II SA/Bk 105/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. C. na decyzję Komendanta Miejskiego Policji w B. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie zapomogi pieniężnej p o s t a n a w i a odrzucić skargę , Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności. 1. W raporcie z dnia [...] października 2014 r. R. C. zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w B. o udzielenie wsparcia finansowego w formie zapomogi. 2. Komisja do spraw zapomóg dla policjantów, działająca na podstawie decyzji nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w B. z dnia [...] grudnia 2010 r. w sprawie zapomóg dla policjantów, na posiedzeniu w dniu [...] listopada 2014 r. odmówiła przyznania skarżącemu zapomogi. Znalazło to potwierdzenie w protokole sporządzonym z posiedzenia Komisji. 3. W piśmie z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] przewodniczący Komisji do spraw zapomóg dla policjantów Komendy Miejskiej Policji w B. poinformował skarżącego, że jego raport z dnia [...] października 2014 r. został rozpatrzony odmownie. 4. Skargę na to pismo do sądu administracyjnego wniósł R. C. 5. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie. Zdaniem organu skarga powinna zostać odrzucona, albowiem sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zapomoga o której mowa w art. 110a ust. 2 ustawy o Policji ma charakter uznaniowy i nie podlega kontroli instancyjnej jak również kontroli sądów administracyjnych. Organ podał, że decyzję o odmowie przyznania skarżącemu zapomogi podjął Komendant Miejski Policji w B. zatwierdzając protokół z posiedzenia Komicji ds. zapomóg dla policjantów z dnia[...] listopada 2014 r. W piśmie z dnia [...] listopada 2014 r. [...] Przewodniczący Komisji ds. zapomóg dla policjantów Komendy Miejskiej Policji w B. poinformował jedynie skarżącego o sposobie rozpoznania jego raportu z dnia [...] października 2014 r. Nadto organ wywiódł, że dotychczasowe przepisy wykonawcze wydawane na podstawie art. 110b ustawy o Policji, w tym obecnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 września 2014 r. w sprawie nagród i zapomóg dla policjantów oraz tworzenia funduszu nagród i zapomóg dla policjantów (Dz. U. z 2014 r., poz. 1314), które określa m. in. szczegółowe warunki i tryb przyznawania policjantom nagród motywacyjnych i zapomóg, tryb postępowania oraz przełożonych właściwych w zakresie przyznawania tych nagród i zapomóg, nie określają terminu w jakim ma być rozpatrzony wniosek dotyczący przyznania zapomogi, jak również nie odsyłają w sprawach nieuregulowanych do przepisów K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga polega odrzuceniu ale nie z powodu braku właściwości sądu administracyjnego, ale z powodu braku wyczerpania środka zaskarżenia na etapie przedsądowym. Odrzucenie skargi z powodu niewyczerpnia środka zaskarżenia na etapie przedsądowym jest konsekwencją tego, że Sąd w sprawie niniejszej uznał, iż kwestionowane pismo z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] przewodniczącego Komisji do spraw zapomóg dla policjantów Komendy Miejskiej Policji w B. informujące skarżącego, że jego raport z dnia [...] października 2014 r. został rozpatrzony odmownie (informujące o odmowie przyznania zapomogi) jest decyzją administracyjną. W pierwszej kolejności uzasadnieniu podlegać będzie to stanowisko. Przesłanki przyznawania nagród motywacyjnych oraz zapomóg, a także źródła ich finansowania z funduszu nagród i zapomóg reguluje przepis art. 110a ust. 1- 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2011 r., nr 287, poz. 1687 ze zm.). Zgodnie z tą regulacją policjantowi, niezależnie od wyróżnień, o których mowa w art. 87 ust. 1, mogą być przyznawane nagrody motywacyjne, w formie pieniężnej lub rzeczowej, za wzorowe wykonywanie zadań służbowych, wykazywane w służbie męstwo i inicjatywę oraz pełnienie służby w trudnych warunkach – art. 110a ust. 1 zd. 1. Policjantowi mogą być przyznawane zapomogi, w formie pieniężnej lub rzeczowej, w przypadku indywidualnych zdarzeń losowych, klęski żywiołowej, choroby, śmierci członka rodziny oraz innych zdarzeń powodujących pogorszenie sytuacji materialnej policjanta i jego rodziny – art. 110a ust. 2. Tworzy się w Policji fundusz nagród i zapomóg dla policjantów, z przeznaczeniem na nagrody i zapomogi, o których mowa w ust. 1 i 2 – art. 110a ust. 3. Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 110b Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał w dniu 21 grudnia 2006 r. rozporządzenie w sprawie przyznawania policjantom nagród i zapomóg, a także sposobu tworzenia funduszu nagród i zapomóg dla policjantów (Dz. U. nr 251, poz. 1859). Z treści tego rozporządzenia wynika, że zapomogi przyznaje przełożony, z własnej inicjatywy, na uzasadniony wniosek innego przełożonego policjanta, organizacji związku zawodowego policjantów lub policjanta. Wniosek powinien w szczególności określać formę zapomogi. Do wniosku dołącza się dokumenty potwierdzające wystąpienie zdarzenia określonego w art. 110a ust. 2 ustawy - § 3 ust. 1- 3. Przełożony, przyznając zapomogę, bierze pod uwagę sytuację materialną policjanta i jego rodziny oraz fakt uzyskania z innego źródła pomocy finansowej z przeznaczeniem na pokrycie wydatków związanych z wystąpieniem zdarzenia określonego w art. 110a ust. 2 ustawy - § 4. Nagrodę motywacyjną i zapomogę wypłaca się w terminie 14 dni od dnia ich przyznania, z zastrzeżeniem § 2 ust. 5 - § 5. Powyższe przepisy nie określają formy rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie odmowy przyznania zapomogi. Nie budzi wątpliwości, że w sytuacji polegającej na uwzględnieniu wniosku o wypłatę zapomogi i jej wypłacie, czynność organu, sprowadzająca się do wypłaty żądanego świadczenia będzie stanowić czynność materialno-techniczną. Odmienna sytuacja będzie jednak miała miejsce wtedy, gdy organ postanowi negatywnie rozpoznać sporny wniosek. Wówczas, zdaniem Sądu, winien wyjaśnić swoje stanowisko, umożliwiając stronie jego zrozumienie i ewentualną polemikę z nim. Powinien więc swoje stanowisko wyrazić w formie decyzji administracyjnej. Tylko bowiem wydanie odmownego rozstrzygnięcia w formie decyzji zapewni stronie ochronę jej interesów na drodze sądowej. W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, że co do zasady przepisy prawa materialnego powinny określać formę rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, jednakże w praktyce okazuje się, że ustawodawca podchodzi do tego w różny sposób. Przykładowo wprost określa, że rozstrzygnięcie sprawy następuje w formie decyzji administracyjnej, bądź nie wskazuje formy rozstrzygnięcia, a jedynie stwierdza, że w danej sprawie mają zastosowanie przepisy K.p.a., czy też kwestii tej w ogóle nie normuje i nasuwające się w tym zakresie wątpliwości pozostawia orzecznictwu i doktrynie. W razie wątpliwości należy zatem indywidualnie badać, czy mamy do czynienia z decyzją. Obowiązujące przepisy nie zawierają legalnej definicji pojęcia decyzji administracyjnej. W doktrynie prawa administracyjnego rozróżnia się procesowe i materialne ujęcie decyzji. Procesowe pojęcie decyzji wywodzi się z art. 104 K.p.a. w powiązaniu z art. 105, art. 107 i art. 1 pkt 1 K.p.a. (J. Borkowski w B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Warszawa 2011, wydanie 11, str. 400). Stosownie do tych przepisów, wydanie decyzji jest formą załatwienia sprawy administracyjnej. Zgodnie z art. 104 § 2 K.p.a. decyzje rozstrzygają sprawy co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. W świetle powołanych przepisów za decyzję administracyjną można uznać takie oświadczenie woli organu administracyjnego, które wywiera skutki prawne w sferze stosunku materialnoprawnego (najczęściej administracyjnego), bądź w sferze stosunku administracyjnego procesowego (B. Adamiak: Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, s. 46-50). Skutki materialnoprawne polegają na ukształtowaniu, zmianie lub wygaśnięciu stosunku administracyjnoprawnego, co oznacza przyznanie stronie określonego uprawnienia lub nałożenie obowiązku, bądź też stwierdzenie istnienia określonego uprawnienia lub obowiązku (J. Jendrośka, J. Borkowski, R. Orzechowski, A. Zieliński: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1985, s. 