II SA/Bk 104/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 lipca 2011 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku - oddala skargę.- II SA/Bk 104/11 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z [...].12.2010 r. znak [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Ł. z [...].09.2009 r. znak [...], którą nakazano J. K., M. K., Z. S. i M. M. dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanej hali wykorzystywanej jako warsztat z garażem na działkach nr [...] i [...]położonych w Ł. przy ul. P. Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco. Na skutek interwencji S. Z. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Ł. przeprowadził w dniu 14.05.2010 r. oględziny na działkach nr [...] i [...] w Ł. przy ul. P. Ustalił, że znajduje się na nich hala o wymiarach 3,85 m x 10, 20 m, łącząca dwa budynki mieszkalne na tych działkach, której pokrycie, wykonane z blachy ocynkowanej, oparte jest o ścianę budynku Z. M. na działce nr [...]. Hala istnieje od około 9 - 11 lat. W trakcie oględzin organowi nie przedstawiono żadnej dokumentacji budowlanej ani pozwolenia na budowę. W tych okolicznościach Inspektor Powiatowy wszczął postępowanie w przedmiocie legalności hali i postanowieniem z [...].06.2010 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył na właścicieli działki nr [...]: J. K., M. K. oraz Z. i M. M. obowiązek przedstawienia do 31.08.2010 r. dokumentów potwierdzających zgodność inwestycji z obowiązującymi na tym terenie przepisami planistycznymi, cztery egzemplarze projektu budowlanego, oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podstawę postanowienia stanowił przepis art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z 07.07.1994 r. Prawo budowlane. Pouczono strony, że niewykonanie powyższych obowiązków będzie skutkowało wydaniem nakazu rozbiórki. Wskutek nieprzedłożenia przez właścicieli działki nr [...] wskazanych postanowieniem z [...].06.2010 r. dokumentów – decyzją z [...].09.2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał im rozbiórkę hali. Wskazał, że poza sporem jest, iż hala została wzniesiona bez uzyskania pozwolenia na budowę, co uprawniało organ do wdrożenia procedury legalizacyjnej z art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. W jej trakcie zobowiązano właścicieli działki do przedłożenia stosownych, wymaganych przepisami dokumentów, których przedstawienie uprawniałoby do wdrożenia dalszych etapów procedury legalizacyjnej – nałożenia opłaty legalizacyjnej, a w konsekwencji wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Zobowiązani nie zastosowali się do obowiązków określonych postanowieniem z [...].06.2010 r., dlatego należało wydać decyzję o rozbiórce. Od powyższej decyzji odwołania złożyli odrębnie Z. i M. M., J. K. i M. K., z tym że odwołania mają identyczną treść. Strony wskazują w nich, że nie ustalono w trakcie postępowania jaki jest prawidłowy przebieg granic sąsiadujących ze sobą działek nr [...] nr [...]. Faktycznie bowiem część budynku znajduje się na działce sąsiada. Dopiero ustalenie tej okoliczności uzasadnia rozpoznanie sprawy legalizacyjnej. Zaskarżoną decyzją z [...].12.2010 r. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał kwestionowane rozstrzygnięcie w mocy. Wskazał, że bezsporny fakt zrealizowania hali bez uzyskania odpowiedniego zezwolenia uzasadniał wdrożenie procedury legalizacyjnej, w trakcie której informował strony o konsekwencjach zaniechania wykonania obowiązków prowadzących do legalizacji. Jak ustalono, strony nie przedstawiły żadnych dokumentów, które były wymagane w tej procedurze i ta okoliczność zadecydowała o wydaniu nakazu rozbiórki. Organ odwoławczy nie dostrzegł również uchybień procesowych w załatwieniu sprawy, wskazał że strony mogły brać czynny udział w postępowaniu oraz były prawidłowo pouczane o konsekwencjach swoich zachowań. Nie zgodził się z zarzutem nieustalenia granic działek, na których znajduje się sporna hala. Wyjaśnił, że organ nadzoru budowlanego nie posiada kompetencji do ingerencji w geodezyjne granice działek. Ta kwestia ma charakter cywilny. Wskazał, że sprawa została wszechstronnie wyjaśniona, zatem nie było podstaw do zastosowania art. 138 § 2 Kpa i uchylania zaskarżonej decyzji do ponownego rozpoznania w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Skargę na powyższą decyzję złożyła do sądu administracyjnego J. K. wnosząc o jej