II SA/Bk 106/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński,, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 lutego 2015 r. sprawy ze skargi A. K.-G. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia wykonania rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (zwany dalej: "PWINB w B.") utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] października 2013 r. nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. M. (zwanego dalej: "PINB w W. M."), nakładające na A. K.-G. (zwaną też dalej: "skarżącą") grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 81.249,53 zł wraz z opłatą egzekucyjną z powodu uchylania się od wykonania rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego o wymiarach 17,75 m x 5,90 m, zlokalizowanego na działce o nr ewid. gr [...], położonej w miejscowości P.G. [...]. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] PINB w W. M. nakazał skarżącej rozebrać samowolnie wybudowany budynek gospodarczy o wymiarach 17,75 m x 5,90 m zlokalizowany na przedmiotowej działce. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją PWINB w B. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...]. W dniu [...] maja 2013 r. skarżącej doręczono upomnienie z zagrożeniem z dnia [...].05.2013 r. W związku z tym, że obowiązek rozbiórki nie został wykonany, w dniu [...] lipca 2013 r. doręczono ww. odpis tytułu wykonawczego z dnia [...] lipca 2013 r. Pismem z dnia [...]sierpnia 2013 r. skarżąca wniosła zarzut na ww. tytuł wykonawczy, łącznie z wnioskiem o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. PINB w W. M. oddalił zarzut na przedmiotowy tytuł wykonawczy jako bezpodstawny. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy przez PWINB w B. postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. Z kolei postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. PINB w W. M. odmówił wstrzymania przedmiotowego postępowania egzekucyjnego. Następnie organ I instancji, działając na podstawie art. 20 pkt 4, art. 119, art. 120 § 1, art. 121 § 4 i § 5 i art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015), zwanej dalej: "ustawą", nałożył na skarżącą postanowieniem z dnia 15 października 2013 r. grzywnę w wysokości 81.249, 53 zł wraz z opłatą egzekucyjną w kwocie 68,00 zł z powodu uchylania się przez ww. od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] lipca 2013 r. oraz zobowiązał ww. do wykonania czynności wymienionych w sentencji postanowienia. Organ II instancji, rozpoznając zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie uznał, że PINB w W. M. nakładając grzywnę na ww. nie naruszył prawa. Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie prawidłowo zastosowano przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz prawidłowo wyliczono wysokość grzywny uwzględniając komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia [...] sierpnia 2013 r., zgodnie z którym cena 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za II kwartał 2013 r. wyniosła 3879 zł. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że zarzut dotyczący pominięcia S. G. (męża skarżącej) jako strony postępowania jest niezasadny. Organ wyjaśnił, że już w trakcie wcześniej prowadzonego postępowania legalizacyjnego organ I instancji właściwie ustalił, że ww. nie jest stroną postępowania ani inwestorem, lecz pracownikiem w gospodarstwie. W skardze złożonej do tutejszego Sądu skarżąca podniosła, że ww. postanowienie [...]WINB w B. mija się całkowicie z faktami, prawdą obiektywną i celem. Wskazała, że organ prowadzący postepowanie administracyjne od samego początku za stronę postępowania uznał tylko i wyłącznie ją, pominął zaś S. G., z którym pozostaje w związku małżeńskim od 20 lat. Zaznaczyła, że budynek był remontowany tylko i wyłącznie przez męża, podczas jej pobytu za granicą oraz, że wszystkie decyzje i postanowienia wydawane przez organy były kierowane jedynie do niej. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację prezentowaną w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Organy administracji obu instancji rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, prowadziły postępowanie w zgodzie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w oparciu o poczynione ustalenia sformułowały prawidłowe wnioski i zastosowały właściwe przepisy prawa. Organ egzekucyjny zobligowany był do zastosowania w niniejszej sprawie środków przewidzianych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ponieważ skarżąca nie wykonała nałożonego na nią ostateczną decyzją administracyjną obowiązku rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego. Zgodnie z art. 6 § 1 ustawy, w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych, a takimi środkami w postępowaniu dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym są grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni (art. 1a pkt 12 lit. b). Z uwagi na charakter obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej w niniejszej sprawie organ egzekucyjny miał możliwość zastosowania jedynie dwóch środków egzekucyjnych spośród wymienionych wyżej: grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego. Zgodnie z dyspozycją art. 119 ustawy, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji o charakterze niepienieżnym (§ 2). Z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 