II SA/Bk 104/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 08 maja 2007 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego i okresowego oddala skargę Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. decyzją z dnia [...] października 2006 roku znak [...] orzekł o przyznaniu panu J. M. pomocy w formie zasiłku celowego na częściowe pokrycie wydatków na żywność, środki czystości, energię elektryczną, odzież i obuwie jesienne w wysokości [...] zł, zasiłek okresowy od października do grudnia 2006 r. w wysokości [...] zł oraz odmówił przyznania pomocy w formie zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności z programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". W uzasadnieniu organ wyłożył podstawy prawne oraz zasady przyznawania pomocy społecznej uregulowane w ustawie z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej podkreślając, że niewielka ilość środków nie pozwala na uwzględnienie wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc. Wskazano kwotowo ilość środków przekazanych w 2006 roku do dyspozycji MOPS z przeznaczeniem na pomoc społeczną, podano ilość złożonych wniosków i dotychczasowy sposób rozdysponowania pieniędzy. Po przeprowadzeniu szczegółowej analizy sytuacji majątkowej wnioskodawcy podkreślono, że potrzeby pana J. M. zostały częściowo zaspokojone, przyznany zasiłek celowy jest adekwatny do potrzeb skarżącego, natomiast MOPS w Z. nie posiada środków na pełne uwzględnienie żądania. Odnośnie odmowy przyznania pomocy, o której mowa w ustawie z dnia 29 grudnia 2005 roku o ustanowieniu wieloletniego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" oraz w akcie wykonawczym do tej ustawy – rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 07 lutego 2006 roku w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" wskazano, iż wnioskodawca nie spełnia kryteriów uzasadniających przyznanie pomocy na podstawie powołanych aktów prawnych, w szczególności nie jest osobą, która własnym staraniem nie jest w stanie przygotować sobie posiłku, szczególnie w sytuacji kiedy skarżący otrzymuje zasiłki celowe na zakup żywności. W zakresie zasiłku okresowego organ wskazał, że w budżecie na 2006 r. miasto nie ma środków własnych na zasiłki okresowe. W związku z tym Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej dysponować może na zasiłki okresowe tylko środkami finansowymi z dotacji celowej z budżetu państwa, a zasiłki okresowe przyznawane mogą być jedynie w wysokości określonej przez art. 147 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. W odniesieniu do skarżącego kwota zasiłku została ustalona na kwotę [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł pan J. M. podnosząc, iż decyzja organu I instancji rażąco narusza art. 106 ust. 3 i art. 38 i 39 ustawy o pomocy społecznej. Zarzucił również, że decyzja nie rozstrzyga o całości złożonego wniosku, co jest rażącym naruszeniem kpa oraz ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem odwołującego się wysokość przyznanego zasiłku okresowego i celowego nie zaspokaja podstawowych (niezbędnych) potrzeb bytowych uniemożliwiających bytowanie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Ustalone ustawowo kryterium dochodowe określa minimalną kwotę, której przyznanie pozwoli na zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych. Organ I instancji, w ocenie odwołującego się, nie rozstrzygnął o całości żądania w zakresie dotyczącym przyznania pomocy z programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" czy też "Posiłek dla potrzebujących". Nadto zarzucił brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji. Końcowo podniósł również, iż nie został mu zapewniony czynny udział w postępowaniu. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 roku znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wypłaty świadczeń, w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Orzekł również, że wypłata zasiłku celowego i okresowego nastąpi w terminie 14 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji. Organ stwierdził, po przeanalizowaniu akt sprawy, że zaskarżona decyzja co do zasady została wydana w sposób prawidłowy i jest zgodna z obowiązującymi przepisami. Wadliwie został jedynie określony termin wypłaty świadczeń, dlatego też w tym zakresie decyzja została uchylona i organ II instancji orzekł merytorycznie. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania podkreślono, iż organ I instancji, wbrew twierdzeniom Skarżącego, bardzo szczegółowo przeanalizował stan faktyczny i prawny sprawy, czemu dał wyraz w obszernym uzasadnieniu decyzji z dnia 3 października 2006 roku. Uwzględniono w szczególności sytuację materialną i rodzinną pana J. M., wielkość możliwych do rozdysponowania w poszczególnych miesiącach kwot, ilość osób ubiegających się o pomoc na terenie objętym działaniem MOPS w Z. i osób już objętych pomocą. Przy podejmowaniu decyzji uwzględniono stosowne przepisy ustawy o pomocy społecznej (w tym określające kryteria przyznawania pomocy). Forma i wysokość pomocy przyznanej w zakwestionowanej decyzji (zasiłek celowy i okresowy – art. 38 i art. 39 ustawy o pomocy społecznej) są wynikiem wnikliwej analizy wszystkich okoliczności. Organ odwoławczy wskazał, iż celem pomocy społecznej nie jest zaspokajanie wszystkich potrzeb ubiegających się o nią, ale wspieranie osób i rodzin w ich własnych wysiłkach zmierzających do poprawienia warunków bytowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze szczegółowo odniosło się również do zarzutu sprzeczności wydanego rozstrzygnięcia z treścią wniosku oraz, że stanowi samowolę administracyjną. Wskazało, iż jego zakres przedmiotowy został przez pana J. M. określony wnioskiem z dnia [...] września 2006 roku i oświadczeniem złożonym w trakcie wywiadu środowiskowego. Wynika z niego, że J. M. oczekuje zasiłku okresowego od miesiąca października 2006 r., zasiłku celowego na zakup żywności, środków czystości, dofinansowanie do zakupu energii elektrycznej, odzieży i obuwia jesiennego oraz zasiłku na zakup żywności z programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" wprowadzony ustawą z 29 grudnia 2005 roku. Z uwagi na to, że w/w nie spełnia kryteriów do uzyskania pomocy na dożywianie z powoływanej ustawy, kwota przyznanego zasiłku celowego z art. 39 ustawy o pomocy społecznej uwzględnia konieczność ponoszenia wydatków również na żywność. Ponadto organ podkreślił, iż skarżącemu zapewniono czynny udział w postępowaniu, gdyż uczestniczył on w przeprowadzonym wywiadzie środowiskowym oraz zapoznał się z aktami sprawy. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. J. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji rażące naruszenie art. 38, 39 i 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, polegające na przyznaniu częściowej tylko pomocy oraz rażącą dyskryminację jego osoby polegającą na uniemożliwieniu realizacji podstawowych potrzeb, takich jak zakup niezbędnej odzieży i obuwia, zakup żywności czy opłacenie wydatków na energię elektryczną. Zaskarżona decyzja nie rozstrzyga o całości złożonego wniosku, co jest rażącym naruszeniem kpa oraz ustawy o pomocy społecznej. Powołując się na przepis art. 6-11 Kpa oraz art. 2, 7, 8, 32, 37, 50 i 51 ust. 1 Konstytucji RP wskazał na obowiązek organów administracji działania na podstawie i w granicach prawa oraz przestrzegania zasady praworządności i budowy zaufania obywateli do organów Państwa. Zdaniem skarżącego powyższe zasady konkretyzują się m.in. w nałożeniu na organy pomocy społecznej obowiązku zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych osób i ich rodzin oraz umożliwienie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Tymczasem, w jego ocenie, organy administracji nie rozpatrzyły rzetelnie i zgodnie z art. 107 Kpa złożonego wniosku w zakresie żądania przyznania zasiłku z programu "Posiłek dla potrzebujących" czy też programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Zdaniem Skarżącego decyzja w sprawie zasiłku celowego i okresowego narusza przepisy Kpa, ponieważ nie zawiera uzasadnienia dlaczego zasiłki zostały przyznane niezgodnie z treścią art. 38 i 39 ustawy o pomocy społecznej. Podniósł również, iż obowiązkiem organu jest zapewnienie czynnego udziału strony w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Zarzuty i argumenty skargi nie podważają legalności zaskarżonej decyzji, dlatego też skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r., Nr 64, poz. 593) celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Według art. 3 cyt. ustawy - pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Z art. 7 Kpa wynika nakaz załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela.(por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 września 2000 roku, sygnatura akt. I SA 945/00, opubl. LEX nr 79608). Dodać należy, że przyznanie zasiłku celowego, czego zdaje się w ogóle nie zauważać skarżący, nie jest obligatoryjne nawet wówczas, gdy zostaną spełnione wszystkie przesłanki warunkujące udzielenie tej pomocy. Z charakteru świadczeń z pomocy społecznej jednoznacznie wynika bowiem, iż osoba występująca o przyznanie pomocy społecznej powinna przede wszystkim pokrywać wydatki związane z utrzymaniem z własnych dostępnych jej środków. Brak jakichkolwiek środków na pokrycie tych wydatków stwarza możliwości otrzymania pomocy społecznej w pełnym zakresie bądź też organ uwzględniając środki strony, własne możliwości finansowe i sytuację istniejącą na terenie objętym zakresem jego działania, uprawniony jest przyznać ograniczoną pomoc. Zatem, po ustaleniu, że pomoc jest niezbędna, organ może przyznać (ale nie musi) zasiłek celowy, biorąc pod uwagę wyżej przytoczone okoliczności - przemawiające za udzieleniem pomocy, jak i przeciw jej udzieleniu. Odnosi się to również do wysokości przyznanej pomocy. Wreszcie udzielanie pomocy społecznej jest również limitowane posiadanymi przez organy administracji środkami, zwłaszcza pieniężnymi. Trafnie w tej sprawie Kolegium zauważyło, że udzielenie skarżącemu zasiłku celowego w większym rozmiarze nie było możliwe z uwagi na ograniczone środki pozostające do dyspozycji MOPS w Z. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że w miesiącu wrześniu 2006 roku MOPS w Z. miał do rozdysponowania kwotę 22.000 zł, którą rozdysponował rozpatrując wnioski złożone w sierpniu i w części września 2006 roku. Organ rozpatrzył 251 wniosków, a średni zasiłek wypłacany we wrześniu wyniósł 87,65 zł. W przedmiotowej sprawie organ I instancji, na co wskazał też organ odwoławczy dokonał prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego oraz jego prawidłowej oceny, pod kątem istniejących przepisów prawnych. W oparciu o wyniki wywiadu środowiskowego została prawidłowo ustalona sytuacja materialno-rodzinna i potrzeby skarżącego z jednej strony, zaś z drugiej własne możliwości finansowe Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Równocześnie należy podnieść, iż organy obu instancji prawidłowo wskazały okoliczności, które wpłynęły na zakres udzielonej pomocy socjalnej, a w szczególności jakie względy wpłynęły na ograniczony charakter jej zakresu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podziela argumentację rozstrzygnięć organów administracji w tej mierze. Podkreślić bowiem należy, iż Skarżący w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku uzyskiwał dochód z gospodarstwa rolnego, otrzymywał dodatek mieszkaniowy, ryczałt oraz zasiłek okresowy. Reasumując należy stwierdzić, że organy administracji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, właściwie zinterpretowały obowiązujące przepisy, nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. W tej sytuacji skarga nie mogła zostać uwzględniona. Przechodząc do kolejnych zarzutów Skarżącego podnieść należy, iż w rozpoznawanej sprawie właściwe organy orzekały w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), oraz przepisy ustawy z dnia 29 grudnia 2005 roku o ustanowieniu wieloletniego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. z 2005r. Nr 267, poz. 2259 ze zm.) Natomiast postępowanie toczyło się w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego z uwzględnieniem modyfikacji przewidzianych w w/w ustawach. Powyższe wskazanie jest o tyle istotne, że Skarżący konsekwentnie (tak w odwołaniu, jak i w skardze) zarzucał sprzeczność zakresu przedmiotowych rozstrzygnięć organów z treścią wniosku z dnia [...] września 2006 roku, podważając tym samym prawidłowość materialnoprawnych podstaw orzekania (w szczególności zastosowania ustawy o pomocy społecznej.). Zarzuty te nie znajdują żadnego uzasadnienia. Prawidłowo organy obu instancji zastosowały powołane wyżej przepisy, a to z uwagi na treść oświadczenia Skarżącego złożonego w dniu 14 września 2006 roku w trakcie wywiadu środowiskowego. W formularzu wywiadu zapisano wówczas, iż pan J. M. sprecyzował wniosek podając, iż wnioskuje o przyznanie zasiłku okresowego od miesiąca października 2006 r., zasiłku celowego na zakup żywności, środków czystości, dofinansowanie do zakupu energii elektrycznej, odzieży i obuwia jesiennego oraz zasiłku na zakup żywności z programu rządowego na zakup posiłku lub żywności (k. 12 akt adm.). Oświadczenie to wyraźnie wskazuje, iż żądanie dotyczyło zarówno pomocy przewidzianej w ustawie o pomocy