uchylenie. Wskazała na naruszenie przepisów procesowych polegające na wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych w sytuacji, gdy nie były one prowadzone oraz na niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, w szczególności dokładnych wymiarów obiektu i oparcie się wyłącznie na wymiarach szacunkowych. Skarżąca wskazała, że legalizacja w trybie art. 50, 51 Prawa budowlanego z 1994 r. wymaga wszechstronnego postępowania wyjaśniającego, którego nie przeprowadzono. Zwróciła uwagę, że nakaz rozbiórki wydano po upływie dwóch miesięcy od wydania postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych, co nastąpiło niezgodnie z art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wskazał, że postępowanie legalizacyjne prowadzone było w trybie art. 48 Prawa budowlanego, a nie art. 51 tej ustawy oraz że legalizacja jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem strony. Odnośnie zarzutu dotyczącego niedokładnych pomiarów wskazano, że pracownicy organu I instancji dokonali pomiarów w trakcie oględzin. Zdaniem organu zapewniono również stronom w postępowaniu czynny udział. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Sąd nie stwierdził, aby w kontrolowanym postępowaniu dopuszczono się uchybień wskazanych w skardze, jak również innych, które sąd miałby obowiązek uwzględnić z urzędu – nie będąc związany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Przede wszystkim strona nie dostrzega, że procedura legalizacyjna w sprawie niniejszej była prowadzona w oparciu o art. 48 ustawy z 07.07.1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), a nie art. 51 tej ustawy. Należy zaakceptować wybór procedury legalizacyjnej z art. 48 prawa budowlanego jako prawidłowy. Sporna hala, jak ustalono w trakcie oględzin, została wzniesiona przed około 11 latami (jak wskazali współwłaściciele działki nr [...]) lub przed około 9 latami (jak wskazał S. Z.). W takiej sytuacji do oceny legalności obiektu należało zastosować przepisy obowiązujące w dacie jego powstawania (dla dokonania jego kwalifikacji jako wymagającego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia), a tryb legalizacji z daty prowadzenia postępowania i wydania decyzji kończącej. W okresie obejmującym prawdopodobną datę wzniesienia hali (1997 – 2003) pozwolenia na budowę nie wymagało wzniesienie obiektów gospodarczych, wiat, altan i innych obiektów, których powierzchnia zabudowy nie przekraczała 35 m2. Wynika to z art. 29 ust. 1 prawa budowlanego z 1994 r. w jego brzmieniach ustalanych poszczególnymi nowelizacjami poczynając od roku 1997. Od nowelizacji z 24.12.1997 r. (Dz. U. Nr 111, poz. 726) do nowelizacji z 11.07.2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 718) największym powierzchniowo obiektem, który można było wznieść bez pozwolenia na budowę były parterowe budynki gospodarcze związane z produkcją rolną i uzupełniające zabudowę zagrodową o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4, 80 m (art. 29 ust. 1 pkt 1). Na taki obiekt wymagane było jednak uzyskanie zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 1 w brzmieniu obejmującym lata 1997 – 2003). Przedmiotowa hala ma następujące wymiary: 3, 85 m x 10, 20 m, co daje powierzchnię zabudowy 39, 27 m2. Oznacza to, że w oparciu o obowiązujące w dacie jej wznoszenia przepisy nie jest możliwe zakwalifikowanie hali do obiektów gospodarczych niewymagających pozwolenia ani zgłoszenia. Również nie kwalifikuje się do innej kategorii obiektów budowlanych wymienionych w poszczególnych punktach nowelizowanego w latach 1997 – 2003 art. 29 ust. 1 prawa budowlanego, wykluczających obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę i nakładających obowiązek dokonania zgłoszenia. Stwierdzić trzeba, że hala nie jest, z uwagi na swą konstrukcję (widoczną na załączonych zdjęciach, opisaną w protokole oględzin oraz użytkowaną od wielu lat) i wymiary - altaną, wiatą, obiektem małej architektury, obiektem tymczasowym czy innym wymienianym w art. 29 ust. 1 prawa budowlanego. Prawidłowo zatem organ wdrożył procedurę legalizacyjną z art. 48 prawa budowlanego jak dla obiektu wymagającego pozwolenia na budowę. W tym miejscu wskazać należy, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącej dotyczący nieprawidłowego ustalenia wymiarów hali. Zauważyć trzeba, że stosownych pomiarów obiektu dokonywali pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w