II SA/Bk 105/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, asesor WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 08 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - oddala skargę.- Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2005r. nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. utrzymano w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2005r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] stycznia 2003r. nr [...] wydanej w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta B. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] kwietnia 1995r. znak [...]. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Decyzją Burmistrza Miasta B. z dnia [...] kwietnia 1995r. znak [...] na wniosek J. S. ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie zakładu masarskiego na działce położonej w B. przy ul. S. [...]. Następnie na skutek zawiadomienia M. S. - mieszkańca miasta B. - o sprzeczności z prawem wydawanych inwestorowi decyzji lokalizacyjnych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w dniu [...] grudnia 2002r. wszczęło z urzędu postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, iż zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy B., zmienioną następnie uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] grudnia 1993r. (Dz. Urzędowy Woj. Białostockiego Nr 2, poz. 6 z 1994r.) teren inwestycji znajduje się w kwartale określonym w tym planie symbolem "52 MN stan istniejący: Budownictwo jednorodzinne i zagrodowe, Przeznaczenie terenu i sposób zagospodarowania w planie: Budownictwo jednorodzinne i zagrodowe". A zatem jedyną dopuszczalną przez plan formą zagospodarowania tego terenu było budownictwo jednorodzinne i zagrodowe. W tej sytuacji inwestycja J. S. polegająca na rozbudowie zakładu produkcyjnego jako nieodpowiadająca funkcji przewidzianej dla tych terenów w planie miejscowego zagospodarowania przestrzennego została uznana za sprzeczną z jego postanowieniami. Na tej podstawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] stycznia 2003r. nr [...] w oparciu o art. 16 pkt 1 ustawy z dn. 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 7 kpa stwierdziło nieważność rozstrzygnięcia organu I instancji - Burmistrza Miasta B. - z mocy prawa. Powyższa decyzja nie była skarżona przez strony i stała się ostateczna. W dniu [...] września 2005r. na wniosek J. S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wszczęło postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...]01.2003r. W złożonym wniosku J. S. podniósł, iż w/w decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz nie zawiera podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta B. w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Nadto powołując się na uchwalony w dniu [...]1.2003r. nowy plan miejscowy, w którym teren jego działki został przeznaczony pod działalność przemysłową zarzucił Kolegium złą wolę przy interpretacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w chwili wydawania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Kolegium po ponownym rozpatrzeniu sprawy nie podzieliło zarzutów J. S. i decyzją z dnia [...] września 2005r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] stycznia 2003r. (...). W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wskazano, iż kwestionowana decyzja jest prawidłowa, zaś zarzuty podnoszone przez J. S. nie znajdują uzasadnienia w stanie faktycznym i prawnym sprawy. Zdaniem organu ustalenie sprzeczności decyzji Burmistrza Miasta B. z dnia [...] kwietnia 1995r. z zapisami obowiązującego w chwili jej wydawania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie budzi wątpliwości i wypełnia przesłanki art. 16 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którymi decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie podkreślono, iż dla oceny czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji rozstrzygający jest stan prawny w dniu jej wydawania. Na taką ocenę nie może mieć wpływu późniejsza zmiana prawa. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem J. S. wystąpił do Kolegium z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając skarżonej decyzji naruszenie art. 7 i 77 kpa oraz rażące naruszenie art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na niedopuszczalnym zastosowaniu zasady nieważności decyzji wyrażonej w art. 16 pkt 1 tej ustawy. Wnioskodawca podniósł, iż zasadę "zakazu odmowy wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", o której mowa w art. 43 powołanej ustawy, należy sprowadzić do formuły, że co nie jest prawem (miejscowym) zakazane, jest prawnie dozwolone. Czyli o ile obowiązujące ustalenia miejscowego planu nie zawierały katalogu – wypisu, spisu zamierzeń inwestycyjnych, dla których obowiązuje na danym terenie zakaz ich realizacji – to zamierzenia te są zgodne z prawem. Ponieważ w żadnym miejscu prawa miejscowego miasta B., nie znajduje się taki katalog zamierzeń inwestycyjnych zakazanych do realizacji na terenie inwestycji "52 MN", to nie można mówić jednoznacznie o sprzeczności zamierzenia z planem i stosować zasady nieważności decyzji z mocy prawa, gdyż zgodnie z art. 16 pkt 1 ustawy jest to możliwe tylko w przypadku definitywnej sprzeczności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. rozpoznając sprawę ponownie stwierdziło, iż rozstrzygnięcie z dnia [...] września 2005r. jest merytorycznie prawidłowe i na tej podstawie decyzją z dnia [...] grudnia 2005r. nr [...] utrzymało je w mocy. W wydanej decyzji podkreślono, iż zarzut rażącego naruszenia prawa poprzez błędną wykładnię przepisu jest nieuzasadniony, gdyż zgodnie z utrwalona już linią orzecznictwa sądownictwa administracyjnego jak i Sądu Najwyższego, nie może dojść do rażącego naruszenia prawa w drodze wykładni przepisu. Od powyższej decyzji J. S. