rozszerzenie rynku lokalnego, podczas gdy określenie wartości winno nastąpić z uwzględnieniem metody porównywania parami. Wskazując na powyższe naruszenia strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. VII. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zwarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: p.p.s.a., "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie ... było przedmiotem zaskarżenia". Postępowanie dotyczące odszkodowania za grunt przejęty pod ulicę w sprawie niniejszej było uprzednio poddane kontroli sądowej, gdzie w wyroku z dnia 06.09.2012 r. o sygn. akt II SA/Bk 442/12 WSA w Białymstoku (uchylając wcześniejsze decyzje) zawarł tezy co do dalszego postępowania, którymi zarówno organy, jak i Sąd obecnie orzekający, są związane. Były to tezy następujące: 1. W świetle znowelizowanej treści § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przyjąć należy, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie transakcji nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. 2. Przy określeniu wartości rynkowej nieruchomości wywłaszczonej lub przejętej z mocy prawa na realizację inwestycji drogowej dopuszczalne jest przyjęcie do porównania kwot uzyskanych z tytułu odszkodowania za działki wydzielone pod drogi. 3. Przy zdefiniowaniu pojęcia "lokalny" pomocne mogą być regulacje zawarte w aktach ustrojowych samorządu terytorialnego (ustawa o samorządzie gminnym, ustawa o samorządzie powiatowym i ustawa o samorządzie województwa). Z przywołanych unormowań można wyprowadzić wniosek, że słowo "lokalny" odczytywać należy jako obszar gminny i powiatu a regionalny jako obszar województwa. Głównym dowodem w sprawie niniejszej (w ponownie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym) stał się operat szacunkowy z listopada 2013 r. rzeczoznawcy majątkowego P. G. w zakresie wyceny wartości działki nr [...] we wsi K. Dokonując wyceny w/w nieruchomości rzeczoznawca, generalnie, przyjął zasady szacowania zgodne z kierunkiem wskazanym w wyroku sądowym w sprawie o sygn. II SA/Bk 442/12. Jednakże szczegółowa analiza operatu, a także dodatkowe wyjaśnienia rzeczoznawcy wskazują na kilka nieścisłości i niedokładności, które mogły mieć wpływ na ostateczny wynik wyceny nieruchomości. Sąd zgadza się z zarzutem skargi negującym przyjęcie przez rzeczoznawcę do porównania nieruchomości wycenionej, działek z obszaru większego niż gmina C. bez wcześniejszego wyjaśnienia, czy na terenie gminy C. były zawierane transakcje podobne, w jakiej ilości, czy spełniają cechy porównywalności z działką wycenianą, przeznaczoną pod drogę publiczną. Dopiero szczegółowa eliminacja takich działek z rynku lokalnego, tj. gminy C., uprawniałoby rzeczoznawcę do rozszerzenia rynku nieruchomości porównywalnych na obszar powiatu. Tymczasem w treści operatu Sąd zauważa niekonsekwencje polegające na tym, że: na stronie 12 rzeczoznawca podaje, iż na terenie gm. C. w okresie ostatnich 24 miesięcy zawarto jedną transakcję pod budowę drogi publicznej, co wskazuje na niewystarczającą ilość transakcji na terenie gminy C. jako bazy porównawczej do wyceny. Następnie autor operatu stwierdza, że poszerzył rynek lokalny do obszarów innych gmin i części peryferyjnej B. o transakcje z okresu 34 miesięcy. Natomiast w tabeli zawartej na stronie 16 zostały zamieszczone 3 transakcje pod pozycjami 2, 3 i 14 właśnie z gminy C. Powstaje zatem pytanie, dlaczego przyjęto inne okresy zawartych transakcji z rynku gminy C. (24 miesiące) a inne dla rynku rozszerzonego (34 miesiące, nawet 35 miesięcy) oraz dlaczego w tabeli porównawczej znalazły się 3 działki z gminy C., skoro rzeczoznawca wcześniej twierdził, iż odnotował tylko jedną? Jak słusznie twierdzi skarżąca, dodatkowe wyjaśnienia rzeczoznawcy zawarte w piśmie z dnia [...].04.2014 r. nie rozstrzygają wątpliwości zarówno co do zastosowanego, zróżnicowanego czasokresu zawartych transakcji w przypadku rynku gminnego, jak i rynku powiatowego. Nie znalazła też należytego wyjaśnienia ujęta w tabeli pod nr 14 transakcja, która wzbudzała kontrowersje ze strony skarżącej, jako umowa zamiany nieruchomości, gdzie wycena kształtowała się na poziomie cen działki pod zabudowę, nie zaś pod drogę. Sąd zwraca uwagę, że w piśmie z dnia [...].04.2014 r. (strona 2) rzeczoznawca podaje jeszcze inną ilość nieruchomości (niż w operacie) z terenu gminy C., określając je jako "jedynie kilka transakcji dotyczących sprzedaży nieruchomości tzw. drogowych". Dalej nie dokonuje interpretacji, dlaczego te akurat transakcje nie mogły służyć jako baza porównawcza do działki wycenionej. Należało też wyjaśnić, dlaczego w pierwszej kolejności nie zostały przeanalizowane przez rzeczoznawcę transakcje zawarte na terenie gminy C. za okres 34 miesięcy wstecz od daty sporządzenia operatu. Gdyby takie transakcje nie były adekwatne, to dopiero wówczas, zdaniem Sądu, można by przyjąć rozszerzony rynek nieruchomości również za ten sam okres 34 miesięcy. Prawidłowe zdefiniowanie rynku nieruchomości