II SA/Bk 1049/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie asesor WSA Urszula Barbara Rymarska, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant Elżbieta Stasiewicz, po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2006 r. sprawy ze skargi W. Z. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] października 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy budynku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty W. M. z dnia [...] października 2005r. Nr [...], 2. stwierdza, że powyższe decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącego W. Z. kwotę 215 (dwieście piętnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] października 2005 roku Nr [...] Wojewoda P. na podstawie art. 38 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Starosty W. z dnia [...] października 2005 roku nr [...] odmawiającą wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzja ostateczną w przedmiocie rozbudowy obory wraz z obiektami towarzyszącymi na działce nr [...] położonej we wsi D. T., należącej do Państwa K. i J. U. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan sprawy: W dniu [...] września 2005 roku pan W. Z. zamieszkały w D. T. zwrócił się z wnioskiem do S. W. o wznowienie postępowania w sprawie udzielonego pozwolenia Państwu K. i J. U. Swoje stanowisko uzasadniał tym, iż strona nie brała udziału w prowadzonym postępowaniu. Starosta W. decyzją z dnia [...] października 2005 roku odmówił na postawie art. 149 § 1 pkt 3 kpa wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją ze względu na przekroczenie terminu określonego przepisami prawa do wniesienia podania. Na powyższą decyzję odwołanie wniósł pan W. Z. Mając na uwadze stan faktyczny niniejszej sprawy Wojewoda P. uznał, iż decyzja Starosty W. jest prawidłowa. Organ odwoławczy podkreślił, iż skarżący pierwszą skargę w tej sprawie skierował do Starosty W. w dniu 20 maja 2004 roku. Z treści tej skargi wynikało, że pan J. U. uzyskał pozwolenie na rozbudowę obory bez uzgodnienia warunków lokalizacji ze skarżącym. Następnie w dniu [...] lipca 2004 roku skarżący złożył skargę do Wojewody P., na którą w dniu [...] sierpnia 2004 roku uzyskał odpowiedź, w której wyjaśniono jakim warunkom winne odpowiadać budowle i ich usytuowanie, zgodną z obowiązującymi przepisami prawa. Biorąc pod uwagę powyższe organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 148 § 1 kpa wniosek o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję I instancyjną w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W ocenie zatem organu termin ten dla skarżącego minął w dniu [...] czerwca 2004 roku. Końcowo organ podniósł, iż decyzję o ustaleniu warunków zabudowy skarżący otrzymał, lecz nie skorzystał z prawa złożenia od niej odwołania, a więc stała się ona ostateczna. Podkreślił ponadto, iż przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany spełnił wymogi określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z której wynikało, iż przy budowie wymienionych obiektów należy zachować odległość co najmniej 3 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej, graniczącej z działką inwestora. Działka skarżącego nie graniczy z działką inwestora, a więc nie znalazła się w obszarze oddziaływania z projektowaną inwestycją. W skardze na decyzję Wojewody P. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie rozbudowy budynku pan W. Z. przedstawił dotychczasowy przebieg sprawy, podkreślając, iż nie uczestniczył jako strona w postępowaniu o uzyskanie pozwolenia na budowę przedmiotowej obory, która zatruwa środowisko i uniemożliwia jego rodzinie przebywanie w budynku mieszkalnym położonym na działce sąsiedniej. W ocenie skarżącego jego działka znalazła się w obszarze szkodliwego oddziaływania tej inwestycji, co znajduje również potwierdzenie w piśmie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. Podkreślił, iż nie był informowany przez organ o wydaniu pozwolenia na rozbudowę, ani o przysługujących mu środkach wzruszenia tej decyzji w okresie późniejszym. W konkluzji wniósł o pozytywne rozpatrzenie jego skargi. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu, wnosząc o oddalenie skargi. Jednocześnie dodał, iż skarżący wiedział o istnieniu budowy po sąsiedzku przez drogę od maja 2004 roku, natomiast z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie wystąpił dopiero we wrześniu 2005 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, bowiem zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów prawa procesowego (art. 7, 8, 9, 12, 77 § 1 kpa i art. 107 kpa), które mogło mieć wpływ na wynik postępowania. Naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest obowiązek podjęcia przez organ administracji wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli – art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w dalszej części zwany w skrócie kpa. Zasadzie tej towarzyszy ciążący na organie obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. W tym celu organy administracyjnego winny udzielać stronom niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 8 kpa). W przedmiotowej sprawie postępowanie toczyło się na wniosek pana J. U. i pani K. U., którzy wnieśli o udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku obory położonej w obrębie miejscowości D. T. [...]. W dniu [...] kwietnia 2003 roku w tej sprawie została wydana przez Wójta Gminy Sz. decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji. Decyzję tą otrzymali inwestorzy oraz pan K. W. D., W. Z. i Gmina Sz. Po uprawomocnieniu się decyzji inwestorzy złożyli następnie wniosek o pozwolenie na budowę. Postępowanie w tym przedmiocie zakończyło się w dniu [...] listopada 2003 roku wydaniem przez Starostę W. decyzji nr [...] w zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę tego obiektu. Decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę otrzymali inwestorzy, Wójt Gminy Sz. oraz Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. M. W dniu [...] maja 2004 roku do Starosty W. wpłynęło pismo pana W. Z., zatytułowane skarga. W piśmie tym skarżący apelował o interwencję w powyższej sprawie, z uwagi na to, iż zostało wydane pozwolenie na budowę obory w bezpośredniej bliskości jego domu mieszkalnego i to bez uzyskania jego zgody. Starosta W. pismem z dnia [...] maja 2004 roku udzielił skarżącemu odpowiedzi, mimo iż już wówczas winien mieć na uwadze treść tego pisma, a zatem w praktyce całokształt okoliczności dotyczących tej sprawy, rzutujących na prawidłowe zakwalifikowanie pisma skarżącego. Następnie w dniu [...] lipca 2004 roku skarżący złożył skargę do Wojewody P., na którą w dniu [...] sierpnia 2004 roku uzyskał jedynie pismo, w którym wyjaśniono jakim warunkom winne odpowiadać budowle i ich usytuowanie, w świetle obowiązujących przepisów prawa. Nie ustosunkowano się przy tym w żadnej mierze do decyzji Starosty W. nr [...] z [...] listopada 2003 roku wydanej w zakresie zatwierdzenia państwu J. U. i K. U. projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obory. Podkreślono natomiast, iż skarżący otrzymał decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w tym przedmiocie i mimo służącego mu odwołania jej nie skarżył. Końcowo również zaakcentowano, iż podniesione w skardze zarzuty nie mogą być uwzględnione z uwagi na to, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie narusza obowiązujących przepisów prawa, a zatem nie ma podstaw do jej wzruszenia. W międzyczasie skarżący złożył również skargę do Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w B. ([...] sierpnia 2004 roku), która postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2004 roku nr [...] została przekazana według właściwości Staroście W.. W uzasadnieniu tego postanowienia P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wskazał, iż skarga pana W. Z., w której jest kwestionowane pozwolenie na budowę z dnia [...] listopada 2003 roku nr [...] dotyczy sprawy indywidualnej zakończonej decyzja ostateczną. Stosownie zatem do przepisu art. 235 § 1 kpa skargę w sprawie, w której w toku postępowania administracyjnego została wydana decyzja ostateczna, uważa się zależnie od jej treści za żądanie wznowienia postępowania lub za żądanie stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany z urzędu. Po zapoznaniu się z aktami tej sprawy organ nadzoru budowlanego podniósł również, iż w sprawie