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 156 § 2 kpa poprzez stwierdzenie nieważności decyzji, która wywołała nieodwracalne skutki prawne oraz naruszenie art. 7 i 8 kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie wszystkich okoliczności prawnych i faktycznych sprawy, nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz wydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności po upływie przeszło 7 letniego czasu od wydania decyzji, której ta nieważność dotyczyła, co tym samym naruszyło zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Dodatkowo skarżący podkreślił, iż w chwili wydawania decyzji o stwierdzeniu nieważności, decyzja o pozwoleniu na budowę była prawomocna i taką pozostaje do chwili obecnej. Co więcej proces inwestycyjny budynku prowadzony na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę został już zakończony. W myśl zaś orzecznictwa Sądu Najwyższego zrealizowanie inwestycji na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności tej decyzji, mimo zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 kpa. Stąd dokonując wnioskowania metodą a minori ad maius należy stwierdzić, iż skoro nie można unieważnić decyzji o pozwoleniu na budowę dotkniętej wadami, o których mowa w art. 156 kpa już po wybudowaniu budynku, to tym bardziej nie można unieważnić w takiej sytuacji decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (wyrok SN z dnia 18.11.1993r. sygn. akt III AZP 23/93). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Zarzuty skargi są niezasadne. Stosownie do treści art. 3 ustawy z dn. 30.08.2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie dopatrzył się, aby w zaskarżonej decyzji zostało naruszone prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu, zarzuty skargi - zmierzające do obalenia ustaleń organu, stanowiące jednocześnie podstawę uchylenia rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] grudnia 2005r. utrzymującego w mocy decyzję z dnia [...] września 2005r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej nieważności orzeczenia o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji skarżącego - są niezasadne. Na wstępie podnieść należy, iż postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest szczególnym trybem działania organów administracji publicznej. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji, o której mowa w art. 16 kpa i powinno być stosowane jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Zamknięty katalog przesłanek nieważności decyzji administracyjnej został zawarty w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa i w myśl tego przepisu nieważność decyzji stwierdza się, jeżeli wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości bądź bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, dotyczy sprawy uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Zadaniem Kolegium było zatem zbadanie i ocena, czy orzeczenie z dnia [...] stycznia 2003r. stwierdzające nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia [...] kwietnia 1995r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu było dotknięte jedną z wad skutkujących jego nieważnością. Kierując się tak wyznaczonymi granicami rozpoznawania sprawy organ nie znalazł podstaw, aby stwierdzić, iż decyzja z dnia [...] stycznia 2003r. obarczona była jakąkolwiek z wyżej wymienionych wad kwalifikowanych, w szczególności, aby wypełniała przesłanki rażącego narusza prawo. Podkreślono, iż analiza decyzji Burmistrza Miasta B. właściwie została oparta o stan prawny obowiązujący w chwili jej wydawania (art. 6 kpa). Decyzja pochodziła z dnia [...] kwietnia 1995r., stąd na tę datę badano zgodność podjętego rozstrzygnięcia z przepisami prawa. Podniesiono również, iż na rozstrzygnięcie w przedmiocie spełnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa nie miała wpływu późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji tego prawa (vide: wyrok NSA z dn. 28.11.1997r., sygn. akt III S.A./1134/96, ONSA 1998, Nr 3, poz. 101). Stosownie do zapisów zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta B. obowiązującym w czasie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, inwestycję J. S. polegającą na rozbudowie zakładu masarskiego znajdowała się na terenie przeznaczonym w planie na "budownictwo jednorodzinne i zagrodowe". Stąd ustalona sprzeczność decyzji z postanowieniami miejscowego planu skutkowała uznaniem jej jako wydanej z naruszeniem obowiązującej wówczas ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1994r. Nr 89, poz. 415 ze zm.). W myśl bowiem art. 16 pkt 1 tej ustawy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pozytywne