II SA/Bk 1022/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania do ponownego rozpatrzenia sprawy zezwolenia na usunięcie drzew 1. oddala skargę; 2. przyznaje adwokatowi B. P. od Skarbu Państwa (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącego E. S. wykonane na zasadzie prawa pomocy.- Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2013 r. uzupełnionym pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. E. S. wystąpił do Wójta Gminy K. o wydanie zezwolenia na wycięcie 20 sztuk drzew wierzby rosnących na nieruchomości nr [...], położonej w P. G. o obwodzie pni mierzonych na wysokości 130 cm, od 105 cm do 150 cm, z terminem wycinki drzew w miesiącu kwietniu 2013 r. Wójt Gminy K. decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] ([...]) zezwolił wnioskodawcy na usunięcie 20 sztuk drzew gatunku wierzba o obwodach: 91 cm, 120 cm, 11 cm, 183 cm, 172 cm, 188 cm, 213 cm, 177 cm, 125 cm, 103 cm, 116 cm, 127 cm, 118 cm, 105 cm, 123 cm, 119 cm, 125 cm, 146 cm, 126 cm, mierzonych na wysokości 130 cm, rosnących na wyżej opisanej nieruchomości. Od tej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. złożył E. S., zarzucając jej: - obrazę art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody przez zezwolenie na wycięcie drzew w sezonie wegetatywnym oraz drzew stosunkowo młodych o obwodzie pnia na wysokości 130 cm, 91 cm, 11 cm, 103 cm, a pozostawienie drzew nierokujących długiej żywotności; - naruszenie art. 28 kpa przez nieuprawnione uznanie za stronę postępowania poprzedniego właściciela działki nr [...] W. S. w sytuacji, kiedy ma on jedynie interes faktyczny; - naruszenie art. 77 § 1 kpa przez uchylenie się organu od wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego dostępnego materiału dowodowego, w tym zaniechanie sporządzenia szkicu sytuacyjnego działki nr [...] i naniesienia nr dla każdego rosnącego na tej działce drzewa, których jest tylko 27, co pozwoliłoby na dokładne wskazanie w decyzji, które drzewa wierzby zezwala się usunąć; - obrazę art. 80 kpa poprzez dowolną i stronniczą ocenę zebranego materiału dowodowego, a w szczególności, że to wnioskodawca wskazywał drzewa do usunięcia, podczas gdy to W. S. mierzył obwód pnia drzew, które chciałby wyciąć, a urzędnik zapisywał i akceptował te sprzeczne z prawem postępowanie. Na tej podstawie skarżący wnosił o uchylenie skarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wójtowi Gminy K. Następnie E. S. zawiadomił Wójta Gminy K., że dnia [...] sierpnia 2013 r. W. S. usunął bez jego wiedzy i zgody 18 sztuk drzew wierzby z działki nr [...]. W wyniku rozpoznania powyższego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...] orzekło o uchyleniu w całości rozstrzygnięcia organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż stosownie z art. 83 ust. 1, ust 2 c, ust. 4 pkt 8, ust. 6 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.) usunięcie drzew z terenu nieruchomości może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek osoby uprawnionej w szczególności właściciela nieruchomości. Organ właściwy do wydania zezwolenia, przed jego wydaniem dokonuje oględzin w zakresie występowania w obrębie zadrzewień gatunków chronionych. Wniosek o wydanie zezwolenia powinien zawierać między innymi rysunek lub mapę określającą usytuowanie drzewa lub krzewu w stosunku do granic nieruchomości i obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej nieruchomości. Przepisów ust. 1 i 2 nie stosuje się między innymi do drzew, których wiek nie przekracza 10 lat. Wniosek E. S. dotyczył wydania zezwolenia na wycięcie 20 sztuk drzew wierzby rosnących na nieruchomości nr [...] położonej w P. G. o obwodzie pni mierzonych na wysokości 130 cm, od 105 cm do 150 cm, z terminem wycinki drzew w miesiącu kwietniu 2013 r. Tymczasem Wójt Gminy K. zezwolił ww. na usunięcie 20 sztuk drzew gatunku wierzby o obwodach: 91 cm, 120 cm, 11 cm, 183 cm, 172 cm, 188 cm, 213 cm,177 cm,125 cm, 103 cm, 116 cm, 127 cm, 118 cm, 105 cm, 123 cm, 119 cm ,125 cm, 146 cm, 126 cm, mierzonych na wysokości 130 cm, rosnących na nieruchomości stanowiącej własność wnioskodawcy - działka nr [...], obręb P. G., gmina K. w terminie do dnia 30 sierpnia 2013 r. Tak więc drzewa poniżej 105 cm i powyżej 150 cm, na które wydano zezwolenie nie były objęte wnioskiem. Ewentualnie faktyczny obwód drzew objętych wnioskiem okazał się inny. Powyższe zdaniem organu może świadczyć, że zaskarżona decyzja objęła inne drzewa niż zawarte we wniosku, zwłaszcza, że jak wynika z wyjaśnień wnioskodawcy, na nieruchomości znajdowało się 27 drzew, a wniosek dotyczy tylko 20 z nich. Faktycznie, więc nie rozpatrzono wniosku w całości, gdyż część drzew, co do których orzeczono, na przykład o obwodzie 91 cm, 11 cm, 103 cm - wniosek ich nie obejmował. W sprawie wnioskodawca złożył materiał graficzny wygenerowany dla działki, jednakże brak na nim zaznaczenia sytuowania drzew przeznaczonych do