istnieje przypuszczenie, że przedmiotowa skarga pochodzi od osoby posiadającej przymiot strony postępowania administracyjnego z uwagi na obszar oddziaływania płyty gnojowej na działkę skarżącego, który w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją o pozwolenie na budowę nie brał udziału. Właściwym zatem organem do rozpatrzenia sprawy ewentualnego wznowienia postępowania jest Starosta W. W dniu [...] września 2005 roku skarżąc złożył wniosek o wznowienie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku obory, zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2003 roku, który został nie uwzględniony z uwagi na przekroczenie terminu wskazanego w art. 148 kpa. Mając na uwadze przedstawione okoliczności podkreślić należy, iż znamiennym na tle niniejszej sprawy jest to, że pan W. Z. począwszy do pisma z dnia [...] maja 2004 roku i kończąc na wniosku o wznowienie postępowania z dnia 28 września 2005 roku bezspornie nawiązuje do sprawy udzielonego państwu U. pozwolenia na rozbudowę obory i kwestionuje legalność tej decyzji. Od samego również początku skarżący wskazuje, że nie był stroną postępowania w tym przedmiocie i o wydaniu tej decyzji dowiedział się w momencie rozpoczęcia wykopów przez inwestora. Mimo tych okoliczności organ w żaden sposób nie próbuje nawet zakwalifikować pism skarżącego zgodnie z intencją nadawcy i obowiązującymi w tej mierze przepisami, wydając decyzję odmawiającą wznowienia postępowania w sprawie, dopiero w sytuacji złożenia jednoznacznego wniosku w tej mierze przez skarżącego. Podkreślić należy, że obowiązkiem organu jest załatwienie pisma zgodnie z intencją nadawcy. Mając wątpliwości co do rzeczywistej treści żądania strony organ powinien wezwać ją do złożenia wyjaśnienia na piśmie w trybie art. 50 § 1 kpa – wskazującego na intencję wniosku. Dopiero po uzyskaniu informacji - jak ma traktować pismo z dnia [...] maja 2004 roku – i ewentualnym poinformowaniu skarżącego jakie środki prawne mu w takiej sytuacji przysługują Starosta W. mógłby jednoznaczne wyjaśnić intencje pana W. Z. zawarte w jego piśmie. Tymczasem bez należytego wyjaśnienia sprawy, udzielenie skarżącemu jedynie pisemnej niewiążącej odpowiedzi wydaje się zbyt pochopne i przedwczesne. Tym bardziej, iż skarżący był stroną postępowania wskazaną w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji. Brak przy tym jest najmniejszych podstaw prawnych do uznania, iż skoro skarżący nie odwoływał się od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to tym samym utracił przymiot strony w dalszym toku postępowania administracyjnego. Takie bowiem wnioski nasuwają się z argumentacji przedstawionej przez organ zarówno I i II instancji. Natomiast już P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2004 roku sygnalizował, iż mogło w tej mierze dojść do naruszenia przepisów prawa. Kwestie te zatem winny być wnikliwie rozważone przez organy przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W tym miejscu należy jednoznacznie stwierdzić, że zgodnie z art. 235 § 1 kpa skargę w sprawie, w której w toku postępowania administracyjnego została wydana decyzja ostateczna, uważa się zależnie od jej treści za żądanie wznowienia postępowania lub za żądanie stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany z urzędu. § 2 tegoż artykułu akcentuje, iż w takiej sytuacji żądanie zostanie uwzględnione, gdy zachodzą przewidziane w kodeksie warunki do wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany. W konstrukcji art. 235 § 1 zawarte jest domniemanie prawne, zgodnie z którym skargę w sprawie zakończonej decyzją ostateczną "uważa się"(w zależności od treści) za żądanie wznowienia postępowania (art. 147 w zw. z art. 145 kpa) lub za żądanie stwierdzenia nieważności (art. 157 § 2 w zw. z art. 156 kpa) albo jej uchylenia lub zmiany (art. 154, 155, 161, 162 § 2, 163 kpa). Skuteczność takiego żądania zależy od tego, czy wnosi go strona, czy inny podmiot. Skarga strony powoduje wszczęcie postępowania nadzwyczajnego, natomiast żądanie podmiotu, który nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa, może jedynie stanowić impuls do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego z urzędu. Nadzwyczajne tryby postępowania, o jakich mowa w tym przepisie, mogą bowiem zostać uruchomione również z urzędu (poza przypadkami określonymi w art. 145 § 1 pkt 4 i 145a kpa). Mając powyższe na uwadze podnieść zatem należy, iż obowiązkiem organu administracji w przypadku wpłynięcia skargi do sprawy zakończonej ostateczną decyzją jest zbadanie przesłanek wskazanych w tym artykule i ewentualne zakwalifikowanie wniosku danej osoby zgodnie z przepisami kpa. Jeśli natomiast skarga nie jest dostatecznie jasno sprecyzowana, organ powinien dążyć do ustalenia rzeczywistej treści żądania strony. Taki pogląd znajdujemy w wyroku NSA z dnia 4 czerwca 1992 r. (IV SA 1378/91, niepubl.) gdzie wskazano, iż: "Dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w rozumieniu art. 7 kpa obejmuje również ustalenie przez organ administracji treści rzeczywistego żądania strony, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona w trybie skargi określonej w art. 235 kpa kwestionuje prawidłowość decyzji ostatecznej". Podobnie w wyroku NSA z dnia 9 grudnia 1999 r. (III SA 8220/98, niepubl.) podniesiono, że: "Brak precyzji w określeniu przez osobę skarżącą, w jakim trybie domaga się wzruszenia ostatecznej decyzji, uzasadnia zażądanie przez organ nadzoru stosownego oświadczenia w tej kwestii. Sprecyzowanie, że chodzi o stwierdzenie nieważności decyzji, powoduje, że należy nadać sprawie bieg we właściwym trybie". Niewątpliwie więc zastosowany tryb nadzwyczajny powinien odpowiadać treści żądania strony. Mając zatem na uwadze treść żądania skarżącego – wzruszenie decyzji w przedmiocie uzyskania pozwolenia na budowę przez państwa U. - przed podjęciem jakichkolwiek kroków prawnych organ administracyjny stosownie do potrzeb powinien wezwać stronę do usunięcia braków (art. 64 § 2 kpa) lub do złożenia wyjaśnienia na piśmie w trybie art. 50 § 1 kpa. Dopiero po zgromadzeniu podstaw do oceny sformułowanego wniosku organ mógł podjąć rozstrzygnięcie, a nie odpowiadać na wniosek skarżącego niewiążącym pismem. Takie czynności wyjaśniające były niezbędne w niniejszej sprawie, a nie zostały dokonane. Powyższe skutkowało tym, iż dopiero wniosek skarżącego o wznowienie postępowania z września 2005 roku został formalnie rozpoznany i jednocześnie nie uwzględniony z uwagi na przekroczenie terminu. Organ przy tym wydając zaskarżoną decyzję skupił się jedynie na kwestii przekroczenia terminu do złożenia skargi, akcentując przy tym, iż skarżący już w maju 2004 roku – składając pierwsze pismo – wiedział o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej obory. Nie rozważył natomiast w ogóle, iż już to pismo mogło ewentualnie stanowić wniosek o wznowienie, tyle że nie sformułowany w sposób jednoznaczny. Pozostałe zaś pisma skarżącego jedynie precyzowały "skargę" z dnia [...] maja 2004 roku. Skarżący bowiem jeszcze wówczas nie wiedział jakie środki prawne mogą zmierzać do wzruszenia ostatecznej decyzji. Dopiero zatem po wyjaśnieniu intencji pisma skarżącego z dnia [...] maja 2004 roku zaistnieje możliwość podjęcia prawidłowych ustaleń i czynności organu, mając na uwadze przy tym treść art. 6 oraz 9 kpa. W tym miejscu należy bowiem podkreślić, że istotą i celem przewodnim postępowania administracyjnego jest zawsze załatwienie sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa). Przy czym załatwienie sprawy należy rozumieć, jako załatwienie sprawy co do jej istoty w całości lub części (art. 140 § 2 kpa), w formie przewidzianej przepisami kpa. Te wszystkie okoliczności organy administracji rozpoznające w przedmiotowej sprawie winny mieć na uwadze przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Powyższe okoliczności skutkowały tym, że Sąd zaskarżone decyzje, jako naruszającą przepisy postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik postępowania, uchylił (art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Konsekwencją uwzględnienia skargi było orzeczenie z urzędu o wstrzymaniu wykonania decyzji organów do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oraz o zwrocie na rzecz skarżących poniesionych przez nich kosztów postępowania sądowego (art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).