326-327). Decyzja w znaczeniu materialnym oznacza kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administrujących w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający sprawę konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne (por. uchwała Sądu Najwyższego z 5 lutego 1988 r., III AZP 1/88, pub. OSPiKA 1989, nr 3, poz. 59). W związku z powyższym stwierdzić należy, iż w przypadku, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają wyraźnie formy jej rozstrzygnięcia, bądź w tym zakresie istnieje wątpliwość, należy przyjąć, że powinna być ona załatwiona w drodze decyzji administracyjnej. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 czerwca 2005 r. sygn. akt P 18/03 OTK-A 2005/6/63 uznał, że "jeżeli (...) istnieje wątpliwość co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. Nie może zaistnieć sytuacja, że w przepisach ustawy określono właściwość organu administracji publicznej do załatwiania określonej kategorii spraw administracyjnych, a sprawy te nie mogłyby być rozstrzygane tylko dlatego, że ustawodawca nie określił wprost formy rozstrzygnięcia". Mając na uwadze powyższe przyjąć należy, że sprawa odmowy przyznania funkcjonariuszowi Policji zapomogi jest sprawą administracyjną, a bezpośrednie władcze działanie organu wywołuje skutek prawny w postaci pozbawienia go uprawnienia. Formą załatwienia tej sprawy jest rozkaz personalny (decyzja administracyjna). Jest to bowiem kwalifikowany akt administracyjny stanowiący przejaw woli organu administracji publicznej, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę określonej osoby w postępowaniu unormowanym przez przepisy procedury administracyjnej. Analogiczne stanowisko zajął NSA w uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r. I OPS 4/13 w której stwierdził, że stosownie do § 7 ust. 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 4 sierpnia 2006 r. w sprawie warunków przyznawania funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg (Dz. U. nr 143, poz. 1034) w związku z art. 125 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2010 r. nr 29, poz. 154 ze zm.), odmowa przyznania funkcjonariuszowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nagrody rocznej następuje w formie decyzji administracyjnej (rozkazu personalnego). W konkluzji tych rozważań stwierdzić należy, że kwestionowane pismo z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] przewodniczącego Komisji do spraw zapomóg dla policjantów Komendy Miejskiej Policji w B. informujące skarżącego, że jego raport z dnia [...] października 2014 r. został rozpatrzony odmownie stanowi decyzję administracyjną. Pismo to zawiera wszystkie niezbędne elementy potrzebne do tego, aby mogło być uznane za decyzje administracyjną. Wskazany w nim jest organ, treść rozstrzygnięcia (odmowa przyznania zapomogi), adresat oraz data wydania. Przyjęcie takiego stanowiska obligowało Sąd w następnej kolejności do ustalenia czy na etapie przedsądowym skarżący wyczerpała tryb zaskarżenia. Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 tejże ustawy). Przepis ten wyraża zasadę, że postępowanie sądowoadministracyjne nie powinno zastępować postępowania administracyjnego, a zatem nie może zostać wszczęte dopóki toczy się postępowanie administracyjne. Strony powinny dochodzić swoich praw w pierwszej kolejności w toku postępowania administracyjnego. Zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega ostateczne rozstrzygnięcie organu wydane na skutek rozpoznania środka odwoławczego. W przedmiotowej sprawie skarżącemu od decyzji organu I instancji przysługiwało odwołanie do P. Wojewódzkiego Komendanta Policji w B. Zdaniem Sądu z uwagi na to, że dopiero w uzasadnieniu przedmiotowego orzeczenia przesądzono, iż zaskarżone pismo jest decyzją administracyjną i skarga na to pismo powinna być poprzedzona odwołaniem do organu II instancji, termin czternastu dni do złożenia odwołania, należy liczyć od dnia doręczenia niniejszego orzeczenia skarżącemu. Ewentualna skarga do sądu będzie przysługiwała na rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (pkt 1 sentencji).