ustawy (zasada racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 ustawy (zasada niezbędności), wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. W niniejszej sprawie organy obu instancji dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jako środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego. Dopiero brak skuteczności grzywny w celu przymuszenia winien być podstawą do zastosowania innego środka egzekucyjnego - wykonania zastępczego. Podkreślić należy, iż zgodnie z art. 125 § 1 ustawy w razie wykonania obowiązku przewidzianego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Nadto, zgodnie z art. 126 ustawy, uiszczona lub ściągnięta grzywna może być w uzasadnionych przypadkach zwrócona w części lub całości. Unormowania te wskazują, iż środek egzekucyjny w postaci grzywny jest, co do zasady, środkiem o charakterze łagodniejszym od wykonania zastępczego. W przypadku zastosowania tego drugiego środka, zobowiązany do dokonania rozbiórki zostaje bowiem zgodnie z art. 127 i 133 § 1 ustawy, obciążony pełnymi kosztami wykonania zastępczego. Zaskarżonym postanowieniem wymierzono grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 81.249,53 zł. Organ uzasadnił wysokość wymierzonej grzywny. W tym miejscu podkreślić należy, że grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość zmobilizowała zobowiązanego do realizacji nakazu rozbiórki. Celem nałożenia grzywny jest między innymi uniknięcie konieczności sięgania do następnego dolegliwszego środka egzekucyjnego, jakim jest wykonanie zastępcze. Zgodnie z art. 121 § 4 ustawy, w przypadku egzekucji dotyczącej spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Wymierzając grzywnę organ musi zatem uwzględnić, iż środek ten, z uwagi na jednokrotność zastosowania, musi być odpowiednio dolegliwy, aby zapewnić jego skuteczność. Tę okoliczność podkreślił organ II instancji. Skarżąca uchylała się od wykonania nałożonego na nią obowiązku. Z okoliczności sprawy nie wynika, aby brak wykonania nałożonego obowiązku był od skarżącej niezależny. Wykonanie rozbiórki obiektu, nie jest też związane ze szczególnymi trudnościami. W ocenie Sądu dokonana powyżej ocena organów nie nosi cech dowolności i znajduje potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Z kolei z art. 121 § 5 wynika, że wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. W ocenie Sądu, organy prawidłowo obliczyły wysokość grzywny uwzględniając przy tym komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 22 sierpnia 2013 r., zgodnie z którym cena 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za II kwartał 2013 r. wyniosła 3879 zł. Kwota grzywny została wyliczona w następujący sposób: (17,75 m x 5,90 m) x 1/5 x 3879 zł –107,73 m2 x 1/5 x 3879 zł= 81.249,53 zł). Końcowo zauważyć należy, że nałożona grzywna nie ma charakteru karnego, a jej jedynym celem jest przymuszenie zobowiązanej do wykonania orzeczonego nakazu. Skarżąca nie musi uiszczać nałożonej grzywny, może zwolnić się z tego obowiązku poprzez wykonanie orzeczonego nakazu rozbiórki. Wówczas zastosowanie znalazłaby dyspozycja przepisu art. 125 § 1 ustawy, zgodnie z którą w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanego. Nadto, zgodnie z art. 126 ustawy, uiszczona lub ściągnięta grzywna, na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, może być w uzasadnionych przypadkach zwrócona w 75 % lub w całości. Skarżąca, jeżeli wykona nakaz rozbiórki, może zatem domagać się zwrotu znacznej części lub całości uiszczonej kwoty. Podkreślić również należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że z treści art. 121 ustawy nie można wywodzić, że organ ma obowiązek uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny możliwościami finansowymi zobowiązanego, bowiem zobowiązany może się uwolnić od zapłacenia grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek. (vide: wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r., OSK 1148/04, wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2005 r., OSK 1140/04, wyroki dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc się natomiast do zarzutu pominięcia S. G. jako strony postępowania, Sąd stwierdził, iż jest on bezzasadny. Z akt sprawy, co jak słusznie podniósł organ odwoławczy wynika, że już w trakcie wcześniej prowadzonego postepowania legalizacyjnego organ I instancji właściwie ustalił, że ww. nie jest stroną postępowania, ani inwestorem. Wskazano, że to skarżąca jako inwestor uczestniczyła czynnie w prowadzonym postępowaniu, o czym świadczy odbierana przez nią korespondencja. Ponadto, jak trafnie wskazał PWINB w B., żadna ze stron postępowania nie wskazywała na wadliwość podmiotu zobowiązanego do wykonania nałożonego obowiązku przez organ I instancji. Wydanie kwestionowanego postanowienia, wbrew twierdzeniom skarżącej, poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 k.p.a). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. w rozstrzygnięciu zawarto podstawowe jego elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne postanowienia z przytoczeniem przepisów prawa. Sąd administracyjny niezwiązany granicami skargi nie stwierdził innych naruszeń prawa, które mogłyby stanowić podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia. W związku z powyższym Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.