II SA/Bk 1072/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi E. G. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku dla opiekuna 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] sierpnia 2014 roku, nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2014 r. E. G. S. (powoływana dalej jako: "Skarżąca") wystąpiła do Prezydenta Miasta B. o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna, w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem T. S. W wyniku rozpoznania powyższego wniosku, organ I instancji decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] odmówił przyznania Skarżącej prawa do zasiłku dla opiekuna na okres od [...] lipca 2013 r. do [...] maja 2014 r. Powodem odmowy przyznania zasiłku był fakt, pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim, co powoduje nie spełnienie warunku wynikającego z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E. G. S. podkreślając, że jej mąż z uwagi na zły stan zdrowia wymaga zapewnienia przez nią całodobowej opieki i pomocy przy wszystkich czynnościach dnia codziennego. Jednocześnie skarżąca podniosła, że organ I instancji źle zinterpretował przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż nie ma on zastosowania w przypadku, gdy o zasiłek ubiega się małżonek osoby niepełnosprawnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z [...] września 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że Skarżąca miała ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...]. Decyzją tą przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na okres od [...] grudnia 2012 r. do [...] czerwca 2013 r. Zatem nie wygasła ona z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548 oraz z 2013 r. poz. 1557), lecz z upływem terminu na jaki przyznano świadczenie. Okoliczność ta, zdaniem SKO, powoduje, że nie został spełniony warunek wynikający z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567), który stanowi że zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548 oraz z 2013 r. poz. 1557) z dniem 1 lipca 2013 r. W tych okolicznościach Kolegium uznało, że Skarżącej nie przysługuje prawo do zasiłku dla opiekunów za okres od [...] lipca 2013 r. do [...] maja 2014 r., gdyż decyzja przyznająca świadczenie nie wygasła z mocy prawa. W rozpatrywanej sprawie bez znaczenia jest fakt, że skarżąca spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., nr 139, poz. 992, ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Jak przyznało bowiem Kolegium, organ I instancji błędnie zinterpretował zapis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że przesłanka negatywna, ujęta w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., nie dotyczy małżonka osoby wymagającej opieki, spełniającego wymogi do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze do sądu administracyjnego E. G. S. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekuna. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., którą odmówiono przyznania Skarżącej zasiłku dla opiekuna za okres od [...] lipca 2013 r. do [...] maja 2014 r., w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego aktu stanowiły przepisy ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567). Ustawa ta została uchwalona w wykonaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., w sprawie o sygn. K 27/13 (OTK ZU nr 9/A/2013, poz. 134), który orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ustawa o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów określa warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 1). Stosownie zaś do treści art. 2 ust. 1 tej ustawy zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, z dniem 1 lipca 2013 r. Zasiłek dla opiekuna przysługuje między innymi za okres od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy, w którym osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992, ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. (art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy). Samorządowe Kolegium Odwoławcze stosując powyższą regulację stanęło na stanowisku, że Skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania zasiłku dla opiekuna, albowiem prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad mężem, które zostało jej przyznane decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nie wygasło z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy nowelizującej, ale z upływem terminu, na jaki to świadczenie przyznano. Skład rozpatrujący niniejszą sprawę takiego stanowiska podzielić nie może, albowiem organy zastosowały wyłącznie wykładnię literalną przepisu art. 2 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, a ta jest niewystarczająca w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Podkreślić bowiem należy, że żaden przepis prawa nie jest oderwaną jednostką lecz funkcjonuje w pewnym kontekście systemowym. Przy jego wykładni nie sposób pominąć także intencji ustawodawcy i, co za tym idzie, wykładni celowościowej. Jak wynika zaś z uzasadnienia projektu ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Sejm RP VII kadencji, nr druku 2252, dostępny pod adresem www.sejm.gov.pl), ustawa ta ma na celu realizację wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. (sygn. akt K 27/13), w którym orzeczono, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy nowelizującej jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Podano także, że projektowana regulacja określa warunki nabywania oraz zasady ustalania i przyznawania zasiłków osobom, którym prawo do świadczenia pielęgnacyjnego wygasło z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy nowelizującej, oraz kwestie intertemporalne z tym związane. Zasiłek dla opiekuna może zostać przyznany wyłącznie osobom, których decyzja o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa z upływem dnia 30 czerwca 2013 r. na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy nowelizującej. Z uzasadnienia projektu tej ustawy wyraźnie zatem wynika, że intencją ustawodawcy było objęcie nowym świadczeniem osób, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na skutek wprowadzenia ustawy nowelizującej. Do kręgu takich osób można bez wątpienia zaliczyć także Skarżąca, która w dniu 30 czerwca 2013r. spełniała wszystkie materialnoprawne przesłanki warunkujące nabycie prawa do w/w świadczenia. Przepisy art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, których niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny wspomnianym wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r., w sprawie o sygn. akt K 27/13 stanowiły, że osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowywały prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013 r., jeżeli spełniały warunki określone w przepisach dotychczasowych (art. 11 ust. 1). Decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wydane na podstawie przepisów dotychczasowych wygasały z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1 (art. 11 ust. 3), tj. z dniem 30 czerwca 2013 r. Regulacja