wycinki. Organ odwoławczy zauważył ponadto, że sytuacja na przedmiotowej działce uległa zmianie po wniesieniu odwołania dnia [...] sierpnia 2013 r., albowiem jak wynika z pisma E. S., W. S. w tym dniu usunął bez jego wiedzy i zgody 18 sztuk drzew wierzby z ww. działki. W tym stanie rzeczy konieczne jest zdaniem organu odwoławczego, ponowne przeprowadzenie oględzin na gruncie celem sporządzenia szkicu działki nr [...] i zaznaczenia na nim miejsca położenia wszystkich drzew znajdujących się na działce, w tym również tych usuniętych przez W. S. (pozostałych po wycięciu pni). Należy również wyszczególnić drzewa wnioskowane do wycinki przez wnioskodawcę, z naniesieniem na szkicu numerów dla każdego drzewa, tak aby mógł on stanowić załącznik do wydanej decyzji. Drzewa do wycinki winien wskazać wnioskodawca a pomiar ich obwodu winien dokonać pracownik urzędu przeprowadzający oględziny. Koniecznym jest też ustalenie obwodu pni tych drzew i ich wieku, gdyż te poniżej 10 lat nie wymagają wydania decyzji przed ich wycięciem. Organ pierwszej instancji winien ustalić, które z 20 wnioskowanych do wycinki drzew zostały usunięte i w tym zakresie umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. Natomiast, co do pozostałych dwóch wnioskowanych do wycinki drzew, wydać stosowną decyzję merytoryczną. Końcowo zwrócono uwagę na konieczność wyjaśnienia przez organ I instancji, czy stroną postępowania jest W. S., czy rzeczywiście ma on jedynie interes faktyczny w braniu udziału w sprawie i dokładnie opisanie tej kwestii w uzasadnieniu decyzji. Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję kasacyjną wywiódł E. S. Skarżący zarzucił ww. decyzji naruszenie art. 107 § 3 kpa przez sporządzenie uzasadnienia sprzecznego z obowiązującym prawem procesowym; art. 130 § 1 i 2 kpa przez uznanie, co wynika wprost z uzasadnienia decyzji, że decyzję można wykonać przed upływem terminu do wniesienia odwołania i że wniesienie odwołania nie wstrzymuje wykonania decyzji; art. 131 § kpa przez uznanie przez organ odwoławczy, że zaniechanie przez Wójta Gminy K. zawiadomienia adresatów decyzji o wniesionych przez jednego z nich odwołania jest nieprawidłowe. Skarżący podniósł, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest w całości sprzeczne z obowiązującym prawem. W szczególności, organ odwoławczy uchylił się od oceny faktu, że decyzja Wójta została wykonana po wniesieniu odwołania przez wnioskodawcę odwołania, co jest rażąco sprzeczne z art. 130 § 1 kpa. Takie uzasadnienie Kolegium, zdaniem skarżącego, uczy łamania prawa i jest sprzeczne z art. 8 kpa. Mając na względzie powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne prowadzona jest pod względem zgodności z prawem wydanych aktów administracyjnych (art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm. oraz art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.). Sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia oceniając, czy jest ono zgodne z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W myśl art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołanymi przepisami prawa. Podstawę prawną wydanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. rozstrzygnięcia stanowił art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z tym przepisem, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tak więc przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja kasacyjna, a zatem nie decyzja rozstrzygająca merytorycznie sprawę co do istoty, a jednie przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd bada zatem czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 kpa nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy. W tym miejscu wyjaśnić należy, że brzmienie przepisu art. 138 § 2 kpa zostało zmienione w wyniku nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego, dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Do dnia 11 kwietnia 2011 r. decyzję kasacyjną można było wydać w przypadku, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, tj. wtedy, gdy w postępowaniu pierwszoinstancyjnym w sposób zasadniczy naruszono przepisy regulujące postępowanie wyjaśniające i to w takim stopniu, że organ odwoławczy nie mógł tego uchybienia sanować w drodze uzupełniającego postępowania wyjaśniającego prowadzonego w oparciu o art. 136 kpa., gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 138 § 2 kpa, zdanie pierwsze, decyzję kasacyjną można wydać tylko wówczas, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie. Przepis wyróżnia zatem dwie przesłanki warunkujące wydanie decyzji kasacyjnej: wydanie decyzji organu I instancji z naruszeniem przepisów postępowania oraz wystąpienie konieczności wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, że ma to istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W nowym brzmieniu art. 138 § 2 kpa, zdanie pierwsze, nadal więc chodzi o naruszenie przez organ I instancji przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające przed organem I instancji w stopniu uniemożliwiającym sanowanie w drodze uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Niewątpliwie przesłankę wydania decyzji kasacyjnej wyczerpuje całkowity brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji, jak też takie naruszenie przepisów postępowania, które pozwala uznać sprawę za niewyjaśnioną całkowicie, takie jak brak przeprowadzenia obligatoryjnej rozprawy, brak dopuszczenia obligatoryjnego dowodu czy niezapewnienie udziału w postępowaniu wszystkim stronom postępowania. Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonej decyzji, uznać należy, że organ odwoławczy prawidłowo zastosował w konkretnym przypadku tryb przewidziany w art. 138 § 2 kpa. Na gruncie niniejszej sprawy organ I instancji naruszył bowiem normy prawa procesowego w powyższym zakresie, albowiem nie przeprowadził w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego, poprzedzającego wydanie decyzji o zezwoleniu na usunięciu drzew. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, decyzja organu I instancji nie rozstrzygała wniosku skarżącego w całości. Faktycznie została wydana na drzewa, które nie były objęte wnioskiem, ewentualnie rzeczywisty obwód drzew objętych wnioskiem okazał się inny. Organ podkreślił, że możliwe jest także, że decyzja objęła inne drzewa niż zostały zawarte we wniosku (na nieruchomości znajdowało się 27 drzew, a wniosek dotyczy tylko 20 z nich), ponadto część drzew, co do których orzeczono, na przykład o obwodzie 91 cm, 11 cm, 103 cm w ogóle nie były wymienione we wniosku. Zauważono, że wprawdzie wnioskodawca złożył materiał graficzny wygenerowany dla działki, to jednakże brak na nim, zaznaczenia sytuowania drzew przeznaczonych do wycinki. Organ odwoławczy dostrzegł także - wbrew twierdzeniom skarżącego, fakt wykonania niedostatecznej decyzji organu I instancji w części po jej wydaniu. Powyższe znalazło swoje odzwierciedlenie zarówno w podjętym w tej sprawie rozstrzygnięciu, jaki i wytycznych organu, co do okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na konieczność powtórnego przeprowadzenie oględzin na gruncie, celem sporządzenia szkicu działki nr [...] i zaznaczenia na nim miejsca położenia wszystkich drzew znajdujących się na działce, w tym również tych usuniętych przez W. S. (pozostałych po wycięciu pni). Nakazał też wyszczególnić drzewa wnioskowane przez skarżącego do wycinki, z naniesieniem na szkicu numerów dla każdego drzewa, tak aby mógł on stanowić załącznik do wydanej decyzji. Podkreślono przy tym, że drzewa do wycinki powinien wskazywać wnioskodawca a pomiaru ich obwodu winien dokonać pracownik urzędu przeprowadzający oględziny, konieczne jest też ustalenie obwodu pni tych drzew i ich wieku, gdyż te poniżej 10 lat nie wymagają wydania decyzji przed ich wycięciem. Dopiero takie postępowanie zdaniem organu odwoławczego pozwoli na dokładne wskazanie w decyzji, które drzewa wierzby zezwala się usunąć. Nadto organ pierwszej instancji winien ustalić, które z 20 wnioskowanych do wycinki drzew zostały usunięte i w tym zakresie umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. Natomiast, co do pozostałych dwóch wnioskowanych do wycinki drzew, wydać stosowną decyzję merytoryczną. Zwrócono także uwagę na konieczność prawidłowego ustalenia stron postępowania, a mianowicie wyjaśnienia czy stroną postępowania jest W. S. - poprzedni właściciel działki nr [...], czy rzeczywiście ma on jedynie interes faktyczny w braniu udziału w sprawie. Powyższe ustalenia organu II instancji uznać należy za prawidłowe. W istocie, bowiem jak dowodzi materiał sprawy, organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego we wskazanym przez organ odwoławczy zakresie, co w pełni uzasadniało zastosowanie w konkretnym przypadku art. 138 § 2 kpa. W niniejszej sprawy nie uchybiono również przepisom prawa procesowego. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia. Ocena ta nie nosi cech dowolności. Zgodnie zaś z art. 107 kpa w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie miało natomiast obowiązku dokonywania oceny czy zgodnie z prawem dokonano wycinki drzew wobec wykonania nieostatecznej decyzji w części, albowiem jak słusznie zauważa organ w odpowiedzi na skargę, przedmiotem prowadzonego postępowania jest sprawa wydania zezwolenia skarżącemu na usunięcie 20 sztuk drzew gatunku wierzba. W tym stanie rzeczy Sąd uznając skargę za nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. O wysokości kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, przyznanych ustanowionemu z urzędu adwokatowi, Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 250 w/w ustawy oraz przepisów § 2 ust. 3 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Obejmują one opłatę ze czynności adwokata w kwocie 240 zł powiększoną o należny podatek od towarów i usług, wyliczony według 23% stawki w kwocie 55,20 zł.