II SA/Bk 108/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, sędzia WSA Andrzej Melezini (spr.),, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi R. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne. Na wniosek R. N. (zwanego dalej skarżącym) z dnia [...] marca 2013 r. (uzupełniony w dniu [...] maja 2013 r.) Wójt Gminy N. prowadził postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i nadbudowie istniejącego budynku sanitariatu wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek rekreacji indywidualnej-letniskowy na działce o nr ewid. [...] położonej w miejscowości S., gmina N. Decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] nr [...] Wójt Gminy N. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organ przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowyi zagospodarowania terenu uwzględniając regulację art. 61 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze. zm.), zwanej dalej: "u.p.z.p." oraz uwzględniając przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.), zwanego dalej: "rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r." Wójt Gminy N. ustalił, że mimo spełnienia przez inwestycję warunków dobrego sąsiedztwa, dostępu do drogi publicznej, wyposażenia działki w urządzenia infrastruktury technicznej wystarczające do funkcjonowania zamierzenia inwestycyjnego oraz braku potrzeby uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (teren nie zmienia dotychczasowego sposobu użytkowania), nie spełnia ona warunków wynikających z przepisów odrębnych (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). Na terenie inwestycji obowiązuje rozporządzenie Wojewody Podlaskiego Nr 21/05 z dnia 25 lutego 2005 r. ustanawiające Obszar Chronionego Krajobrazu "Puszcza i Jeziora Augustowskie" (Dz. Urz. Woj. Podl. Nr 54, poz. 734 ze zm.), zwane dalej: "rozporządzeniem Wojewody". Sformułowano w nim zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej (§ 4 ust. 1 pkt 7). Tymczasem skarżący zamierza dokonać przebudowy i nadbudowy istniejącego budynku sanitariatu wraz ze zmianą sposobu jego użytkowania w odległości 40 m od linii brzegowej jeziora B., co jest niedopuszczalne. Ponadto organ podniósł, że w sprawie nie występują przewidziane w rozporządzeniu Wojewody wyjątki od zakazu lokalizacji. Planowana inwestycja nie jest urządzeniem wodnym w rozumieniu art. 9 pkt 9 prawa wodnego oraz nie może być zaliczona do inwestycji związanych z prowadzeniem racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Nie stanowi zabudowy zagrodowej, a ma być zlokalizowana na terenie zaewidencjonowanym jako lasy (Ls) oraz grunty orne (R VI). Nie zachodzą również wyjątki od zakazu zabudowy wymienione w § 4 ust. 3 pkt 1 – 4 rozporządzenia Wojewody, bowiem: teren nie znajduje się w granicach administracyjnych miasta A. (pkt 1), nie obowiązuje na nim plan zagospodarowania przestrzennego (pkt 2) oraz nie jest terenem ogólnodostępnych kąpielisk, plaży i przystani wodnych (pkt 4). Odnośnie § 4 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Wojewody organ wskazał, że plan miejscowy Gminy N. z 1990 r. (uchwała nr [...]) obowiązywał do dnia 31 grudnia 2002 r., zatem nie może stanowić podstawy do zastosowania wyjątku. Wójt Gminy N. zaznaczył również, że teren działki objętej wnioskiem zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy N. uchwalonym przez Gminną Radę Narodową uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 1990 r. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa S. nr [...], poz. [...] [...] lutego 1990 r. znajdował się w obrysie 25.7 UT - "teren ośrodka wypoczynkowego, tzw. O.". Inwestor posiada zgodę Nadleśnictwa S. na budowę domku letniskowego, wybudowanego w obrysie rozebranego uprzednio budynku sanitariatów, tj. bez zwiększenia zabudowy gruntu leśnego (pismo nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r.). Końcowo organ podkreślił, że pozytywne ustalenie warunków zabudowy może nastąpić wyłącznie po spełnieniu wszystkich ustawowych przesłanek, co nie ma miejsca w sprawie. Do decyzji dołączono załącznik graficzny, analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzoną w formie graficznej i opisowej. W odwołaniu od decyzji skarżący podniósł, że z