społecznej jak i w ustawie z dnia 29 grudnia 2005 roku o ustanowieniu wieloletniego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Z powyższego wynika, że zakres przedmiotowy rozstrzygnięcia odpowiadał zakresowi żądania wniosku. W tym też zakresie sprawa została rozpoznana. Organ administracji dokonał również prawidłowej wykładni przepisów ustawy z dnia 29 grudnia 2005 roku o ustanowieniu wieloletniego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" oraz wykonującego ustawę rozporządzenia z dnia 7 lutego 2006 roku w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" i miał prawo odmówić skarżącemu przyznania pomocy uregulowanej w tych aktach prawnych. Ustawa z dnia 29 grudnia 2005 roku i powołane rozporządzenie zawierają szczegółowe warunki, bez których spełnienia określone w niej formy pomocy w zakresie dożywiania (art. 3 pkt 1 in fine – posiłek, świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności, świadczenie rzeczowe w postaci produktów żywnościowych) przyznane być nie mogą. Podstawowym kryterium jest dochód (art. 5 i 6 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 roku), którego wysokość wpływa na odpłatność lub nieodpłatność pomocy w formie świadczenia rzeczowego lub posiłku. Zgodnie z powołanymi wyżej przepisami oraz przepisem art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, jeżeli miesięczny dochód osoby samotnie gospodarującej nie przekracza kwoty 691,50 zł przysługuje jej pomoc nieodpłatna. Drugim kryterium jest możliwość samodzielnego zapewnienia sobie posiłku przez ubiegającego się o pomoc – art. 48 ust. 1 i 4 u.p.s. w zw. z § 6 cytowanego rozporządzenia z dnia 07 lutego 2006 roku. Tylko łączne spełnienie obu w/w przesłanek uzasadnia przyznanie pomocy z ustawy z dnia 29 grudnia 2005 roku. Tymczasem Skarżący spełnia jedynie kryterium dochodowe, albowiem jego miesięczny dochód zamyka się kwotą [...] zł. Z uwagi na to, że jest osobą zdrową, w sile wieku, nie wymagającą opieki ani pomocy w prowadzeniu gospodarstwa domowego - słusznie organy uznały, iż jest w stanie samodzielnie zapewnić sobie posiłek, a tym samym nie należy do osób, którym ten posiłek przysługuje w ramach pomocy społecznej. Jednocześnie mając na uwadze niski miesięczny dochód skarżącego uwzględniono kwotę niezbędną na zakup żywności w wysokości kwoty zasiłku celowego przyznanego na podstawie art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Sąd nie znajduje również podstaw do uwzględnienia zgłoszonego przez skarżącego zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Prawdą jest, iż organy administracyjne nie mogą uchylić się od obowiązku zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, a przed wydaniem decyzji umożliwić wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jednak to w interesie strony, podnoszącej zarzut naruszenia przepisu art. 10 Kpa, leży wykazanie wpływu tego uchybienia na wynik sprawy, albowiem Sąd każdy przypadek bada indywidualnie (vide: uchwała 7 sędziów z dnia 25.04.2005r. NSA w Warszawie w sprawie sygn. akt FPS 6/04, ONSAiWSA 2005/4/66). Nie każde bowiem naruszenie przepisów postępowania administracyjnego skutkuje uchyleniem zaskarżonego aktu administracyjnego, a tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W rozpoznawanej sprawie pan J. M. ograniczył się jedynie do zgłoszenia zarzutu, nie popierając go żadnymi twierdzeniami i nie przytaczając jakichkolwiek okoliczności wskazujących na to, że faktyczne zagwarantowanie mu w tej konkretnej sprawie prawa do wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, wpłynęłoby na podjęcie innej decyzji. Podkreślić przy tym należy, iż w obliczu powyższej zasady ogólnej postępowania administracyjnego, skoro organ odwoławczy nie przeprowadzał uzupełniającego postępowania dowodowego, to zaniechanie ponownego wzywania skarżącego do ustosunkowywania się do zgromadzonego w sprawie materiału nie stanowi istotnego naruszenia art. 10 § 1 Kpa w zw. z art. 140 Kpa. Nie znajdują również uzasadnienia zarzuty naruszenia pozostałych przepisów KPA tj. art. 6-9,11 oraz wskazanych w skardze przepisów Konstytucji RP. Skarżący nie wskazał, na czym te naruszenia miałyby polegać, zaś sąd rozpoznając sprawę nie dopatrzył się nieprawidłowości, które wskazywałyby na uchybienie którejś z powołanych norm prawnych. Wobec stwierdzenia bezzasadności zarzutów ze skargi podlega ona oddaleniu – zgodnie z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).