II SA/Bk 1071/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia NSA Stanisław Prutis, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 października 2006 r. sprawy ze skargi A. M.-Sz. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego. Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco: W dniu [...] lipca 2005 roku Burmistrz Miasta G. zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. o ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie stacji paliw płynnych przy ulicy E. w G. (działka nr [...], część działek nr [...]) w związku z wnioskiem Pana J. Sz. - przedstawiciela Biura Projektów P. Pracowni Projektowania Budowlanego, działającego w imieniu i na rzecz [...] S.A. z dnia [...] marca 2005 roku o ustalenie warunków zabudowy. Do wniosku o ustalenie warunków zabudowy dołączono: projekt decyzji o warunkach zabudowy, potwierdzoną kopię wniosku o ustalenie warunków zabudowy, pełnomocnictwo wydane dla pana J. Sz., mapę sytuacyjną z naniesioną lokalizacją inwestycji, wykaz stron postępowania oraz raport o oddziaływaniu na środowisko. Na podstawie przedłożonych dokumentów postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005 roku nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. postanowił uzgodnić planowane przedsięwzięcie na etapie warunków zabudowy. W uzasadnieniu swego stanowiska organ wskazał, iż zgodnie z informacjami zawartymi w raporcie o oddziaływaniu na środowisko, sporządzonym przez mgr M. T. (biegłego Wojewody P. nr [...] w zakresie sporządzania ocen oddziaływania na środowisko, upr. MOŚZNiL nr [...]): planuje się likwidację istniejącej stacji paliw, a następnie budowę nowej stacji wraz z kompleksem socjalno – handlowym, przede wszystkim w celu wyposażenia jej w instalacje do monitorowania (pomiar stanu magazynowanych produktów) oraz w urządzenia zabezpieczające przed przenikaniem produktów naftowych do gruntu, wód gruntowych i powierzchniowych oraz emisją par produktów naftowych do powietrza atmosferycznego, w procesach napełniania zbiorników magazynowych stacji paliw oraz wydawania tych produktów do zbiorników pojazdów samochodowych. W ramach realizacji inwestycji planuje się również budowę: pawilonu stacji paliw ze sklepem, wiaty nad stanowiskami dystrybucji paliw, zadaszenia świetlikowego między sklepem i wiatą, instalacji paliw płynnych, instalacji LPG, wolnostojącego kontenera na 20 szt. butli z gazem, nowych przyłączy (wodociągowego, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, energetycznego, teletechnicznego), nowych linii sterowniczych i zasilających związanych z funkcjonowaniem nowych urządzeń oraz nową instalacją oświetlenia terenu, oczyszczalni wód deszczowych (separator produktów ropopochodnych, punktu serwisowego (woda - powietrze, odkurzacz), wjazdu i wyjazdu ze stacji paliw, ogrodzenia terenu stacji, śmietnika, pylonów cenowych, znaków reklamowych i sygnalizacyjnych. Planuje się również wymianę nawierzchni utwardzonych oraz zasadzenie zieleni izolacyjnej i towarzyszącej. Ponadto - jak wynikało z raportu zaprojektowano - 2 zbiorniki paliwowe stalowe dwupłaszczowe, dwukomorowe o łącznej pojemności 100 m 3. Przy wysepce z dystrybutorami zaprojektowano punkt zlewowy paliwa. Dodatkowo, w południowo - zachodniej części działki, zaprojektowano jeden zbiornik podziemny o pojemności 10m3 do magazynowania gazu płynnego oraz wykonanie instalacji do tankowania pojazdów gazem płynnym. W pobliżu zbiornika do magazynowania gazu płynnego usytuowano zaś kontener na butle z gazem, w ilości 20 sztuk. Oceniając przedstawiony raport organ podniósł, iż zgodnie z koncepcją zagospodarowania terenu, naniesione na mapie sytuacyjno - wysokościowej poszczególne elementy budowlane: zbiorniki na paliwo, zbiornik podziemny na gaz płynny, kontener na butle z gazem zachowały w stosunku do sąsiadującej ze stacją zabudowy mieszkaniowej, odpowiednie odległości - zgodnie z § 17, § 75, § 82 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2000 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 98, poz. 1067 z późn. zm.). Na tej podstawie organ wskazał, iż instalacja tankowania gazem płynnym będzie w minimalnym stopniu oddziaływać na środowisko, nie spowoduje wzrostu stężeń węglowodorów w stosunku do stanu istniejącego, a nawet stężenia te ulegną znacznemu obniżeniu. Planowane przedsięwzięcie wyposażone będzie bowiem w urządzenia zabezpieczające przed emisją parbenzyn do powietrza podczas napełniania zbiorników magazynowych stacji paliw oraz wydawania tych produktów do zbiorników pojazdów magazynowych. Pracujące na stacji urządzenia technologiczne (np. dystrybutory) nie należą zaś do urządzeń o nadmiernej hałaśliwości. Ponadto, w ocenie organu, oddziaływanie na środowisko instalacji tankowania gazem płynnym nie będzie miało charakteru znaczącego, ponieważ instalacja nie wpływa na zmiany jakości środowiska ponad normy, z uwagi na małe ilości emisji propanu i butanu oraz wysokość miejsca ich wyprowadzania. Nadto instalacja podlega stałej kontroli dozoru technicznego, co skutecznie zmniejsza powstawanie sytuacji awaryjnych. Zdaniem organu oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko nie wykracza zatem poza granicę działki należącej do inwestora. Z uwagi na brak ponadnormatywnych oddziaływań przedmiotowej stacji paliw na środowisko, które zamkną się w obrębie własnej działki, stacja nie będzie więc oddziaływać negatywnie na zdrowie ludzi mieszkających w jej sąsiedztwie. Organ końcowo podkreślił, iż planowane przedsięwzięcie jest modernizacją stacji paliw istniejącej w tym miejscu od wielu lat. Modernizacja stacji ma na celu jej unowocześnienie. Przewidywane współczesne rozwiązania techniczne i technologiczne spustu, magazynowania i dystrybucji paliw na terenie rozbudowywanej stacji będą przyjazne dla środowiska, nie spowodują zmian w istniejącym zagospodarowaniu terenu. Na postawie przedłożonej dokumentacji można stwierdzić zatem, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie będzie powodować uciążliwości dla środowiska, nie pogorszy jego stanu i nie będzie negatywnie oddziaływać na zdrowie ludzi. Pani A. M. – Sz., nie zgadzając się z treścią powyżej przedstawionego orzeczenia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G., w dniu [...] września 2005 roku złożyła zażalenie do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. Postanowieniem z dnia [...] października 2005 roku nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu swego stanowiska organ przytoczył znaczną część uzasadnienia organu I instancji wskazując, iż w zaskarżonym postanowieniu organ I instancji szczegółowo wyjaśnił i odniósł się do planowanej przebudowy stacji. Z akt sprawy oraz z opracowanego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wynika, iż przebudowa stacji nie będzie powodować przekroczeń standardów jakości środowiska. Na podstawie przedłożonej dokumentacji można zatem stwierdzić, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie będzie powodować uciążliwości dla środowiska, nie pogorszy jego stanu i nie będzie negatywnie oddziaływać na zdrowie ludzi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. pani A. M. – Sz. nie zgodziła się ze stanowiskiem organu II instancji i podniosła, iż w jej ocenie zaskarżone postanowienie narusza prawo. Zgodnie bowiem z ustawą o Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest ona powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami higieny środowiska w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych. W związku z tym uzgadniając taką inwestycję jak przebudowa stacji paliw płynnych Państwowa Inspekcja Sanitarna powinna bardziej wnikliwie zbadać przedmiotową sprawę, a nie bezkrytycznie przyjąć stanowisko Inspektora Powiatowego. Zdaniem skarżącej, zamierzeniem inwestora jest likwidacja istniejącej małej spokojnej stacji wraz z kompleksem socjalno - bytowym i wybudowanie od podstaw dużego hałaśliwego i zanieczyszczającego środowisko kompleksu. Instalacje tankowania gazem płynnym, które planuje się zainstalować będą w ocenie skarżącej w dużym stopniu negatywnie oddziaływać na środowisko, spowodują wzrost stężeń węglowodorów. Pracujące na stacji urządzenia technologiczne należą również do urządzeń hałaśliwych, przez co hałas i zanieczyszczenia wzrosną także na skutek zwiększenia się ilości pojazdów korzystających z jej usług. Ponadto, w ocenie skarżącej, oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko wkroczy wręcz poza działkę należącą do inwestora. Ponadnormatywne oddziaływanie przedmiotowej stacji paliw na środowisko nie zamknie się bowiem w obrębie działki inwestora, ale będzie negatywnie oddziaływać na zdrowie ludzi mieszkających w jej sąsiedztwie. Na tej podstawie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu aczkolwiek w zasadzie z innych przyczyn niż wskazane przez skarżącą. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny rozstrzyga o skardze w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższy przepis uprawnia Sąd również do oceny sprawy w nieco innym aspekcie, niż ujęły to zarzuty skargi. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę decyzji, postanowień, aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z przepisami prawa materialnego oraz przepisami postępowania administracyjnego i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. W świetle przytoczonych przepisów rozpoznanie skargi wymagało dokonania oceny zgodności zaskarżonego postanowienia z art. 138 § 1 pkt 1 kpa, stanowiącym podstawę prawną wydania tego postanowienia. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż w przedmiotowej sprawie na pierwszy plan wysuwają się kwestie proceduralne, co w zasadzie czyni bezprzedmiotową i wręcz niemożliwą merytoryczną ocenę zaskarżonego postanowienia. Zasługuje przy tym na uwzględnienie zarzut strony skarżącej, iż zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa, a w szczególności prawa procesowego i to w sposób, który może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując bowiem oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia Sąd w pierwszej kolejności bada czy trafnie zostały zastosowane w danej sprawie przepisy procesowe. Dopiero pozytywne ustalenia w tym zakresie, mogą skutkować badaniem przesłanek materialno - prawnych, stanowiących podstawę wydania zaskarżonego orzeczenia. Podkreślić należy, iż w przedmiotowej sprawie postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. oraz postanowienie Państwowego Wojewódzkie Inspektora Sanitarnego w B. – wydane w trybie art. 106 kpa - zostały oparte w zasadzie na ustaleniach faktycznych i wnioskach zawartych w raporcie o oddziaływaniu na środowisko, sporządzonym przez mgr M. T. (biegłego Wojewody P. nr [...] w zakresie sporządzania ocen oddziaływania na środowisko, upr. MOŚZNiL nr [...]). Również zarzuty skarżącej w zasadzie odnoszą się jedynie do ustaleń zawartych w tym raporcie, stanowiących podstawę wydania zaskarżonych postanowień. Zaakcentować natomiast należy, iż w dacie orzekania przez Sąd w aktach administracyjnych sprawy brak jest przedmiotowego raportu o oddziaływaniu planowanej inwestycji na środowisko, sporządzonego przez mgr M. T. Również - mimo zobowiązania przez Sąd w dniu [...] kwietnia 2006 roku – pełnomocnik Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. nie przedstawił przedmiotowego raportu wskazując, iż nie dysponuje nim. Powyższe skutkuje tym, iż przedstawiony Sądowi wraz ze skargą, zgromadzony materiał dowodowy, stanowiący podstawę wydania zaskarżonych postanowień jest niekompletny. Zgodnie bowiem z art. 133 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny orzeka na podstawie "akt sprawy" organu administracji publicznej, którego działanie zostało zaskarżone do sądu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 września 2005 roku "aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi administracyjnymi akta administracyjne. Zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny jest kształtowany w oparciu o materiał faktyczny i dowodowy, który legł u podstaw wydania zaskarżonego aktu administracyjnego i znajduje się w nadesłanych przez organ aktach sprawy. Zadaniem sądu administracyjnego jest w rezultacie ustalenie, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym i znajdujący się w przedstawionych sądowi aktach sprawy materiał dowodowy jest pełny, czy został prawidłowo oceniony i czy jest wystarczający do wydania aktu administracyjnego" (sygn. akt FSK 1925/04, LEX nr 173085). Oznacza to, że podstawą orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny jest cały materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony przez organy administracji publicznej w postępowaniu w obu instancjach, stanowiący podstawę wydania zaskarżonego aktu. Brak możliwości zapoznania się z całością materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej, skutkuje niemożliwością oceny zaskarżonych rozstrzygnięć pod kątem ich zgodności z przepisami prawa materialnego. Taka też sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie może bowiem dokonać oceny zaskarżonego postanowienia w sytuacji, kiedy brak jest w aktach raportu o oddziaływaniu planowanej inwestycji na środowisko, stanowiącego przede wszystkim podstawę wydania zaskarżonych postanowień i zawartych w nim wniosków. W tym stanie rzeczy wobec stwierdzonego uchybienia przepisom art. 77 § 1 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie. Rozpoznając ponownie sprawę organ powinien mieć na uwadze przedstawione naruszenia przepisów prawa i w/w zalecenia Sądu, zmierzające do prawidłowe rozstrzygnięcia w sprawie. Konsekwencją uwzględnienia skargi było orzeczenie z urzędu o wstrzymaniu wykonania postanowienia do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). O obowiązku zwrotu kosztów postępowania skarżącej A. M. – Sz., Sąd orzekł na podstawie art. 200 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. -