ta wygaszała decyzje, którymi przyznano świadczenia pielęgnacyjne na podstawie przepisów, obowiązujących przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r., tj. przed 1 stycznia 2013 r. Jednocześnie w myśl art. 11 ust. 1 osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowywały prawo do tego świadczenia do dnia 30 czerwca 2013 r., jeżeli spełniały warunki określone w przepisach dotychczasowych. Tym samym art. 11 ust. 1 noweli nie stanowił sam w sobie podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Stwierdzał on jedynie, że osoby które nabyły prawo do świadczenia na podstawie przepisów sprzed nowelizacji zachowywały to prawo do dnia 30 czerwca 2013 r. Podstawę przyznania zatem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego do dnia 30 czerwca 2013 r. stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2012 r. Przepis art. 11 ust. 1 noweli obligował bowiem organy w przypadku wniosku o świadczenie pielęgnacyjne złożonego skutecznie przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. przed dniem 1 stycznia 2013 r., (w niniejszej sprawie w dniu 19 grudnia 2012 r.) do rozpoznania go według kryteriów warunkujących uzyskanie świadczenia, określonych w przepisach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2012 r., co zresztą uczyniło SKO wydając decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r. o przyznaniu Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Wobec powyższego, należy uznać, że decyzje przyznające świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w wersji sprzed 1 stycznia 2013 r. (także wydane, po tej dacie, w związku z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r.) wydane zostały na podstawie przepisów dotychczasowych w rozumieniu art. 11 ust. 3 ustawy nowelizującej. Z kolei użyte w art. 11 ust. 3 tej ustawy sformułowanie "wygasają z mocy prawa" oznacza, że decyzje przyznające świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów sprzed 1 stycznia 2013 r., traciły swój byt prawny z dniem 30 czerwca 2013 r. Do tych decyzji zaliczają się także decyzje, którymi przyznawano świadczenie do tej daty granicznej, wydane po 1 stycznia 2013 r., jeśli prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powstało przed dniem wejścia w życie nowelizacji. W konsekwencji wymienionych przepisów nowelizacyjnych (następnie uchylonych wskazanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego) organy wydawały decyzje przyznające świadczenie pielęgnacyjne do dnia 30 czerwca 2013 r., bowiem owe przepisy uniemożliwiały przyznanie świadczenia na okres przekraczający wskazaną datę graniczną. Decyzje te wygasały z mocy prawa, a wygaszenie ich następowało, wbrew twierdzeniu organu odwoławczego na podstawie art. 11 ust. 3 nowel. Owa regulacja, odwołując się do terminu ustalonego w art. 11 ust. 1 ustawy nowelizacyjnej, wygaszała bowiem z mocy prawa, z dniem 30 czerwca 2013 r., wszystkie decyzje przyznające świadczenie pielęgnacyjne wydane na podstawie przepisów dotychczasowych. Wobec powyższego należy przyjąć, że decyzje przyznające świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. wygasały z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 tej ustawy, niezależnie od daty ich wydania i okresu na jaki przyznawały to świadczenie, jeśli ten okres nie upływał przed 30 czerwca 2013 r., a prawo do świadczenia powstało przed dniem wejścia w życie nowelizacji (tak też: WSA w Białymstoku z 19 listopada 2014r. II SA/Bk 895/14, WSA w Łodzi w wyroku z 30 października 2014r. II SA/Łd 852/14 oraz WSA w Olsztynie w wyroku z 28 października 2014r. II SA/Ol 1002/14, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. przyznało E. G. S. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, od dnia [...] grudnia 2012 r. do [...] czerwca 2013 r. powołując się na regulację z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (...). Przepis art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowił, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. A w przypadku ustalania prawa do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności osoby, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W tym przypadku prawo do świadczeń rodzinnych ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia, nie dłużej jednak niż do końca okresu zasiłkowego (art. 24 ust. 3). Jednakże, prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. Pomimo, iż orzeczenie ustalające niepełnosprawność męża Skarżącej zostało wydane do dnia [...] czerwca 2016 r., organ ustalił prawo do świadczenia pielęgnacyjnego do [...] czerwca 2013 r., powołując się na regulację szczególną, jaką stanowił art. 11 ust. 1 ustawy zmieniającej ustawę o świadczeniach rodzinnych. Wobec tego, iż skarżący spełniała warunki do świadczenia pielęgnacyjnego wynikające z przepisów dotychczasowych, przyznano mu prawo do tego świadczenia na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych w wersji obowiązującej do 31 grudnia 2012 r. (Dz. U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm.), ustalając termin końcowy tego prawa na dzień [...] czerwca 2013 r. Należy więc przyjąć, że po upływie tego terminu, decyzja ta wygasła z mocy prawa, na podstawie art. 11 ust. 3 tej ustawy. Uznać zatem należy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 2 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, albowiem skoro Skarżąca posiadała prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przyznane jej na mocy przepisów obowiązujących do dnia 31 grudnia 2012 r., to tym samym konsekwentnie winna ona być zaliczona do kręgu osób, których decyzje o przyznaniu prawa świadczenia pielęgnacyjnego wygasły z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy nowelizacyjnej z dniem 1 lipca 2013 r. Inne rozumienie powyższych unormowań prowadziłoby do naruszenia podstawowych zasad konstytucyjnych, w tym, zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasady udzielania osobom niepełnosprawnym pomocy w zabezpieczeniu ich egzystencji (art. 69 Konstytucji RP). Pozbawiałoby pomocy wszystkich tych, którzy zrezygnowali z pracy zarobkowej w celu zapewnienia opieki niepełnosprawnemu członkowi rodziny, bowiem w związku z wejściem w życie od 1 stycznia 2013 r. nowych przesłanek do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia zostało im przyznane tylko do 30 czerwca 2013 r., na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy zmieniającej, którego konstytucyjność została zakwestionowana wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt K 27/13 (Dz. U. z 2013 r. poz. 1557). Trzeba więc uznać, iż w sposób niezgodny z Konstytucją utracili prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od 1 lipca 2013 r. i wobec tego powinni być objęci pomocą w ramach regulacji, która określa warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) uchylił zaskarżone decyzje. Uwzględnienie skargi czyniło koniecznym orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonych decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 cytowanej ustawy).