pociąga za sobą znaczne konsekwencje w postaci zróżnicowanej wyceny. Ilość działek przyjętych w bazie porównawczej ma wpływ na przyjętą metodę szacowania. Prawdą jest, że wyboru metody szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n.). Zanim rzeczoznawca ustali jednak metodę szacowania nieruchomości (metodą porównania parami, czy też, jak w tym przypadku, metodą korygowania ceny średniej) powinien opracować bazę nieruchomości porównawczych z danego obszaru w aspekcie ilości transakcji występujących na rynku obrotu nieruchomościami. Ilość transakcji ma wpływ na wybór metody szacowania nieruchomości. Sąd podziela stanowisko Gminy C., iż strona ma prawo zgłaszać zastrzeżenia co do właściwego doboru przyjętych w operacie nieruchomości porównawczych, zaś organ ma obowiązek, w świetle art. 84 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a., ocenić wartość dowodową operatu, mającego walor opinii biegłego.Wbrew twierdzeniom organu, oceniającego operat jako zasadniczy dowód w sprawie, organ nie może poprzestać na sprawdzeniu tylko czysto formalnej jego strony, tj. czy został sporządzony i podpisany przez właściwą osobę oraz czy nie zawiera błędów formalnych. W sprawie niniejszej rzeczoznawca zawarł niekonsekwencje merytoryczne (o czym wyżej), których organ nie powinien pozostawić bez należytego wyjaśnienia w świetle obowiązującego § 36 ust. 4 rozporządzenia. Zasadniczą kwestią w ocenianym operacie było poszerzenie rynku nieruchomości do obszaru powiatu, bez wyjaśnienia przyczyn pominięcia lokalnego rynku nieruchomości, tj. gminnego. Skarżąca słusznie powołała się na wyrok NSA z dnia 21.12.2009 r. (I OSK 1087/09), gdzie stwierdzono, że dla prawidłowej wyceny nie jest istotna wyłącznie ilość nieruchomości przyjętych do porównań, lecz to, czy nieruchomości te spełniają ustawowy wymóg podobieństwa do nieruchomości wycenianej. Rozszerzenie rynku w sytuacji, gdy nieruchomości podobne istnieją na terenie gminy, oddala takie prawdopodobieństwo. Należy stwierdzić, że Wojewoda P. w zaskarżonej decyzji, jak też w odpowiedzi na skargę, nie odniósł się do merytorycznych zarzutów Gminy C. uważając, iż skarżąca prowadzi polemikę z ustaleniami organu I instancji i winna skorzystać z oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, do czego uprawnia ją przepis art. 157 § 1 u.g.n. Z takim odesłaniem, na tym etapie postępowania, nie sposób się zgodzić, bowiem organ II instancji nie dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego oraz wcześniejszego jego uzupełnienia poprzez zażądanie odpowiednich, gruntownych wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego, czym naruszył przepisy art. 7, 77 § 1, 80 i 136 k.p.a. Uchylając decyzje organu II instancji Sąd uznał, że sprawa nie dojrzała do ostatecznego rozstrzygnięcia bez wcześniejszego wysłuchania rzeczoznawcy do protokołu z udziałem stron, bądź żądania pisemnych od niego informacji, przede wszystkim na następujące okoliczności: - ile, w rezultacie, transakcji pod budowę dróg publicznych zawarto na terenie gminy C. w badanym okresie 24 miesięcy, a ile w okresie 34 – 35 miesięcy, licząc wstecz od daty sporządzenia operatu; - dlaczego biegły nie analizował rynku nieruchomości z gminy C. i rynku poszerzonego za ten sam okres (34 – 35 miesięcy lub 24 miesiące), tylko je zróżnicował; - przy stwierdzeniu, na stronie 12 operatu, że na terenie gm. C. zawarto jedną transakcję, jak należy wytłumaczyć zamieszczenie trzech transakcji z tejże gminy w poz. 2, 3 i 14 tabeli na stronie 16; - jak rzeczoznawca wytłumaczy, że transakcja wymieniona w tabeli pod numerem 14 nie była transakcją zawartą "w szczególnych warunkach", o jakich stanowi § 5 rozporządzenia; Zdaniem Sądu, organ winien przeanalizować treść odebranych od rzeczoznawcy wyjaśnień, a następnie dokonać ich oceny w świetle całokształtu materiału dowodowego, po czym przyjąć za wiarygodną i logiczną linię obrony operatu szacunkowego, bądź podjąć inne czynności procesowe. Należy pamiętać o zachowaniu, bądź potwierdzeniu aktualności operatu (§ 58 rozporządzenia, art. 156 ust. 3 u.g.n.). Sąd zwraca też uwagę na możliwość ilościowej, chociażby, weryfikacji przez organ sporządzonych transakcji tzw. drogowych na terenie gminy C., bowiem starostwo winno być w posiadaniu tego rodzaju aktów notarialnych z analizowanego przez rzeczoznawcę okresu. Zdaniem Sądu, zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 128 ust. 1 i art. 151 ust. 1 u.g.n. poprzez ustalenie – w wyniku błędnie sporządzonego operatu – odszkodowania w wysokości przekraczającej wartość rynkową nieruchomości, jest przedwczesny. Aby mówić o wysokości odszkodowania, organ winien raz jeszcze ocenić prawidłowość sporządzonego operatu, bowiem decyzję podjęto z naruszeniem przepisów proceduralnych, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie powyższe okoliczności i na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c oraz art. 200 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) orzeczono, jak w sentencji.