ustalenie w tym zakresie obligowały organ do stwierdzenia nieważności tej decyzji z mocy prawa w oparciu o art. 156 § 1 pkt 7 kpa w zw. z art. 16 pkt 1 powołanej wyżej ustawy, co w pełni podzieliło Kolegium. A zatem przyjęcie przez Kolegium w decyzji z dnia [...] września 2005r. tezy o braku podstaw do stwierdzenia nieważności własnej decyzji wydanej w dnia [...] stycznia 2003r. a w konsekwencji odmowa stwierdzenia jej nieważności było w pełni uzasadnione. Także w myśl utrwalonej już linii orzecznictwa sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego, gdzie reprezentowany jest pogląd, który sąd w obecnym składzie podziela – "stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyn rażącego naruszenia prawa może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, a ponadto jej obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie". (vide: wyrok SN z dn. 8.04.94r., III ARN 15/94, OSNAP 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z dn. 21.10.92r., V SA 86/92 i 436-466/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23). W tym stanie rzeczy w podjętej w dniu [...] grudnia 2005r. decyzji słusznie uznało, iż orzeczenie z dnia [...] września 2005r. odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2003r. jest prawidłowe, skoro przemawiały za tym ustalone w sprawie okoliczności faktyczne i prawne, które również w ocenie Sądu nie budzą wątpliwości. Cechą bowiem rażącego naruszenia prawa jest sytuacja, w której treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu, o błędy wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z dn. 9.03.1999r. V S.A. 1970/98, Lex nr 50195, wyrok NSA z dn. 26.09.2000r. VSA 2998/99, Lex nr 51249). Taka sytuacja niewątpliwie w rozpatrywanej sprawie nie miała miejsca. Nie budzi również zastrzeżeń, iż późniejsza zmiana przepisów prawa, to jest jak w realiach niniejszej sprawy uchwalenie w dniu [...]11.2003r. nowego planu miejscowego nie może wpływać na ocenę podjętego rozstrzygnięcia w sprawie, gdyż tej dokonuje się w dacie orzekania. Zmiana ta nie może być również odczytywana jako wykładnia planu z 1993r., w szczególności pod kątem przyszłych zamierzeń zagospodarowania terenu. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 7 i 8 kpa podczas wydawania kwestionowanej decyzji, należy podzielić stanowisko w tej mierze wyrażone przez Kolegium w odpowiedzi na skargę. Organ słusznie bowiem zauważa, iż skarżący nie wskazuje, jaki interes społeczny i słuszny interes obywateli został naruszony w związku z wydaniem decyzji, a wobec powyższego brak jest możliwości odniesienia się do tych zarzutów i w konsekwencji należało uznać je za chybione. Także zarzut dotyczący stwierdzenia nieważności decyzji z upływem przeszło 7 letniego okresu od jej wydania bezspornie odnosi się do decyzji z dnia [...] stycznia 2003r., a zatem nie ma przełożenia na grunt rozpatrywanej sprawy, skoro nie dotyczy ono kwestionowania tej decyzji. Końcowo odnosząc się do twierdzenia skarżącego, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wydając decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania teren, jak również następne decyzje w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej pierwszej decyzji, nie wzięło pod uwagę okoliczności zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych, czym dopuściło się naruszenia art. 156 § 2 kpa należy uznać za nieuzasadnione. W tym miejscu Sąd pragnie zwrócić uwagę na istniejące w tym przedmiocie orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym obiekt budowlany, który został zbudowany w oparciu o ostateczne decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i o pozwoleniu na budowę, a następnie decyzje te, bądź jedna z nich zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, nie jest samowolą budowlaną w rozumieniu art. 48 ustawy prawo budowlane. Legalizacja istnienia takiego obiektu budowlanego powinna mieć miejsce w trybie art. 59 powołanej ustawy, zaś stwierdzenie zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę, ponieważ decyzje zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, powinno się odbywać w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i projekt budowlany, który jako akt techniczny, a nie akt administracyjny (akt prawny) zachowuje swą wartość jako dokument, w oparciu o który była wykonana budowa (patrz wyrok WSA w Warszawie z dn. 20.05.2004r., sygn. akt. IV SA 4725/02, Lex nr 146722). W świetle powyższego podnoszone skutki stwierdzenia nieważności nie można uznać za tak daleko idące i tragiczne, jak wskazuje skarżący, skoro wedle postanowień nowego planu miejscowego podjętego w dniu [...]11.2003r. przedmiotowy teren działki, na którym zrealizowano inwestycję został przeznaczony pod działalność przemysłową. W tych okolicznościach faktycznych (uchwalenie nowego planu miejscowego) jak i prawnych (patrz w/w wyrok WSA z dn. 20.05.2004r.) inwestycja skarżącego z pewnością będzie mogła spełnić wymagania stawiane prawem. Mając powyższe na względzie zaskarżona decyzja SKO w Białymstoku z dnia [...]grudnia 2005r. odpowiada prawu, dlatego też skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30.08.2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), o czym orzeczono jak na wstępie.