trakcie oględzin, w których brała udział skarżąca i których – jak wynika z protokołu – nie kwestionowała podpisując bez zastrzeżeń protokół (k. 16 akt adm.). Podobnie żadnych zastrzeżeń przy podpisywaniu protokołu nie zgłosiła druga ze współwłaścicielek – Z. M. Skarżąca, jak i inni współwłaściciele działki nr [...] ustalonych w protokole wymiarów nie kwestionowali również w toku postępowania i w odwołaniu. Procedura legalizacyjna z art. 48 prawa budowlanego składa się z poszczególnych etapów, w których: organ wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych jeśli budowa nie narusza w szczególności przepisów planistycznych i norm techniczno – budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie jej do stanu zgodnego z prawem (art. 48 ust. 2), w postanowieniu wstrzymującym roboty nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów wskazujących na możliwość legalizacji obiektu (art. 48 ust. 3), a następnie ocenia przedłożone przez stronę dokumenty i przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego nakłada obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej (art. 49 ust. 1), a po jej uiszczeniu – zatwierdza projekt budowlany i wydaje pozwolenie na wznowienie robót jeśli nie zostały zakończone (art. 49 ust. 4). Nakaz rozbiórki organ wydaje, gdy zobowiązany nie przedłoży stosownych dokumentów umożliwiających ocenę dopuszczalności legalizacji (art. 48 ust. 4), gdy nie uiści opłaty legalizacyjnej lub nie uzupełni złożonych dokumentów na wezwanie organu (art. 49 ust. 3). W sprawie niniejszej strony nie zastosowały się do zobowiązania z postanowienia z [...].06.2010 r. i nie przedłożyły w wymaganym terminie dokumentów świadczących o zgodności inwestycji z przepisami planistycznymi oraz dokumentacji budowlanej. Postanowienie nakładające te obowiązki zawierało pouczenie o konsekwencjach tego zaniechania. Organowi nie można zatem zarzucić niedochowania obowiązków informacyjnych. Jeśli zatem strony zostały poinformowane o swojej sytuacji procesowej, to podejmowały decyzję będąc świadome konsekwencji w postaci otrzymania nakazu rozbiórki. Okoliczność, że właściciele działki nr [...] nie zastosowali się do wezwania skutkowało przedmiotowym, skarżonym w sprawie niniejszej, nakazem, którego wydanie, zdaniem sądu, nie narusza prawa. Prawidłowo wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że wypełnienie obowiązków nałożonych przez organ w procedurze legalizacyjnej nie jest koniecznością. W zasadzie to decyzji strony oddano sposób, w jaki stan faktyczny zostanie doprowadzony do zgodności z prawem: przez rozbiórkę obiektu lub jego zalegalizowanie. Organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wszcząć procedurę legalizacyjną i stosować obowiązujące przepisy, ale to stronie pozostawiono wpływ na sposób zakończenia tej procedury. Jeśli zatem strona, jak w sprawie niniejszej, nie przedstawia wymaganych dokumentów w terminie wyznaczonym przez organ, to jest to jednocześnie domniemanie rezygnacji z zalegalizowania obiektu. W takiej sytuacji wydanie nakazu rozbiórki jest wypełnieniem przez organ przepisów prawa (art. 48 ust. 4). Zgodzić się należy ze skarżącą, że w sytuacji wszczęcia procedury legalizacyjnej w stosunku do obiektu ukończonego – nie ma potrzeby rozstrzygania o wstrzymaniu robót budowlanych, bowiem te nie są prowadzone. Wydanie postanowienia w tym przedmiocie w sprawie niniejszej (pkt 1 postanowienia z 01.06.2010 r.), choć było zbędne, nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Istotny był fakt, że prawidłowo nałożono na strony obowiązki dokumentacyjne (pkt 2 lit. a – c tego orzeczenia), których one nie zrealizowały, co dawało podstawę do orzeczenia rozbiórki. Nieistotna dla rozstrzygnięcia o legalności spornej hali była kwestia jej postawienia z przekroczeniem – zdaniem strony – granic działki inwestora. Jak słusznie zauważył organ nadzoru budowlanego, ewentualny spór o przebieg granicy ma charakter cywilny i nie podlega rozpoznaniu w postępowaniu administracyjnym, w którym poddaje się ocenie wybudowanie obiektu z punktu widzenia przepisów techniczno – budowlanych i planistycznych, a nie cywilnych. Kwestie związane z przebiegiem granicy i ewentualne roszczenia odszkodowawcze z tego tytułu podlegają kompetencji sądów powszechnych. Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, skargę oddalono na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.