rozporządzenia Wojewody wynika wprost, że nie można lokalizować obiektów nowych, nie zaś, że istniejące obiekty nie mogą być przebudowane bądź remontowane. Zaznaczył, że w świetle zapisów Konstytucji RP nie można ograniczyć prawa do rozporządzania swoją własnością poprzez rozporządzenie, a taka sytuacja, zdaniem skarżącego, miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Wyżej wymieniony podniósł także, że w uzasadnieniu decyzji nie podano informacji, co legło u podstaw utraty ważności w dniu [...] grudnia 2002 r. planu zagospodarowania przestrzennego gminy N. uchwalonego przez Gminną Radę Narodową uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 1990 r. Zdaniem strony skarżącej wszystkie z warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p zostały spełnione, tym bardziej, że jego przedsięwzięcie nie jest budową nowego obiektu, a jedynie przebudową i nadbudową istniejącego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ II instancji na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w I instancji, dokonał identycznych jak w postępowaniu pierwszoinstancyjnym ustaleń faktycznych oraz sformułował identyczną ocenę prawną zasadności wniosku. Wskazał, że w sprawie miał zastosowanie przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a dla wydania pozytywnej decyzji powinny być spełnione wszystkie przewidziane w nim przesłanki. Tymczasem zamierzenie nie spełnia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Planowana inwestycja ma być zlokalizowana na terenie obowiązywania zakazu zabudowy w odległości bliższej niż 100 m od linii brzegowej jeziora, wynikającego z rozporządzenia Wojewody. Nie spełnia również warunków umożliwiających zastosowanie wyjątków od tego zakazu, przewidzianych w powołanym akcie prawnym. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Kolegium, szczegółowo wyjaśniło, że utrata mocy obowiązującej planu zagospodarowania przestrzennego Gminy N. nastąpiła z mocy prawa -na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), która weszła w życie w dniu 1 stycznia 1995 r. Organ odwoławczy, podając przepisy przejściowe zaznaczył, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy N. stracił ważność z dniem [...] stycznia 2003 r. z uwagi na nieuchwalenie do dnia [...] stycznia 2003 r. przez Radę Gminy w N. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz nieprzystąpienie do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo jego zmiany. Wobec powyższego, Kolegium stwierdziło, że zapisy tego planu nie mogą stanowić podstawy do zastosowania wyjątku określonego w § 4 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Wojewody, ponieważ w przepisie tym mowa jest o planach uchwalonych przed [...] stycznia 1995 r., które utraciły moc z dniem [...] grudnia 2003 r. Organ odwoławczy podniósł, że na podjęte rozstrzygnięcie, wbrew stanowisku skarżącego, nie ma wpływu fakt, że planowana inwestycja ma na celu przebudowę obiektu istniejącego, nie zaś budowę nowego. Skoro rozporządzenie Wojewody zakazuje lokalizowania w strefie 100 metrowej od jeziora obiektów budowlanych innych niż urządzenia wodne lub służące prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej, organ ustalający warunki zabudowy nie może wbrew temu zakazowi pozwolić na umiejscowienie innego obiektu w tej strefie. Przedmiotowa inwestycja, polegająca na przebudowie i nadbudowie oraz zmianie sposobu użytkowania istniejącego obiektu budowlanego, w istocie prowadzi do powstania nowego rodzaju obiektu budowlanego, którego funkcja nie mieści się w katalogu obiektów dopuszczalnych w strefie ochronnej jeziora. Ponadto Kolegium wyjaśniło, że ochrona prawa własności dotyczy właścicieli nieruchomości, a w przedmiotowej sprawie właścicielem terenu inwestycji jest Skarb Państwa, reprezentowany przez P. Nadleśnictwo S. Skarżący jest jedynie dzierżawcą części działki nr [...]. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący złożył skargę do tutejszego Sądu, wnosząc jednocześnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: 1) § 4 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Wojewody w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię przejawiającą się w pominięciu przez organ orzekający znaczenia celowościowego zaskarżonego przepisu i uznanie, że sformułowanie użyte w rozporządzeniu "plany (...) które utraciły moc z dniem [...] grudnia 2003 r." dotyczy jedynie planów, które w dacie [...] grudnia 2003 r. utraciły moc obowiązującą zamiast uznania wskazanej daty za datę graniczną, co skutkowało wyłączeniem spod dyspozycji zaskarżonego przepisu rozporządzenia planów, które utraciły moc obowiązującą przed tą datą; 2) art. 32 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie przejawiające się w wydaniu przez organ administracji publicznej różnych decyzji w analogicznych sytuacjach pomimo tożsamego stanu faktycznego i prawnego, tj. ustalających warunki zabudowy dla właścicieli sąsiednich domków letniskowych położonych na terenie ośrodka wypoczynkowego "O." z uwzględnieniem zapisów rozporządzenia Wojewody, w tym lokalizowania obiektów budowlanych w obrębie 100 m od linii brzegowej jeziora; II. naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy to jest: 1) art. 7 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady praworządności poprzez powoływanie się przez organ na treść konkretnych przepisów powszechnie obowiązującego prawa inną niż ich brzmienie wynikające z aktów prawnych przyjętych w procesie legislacyjnym; 2) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na to, że organ odwoławczy nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego przejawiające się w zaniechaniu poczynienia ustaleń w kwestii czy rada Gminy N. podjęła działania do uchwalenia w terminie 8 lat od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany, co skutkowało tym, że organ nie mógł zawrzeć w decyzji uzasadnienia odpowiadającego art. 107 § 3 k.p.a.; 3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne utrzymanie przez organ II instancji w mocy decyzji organu I instancji, bez względu na naruszenia wymienione powyżej. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że organy obu instancji dokonały literalnej interpretacji § 4 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Wojewody, co doprowadziło do nielogicznych wniosków, a mianowicie, że przedmiotowy wyjątek można stosować jedynie w gminach, które miały plany 9-letnie, czyli w takich które w terminie 8 lat od dnia wejścia w życie ustawy uchwaliły studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i przystąpiły do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżącego ww. zapis rozporządzenia w konfrontacji z zapisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w którym wskazana data [...] grudnia 2003 r. jest datą graniczną dla wskazanych planów, winna być traktowana jako data graniczna, to jest w rozumieniu "nie dłużej niż do dnia...'" Celem regulacji § 4 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Wojewody, według skarżącego, było zachowanie stanu zagospodarowania terenu zgodnego z wcześniej obowiązującymi planami zagospodarowania. Skarżący podniósł, że powyższe rozumienie wskazanej regulacji koresponduje również z treścią § 31 pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z dnia 5 lipca 2002 r.), gdzie ustawodawca wprost określił, iż "w przepisach przejściowych, z wyłączeniem przepisów dotyczących karnych, można wskazać również termin, do którego będą obowiązywać zachowane czasowo w przepisy dotychczasowej ustawy, co wyraża się zwrotem: "nie dłużej niż do dnia...". W ocenie skarżącego oczywiste jest zatem naruszenie przez organ art. 7 k.p.a. Ponadto skarżący podniósł, że przyjęcie interpretacji § 4 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Wojewody, dokonanej przez organ, doprowadziłoby do sytuacji, że podmiot występujący o warunki zabudowy w gminie objętej 9-letnim planem zagospodarowania przestrzennego otrzymałby decyzję o warunkach zabudowy, zaś w gminie objętej 8-letnim planem otrzymałby odmowę wydania decyzji o warunkach zabudowy. Powyższe prowadzi do dyskryminacji podmiotów ze względu na miejsce położenia inwestycji. Strona skarżąca podniosła również, że w przedmiotowej sprawie nie została wyjaśniona rozbieżność dotycząca utraty ważności planu zagospodarowania przestrzennego Gminy N. Organ odwoławczy stwierdził, że ww. plan zagospodarowania przestrzennego stracił ważność z dniem [...] stycznia 2003 r., zaś organ I instancji jako datę końcową wskazał [...] grudnia 2002 r. Ponadto organ nie ustalił czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy N. nie utracił wyjątkowo mocy obowiązującej po upływie przedłużonego terminu 9 lat czyli w dniu [...] grudnia 2003 r. W związku z powyższym doszło do naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Dodatkowo Kolegium podniosło, że treść § 4 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Wojewody nie może podlegać wykładni celowościowej zaproponowanej przez skarżącego. Sformułowania "które utraciły moc z dniem [...] grudnia 2003 r." nie należy odczytywać w sposób odbiegający od literalnego brzmienia. Za bezzasadny organ odwoławczy uznał również zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Ponadto organ zaznaczył, że na terenie poszczególnych gmin w takich samych stanach faktycznych, z racji odmiennych regulacji prawnych wynikających z przepisów prawa miejscowego, decyzje w zakresie warunków zabudowy mogą być różne. Kolegium wyjaśniło również, że uchwały rady Gminy N., jako informacje o działalności organu stanowiącego gminy N. są jawne i dostępne na stronach Biuletynu Informacji Publicznej. Zatem okoliczność, że Rada Gminy w N. nie uchwaliła w wymaganym terminie studium oraz nie przystąpiła do sporządzenia lub zmiany planu, mogą być uznane jako fakty powszechnie znane. Podczas rozprawy w dniu 28 maja 2014 r. Sąd zobowiązał SKO w S. do nadesłania w terminie 14 dni decyzji o ustaleniach warunków zabudowy działki o nr [...] w miejscowości S., poprzedzającej wydanie przez Starostę Powiatowego w A. pozwolenia na budowę nr [...] oraz zobowiązał do ustosunkowania się do twierdzeń strony odnośnie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla innych obiektów usytuowanych w strefie 100-metrowej dla działki nr [...]. W odpowiedzi na wezwanie Sądu, SKO w S. pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. przesłało decyzję Wójta Gminy N. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] ustalającą M. F. warunki zabudowy na inwestycję polegającą na rozbudowie i przebudowie budynku rekreacji indywidualnej (letniskowej) wraz z infrastrukturą techniczną na działce o nr ewid. [...] w miejscowości S. oraz akta sprawy zakończonej ww. decyzją. Organ wyjaśnił, że z dołączonej do ww. decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (załącznik nr 2.1) wynika, że teren inwestycji objęty ww. decyzją położony jest poza 100 metrową strefą ochronną jeziora B., wynikającą z § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody. Zatem, zdaniem Kolegium, ww. decyzja dotyczy innej części tej samej działki geodezyjnej (nr [...]) i dlatego nie ma żadnego wpływu na rozstrzygnięcie wniosku złożonego przez skarżącego. Ponadto organ zaznaczył, że nie są mu znane inne decyzje o warunkach zabudowy, wydane w obowiązującym stanie prawnym, pozwalające na lokalizowanie obiektów budowlanych na działce nr [...] w S., w 100 metrowej strefie ochronnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu. Przedmiotem sądowej kontroli w rozpatrywanej sprawie jest decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i nadbudowie istniejącego budynku sanitariatu wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek rekreacji indywidualnej - letniskowy położony na wymienionej już działce. Przy czym na terenie inwestycji nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego. Badając zgodność z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia należy wskazać przepisy prawa, istotne z punktu widzenia tak zakreślonego przedmiotu kontroli. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 u.p.z.p., wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy, która to decyzja ma charakter rozstrzygnięcia związanego tzn. takiego, które właściwy organ ma obowiązek wydać, jeśli zostaną spełnione łącznie warunki ustawowe wymienione w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a której nie może wydać, jeśli nie zostanie spełniony choćby jeden z tych warunków. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Bezsporne jest, że zamierzona inwestycja spełnia wymagania zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 4 u.p.z.p., na co wskazały organy w uzasadnieniu swoich decyzji, które skład orzekający w całości akceptuje jako zgodne z prawem. Brak sporu, w tym zastrzeżeń inwestora w tym przedmiocie powoduje, że nie ma podstaw do powtarzania w niniejszym uzasadnieniu zaprezentowanej przez organy prawidłowej oceny. Ciężar sporu sprowadzał się natomiast do rozbieżności stanowisk pomiędzy organem a skarżącym co do spełnienia warunku zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi, których rolę pełni w niniejszej sprawie przywoływane rozporządzenie Wojewody P. W ocenie Sądu zarówno organ I jak i II instancji trafnie ustalił, że planowana inwestycja nie spełnia warunku zgodności z przepisami odrębnymi wymaganego przez art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Należy przy tym zauważyć, że katalog przepisów odrębnych nie jest zamknięty, a jak wskazuje się w orzecznictwie jego ustalenie dla konkretnej inwestycji zależy od położenia obszaru, na którym ma być zrealizowana. Do przepisów tych zalicza się przykładowo regulacje dotyczące ochrony przyrody, zabytków, środowiska, gruntów rolnych i leśnych, uzdrowisk, granic, obszarów morskich. Nadto przepisami odrębnymi są nie tylko normy ustawowe, ale również akty wykonawcze do tych norm wydawane przez organy centralne lub terenowe organy administracji rządowej (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 stycznia 2013 r., II SA/Łd 1005/12, wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2012 r., II OSK 1518/11 oraz wyrok WSA w Białymstoku z dnia 19 listopada 2013 r., II SA/Bk 664/13, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). W przedmiotowej sprawie taką regulacją odrębną jest wydane na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 25 lutego 2005 r. o ochronie przyrody rozporządzenie nr [...] Wojewody P. z dnia [...] lutego 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "P.". Obowiązuje ono na terenie, na którym inwestor zamierza uzyskać decyzję o warunkach zabudowy. W § 4 ust. 1 pkt 7 wskazanego rozporządzenia Wojewody wprowadzono zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Jak wynika ze stanowiących załącznik do pierwszoinstancyjnej decyzji odmownej: mapy (załącznik nr 1) oraz analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu nieruchomości (załącznik nr 2) – sporządzonej według wymagań wynikających z rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. - lokalizacja obiektu została zaplanowana w odległości ok. 40 m od linii brzegowej jeziora B., a zatem powyższy zakaz z § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody jej niewątpliwie dotyczy. Nadmienić należy, że przedmiotowy zakaz wyklucza lokalizowanie "obiektów budowlanych", do których zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze. zm.) zalicza się budynki, budowle i obiekty małej architektury. Inwestor we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wskazał, że zamierza zrealizować inwestycję polegającą na przebudowie i nadbudowie istniejącego budynku sanitariatu wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek rekreacji indywidualnej - letniskowy. Rację ma organ odwoławczy wskazując, że zakaz lokalizowania obiektów budowlanych, oznacza zakaz określania położenia, usytuowania obiektu budowlanego, co powoduje, że przepis ten ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie również do przekształcanego obiektu. Sąd podziela również ocenę organów, że ani wnioskodawca nie wykazał, ani ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów nie wynika, by powyższy zakaz lokalizowania obiektów budowlanych podlegał w sprawie wyłączeniu z uwagi na fakt, iż planowany obiekt jest urządzeniem wodnym, służy racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej lub rybackiej. Zatem w ocenie Sądu prawidłowo organy wywiodły, iż położenie przedmiotowej inwestycji w odległości ok. 40 m od linii brzegowej jeziora B. jest przesłanką obligującą organ do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Odnosząc się bezpośrednio do zarzutów skargi należy stwierdzić, że są one niezasadne. Po pierwsze, wykładnia § 4 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Wojewody, dokonana przez organ odwoławczy jest prawidłowa. Zgodnie z tą regulacją zakaz określony w ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody, dotyczący lokalizowania obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej, nie dotyczy części Obszaru, stanowiących tereny, które były przeznaczone na cele zabudowy w planach zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przed dniem [...] stycznia 1995 r., które utraciły moc z dniem [...] grudnia 2003 r. Z wykładni językowej analizowanego przepisu prawa, który stanowi wyjątek od zasady zakazu zabudowy, o którym mowa w § 4 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Wojewody, wynika, że przepis ten tyczy się planów zagospodarowania przestrzennego: "które utraciły moc z dniem [...] grudnia 2003 r.". Natomiast wykładnię celowościową ww. normy prawnej, dokonaną przez Skarżącego, który przekonany jest, że przepis ten dotyczy planów, które utraciły moc do dnia [...] grudnia 2003 r. należy ocenić jako wykładnię rozszerzająca, pomijającą wykładnię językową i contra legem. Nie ulega też wątpliwości, jak słusznie wskazuje organ, że w dacie, kiedy podjęte zostało rozporządzenie Wojewody, § 4 ust. 3 pkt 3 tego aktu, odpowiadał obowiązującej regulacji prawnej w zakresie daty obowiązywania tzw. "starych" planów zagospodarowania przestrzennego. Obowiązująca u.p.z.p. zmodyfikowała termin utraty ważności planów uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 r., a obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy (11 lipca 2003 r.), stanowiąc w art. 87 ust. 2 u.p.z.p., że zachowują one moc do czasu uchwalenia nowych planów, nie dłużej jednak niż do dnia [...] grudnia 2003 r. Rację ma zatem organ odwoławczy wskazując, że w planie zagospodarowania przestrzennego gminy N., zatwierdzonego uchwałą nr VIII/34/90 GRN w Nowince z dnia 5 stycznia 1990 r. (Dz. Urz. Woj. Suw. Nr 3, poz. 23), teren inwestycji przeznaczony był na cele zabudowy - ośrodek wypoczynkowy, jednak z uwagi na to, że plan ten utracił moc obowiązującą z dniem [...] stycznia 2003 r., a nie [...] grudnia 2003 r., nie może być podstawą do zastosowania wyjątku, o którym mowa w przywoływanym § 4 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Wojewody. Prawidłowo organ ocenił, że utrata mocy obowiązującej tego planu nastąpiła z mocy prawa na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), która weszła w życie w dniu [...] stycznia 1995 r. Przepis ten stanowił, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy, tracą moc obowiązującą po upływie 8 lat od dnia jej wejścia w życie, z zastrzeżeniem ust. 2, według którego to przepisu ust. 1 nie stosowało się do terenów objętych zmianami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, dokonanymi na zasadach określonych w ustawie. Zgodnie też z art. 67 ust. 1a ww. ustawy jeżeli w terminie, o którym mowa w ust. 1 (8 lat od wejścia w życie ustawy), rada gminy uchwali studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, albo jego zmiany, plan o którym mowa w ust. 1, zachowuje ważność, w granicach objętych uchwałą, do czasu uchwalenia nowego planu, jednak nie dłużej niż przed 9 lat od dnia wejścia w życie ustawy. Z powyższego wynika, że plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. w zależności od działań podjętych przez organy gminy, mogły utracić moc obowiązującą po upływie 8 lat od wejścia w życie ustawy, czyli w dniu 2 stycznia 2003 r., albo po upływie 9 lat, tj. w dniu 2 stycznia 2004 r. Ten ostatni termin został zmodyfikowany przez art. 87 ust. 3 u.p.z.p., która weszła w życie 11 lipca 2003 r. Na mocy tego przepisu obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r. Przenosząc powyższe na grunt stanu faktycznego sprawy, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Nowinka został zatwierdzony przywoływana uchwałą nr VIII/34/90 GRN w Nowince z dnia 5 stycznia 1990 r. (Dz. Urz. Woj. Suwalskiego Nr 3, poz. 23), a skoro nieuchwalono w gminie do dnia 2 stycznia 2003 r. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz nieprzystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo jego zmiany, plan ten stracił ważność z dniem 2 stycznia 2003 r. (z uwagi na brzmienie art. 67 ust.1 u.p.z.p.). Konkludując, rację ma organ odwoławczy wskazując w wydanej decyzji, że zapisy tego planu nie stanowią podstawy do zastosowania wyjątku, wynikającego z § 4 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Wojewody, z uwagi na fakt, że w przepisie tym mowa jest o planach uchwalonych przed 1 stycznia 1995 r., które utraciły moc z dniem 31 grudnia 2003 r. Po drugie, nie potwierdziły się również zarzuty zawarte w skardze, dotyczące naruszenia przez organ art. 32 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z ww. przepisami prawa wszyscy są wobec prawa równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne, a Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Sąd opierając się na zebranym w sprawie materiale dowodowym nie stwierdził, aby organ administracji publicznej wydający decyzję w I czy też w II instancji wydawał różne rozstrzygnięcia dla różnych wnioskodawców w oparciu o ten sam stan faktyczny i prawny. Z nadesłanej przez organ odwoławczy odpowiedzi na wezwanie Sądu (k. 46 akt sprawy sądowej) oraz załączonych akt sprawy w oparciu o którą została wydana decyzja z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...], ustalająca Panu M. F. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku rekreacji indywidualnej (letniskowej) wraz z infrastrukturą techniczną na działce o nr ewidencyjnym [...] w miejscowości S., gmina N. w granicach objętych wnioskiem bezsprzecznie wynika, że rozstrzygnięcie to zapadło w innym stanie faktycznym i prawnym. Teren objęty ww. decyzją stanowi bowiem inną część działki nr [...] (której cała powierzchnia wynosi ponad 46 ha), aniżeli działka skarżącego, a położony jest poza 100 metrową strefą ochronną, o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody, co prowadzi do wniosku, że inne rygory prawne obowiązują dla poszczególnych części obszaru chronionego. Należy przy tym zauważyć, że wykroczeniem poza granice rozpatrywanej sprawy byłoby ocenianie zebranego przez organ administracji materiału dowodowego w sprawie administracyjnej z wniosku Pana M. F. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (por. A. Kabat, Komentarz do art.134 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., Lex/el., 2013). Kolegium wskazało również, że nie są mu znane inne decyzje o warunkach zabudowy, wydane w obowiązującym stanie prawnym, pozwalające na lokalizowanie obiektów budowlanych na przedmiotowej działce w 100 metrowej strefie ochronnej. Zatem w ocenie Sądu nie doszło do naruszenia przez organy art. 32 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Po wtóre, organ odwoławczy nie dopuścił się nieruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej powoływana jako: "k.p.a."). Interpretacja i wykładnia przywołanych przepisów prawa przez te organy została dokonana w sposób prawidłowy i zgodny z powszechnie przyjętymi zasadami interpretacyjnymi. Ustalenia stanu faktycznego zostały skonfrontowane z treścią przepisów stanowiących podstawę wydanego rozstrzygnięcia, które również przedstawiono w wyczerpującym uzasadnieniu decyzji kończącej postępowanie administracyjne. Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia odpowiada wymaganiom z art. 107 § 3 k.p.a. i zawiera wyczerpującą argumentację stanowiska organu, z powołaniem się na zastosowane przepisy i ustosunkowaniem się do zastrzeżeń strony zawartych w odwołaniu. Rację ma organ odwoławczy wskazując również, że okoliczność z której wynika, że Rada Gminy w N. nie uchwaliła w wymaganym terminie studium oraz nie wystąpiła do sporządzenia lub zmiany planu, mogą być uznane jako fakty powszechnie znane, niewymagające dodatkowych ustaleń i jako znane z urzędu nie wymagały przeprowadzenia odrębnego dowodu w sprawie. Nie można też podzielić zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. z uwagi na prawidłowość utrzymania w mocy przez organ II instancji decyzji organu I instancji. Reasumując stwierdzić trzeba, że niezgodność charakteru inwestycji z przepisami odrębnymi, w tym wypadku dotyczącymi ochrony przyrody, mimo spełnienia przez inwestycję pozostałych przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 4 u.p.z.p. uniemożliwiała ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora. Prowadząca do powyższej konkluzji ocena organu zaprezentowana w zaskarżonej decyzji, oparta na prawidłowo i zupełnie zebranym i rozpatrzonym materiale dowodowym oraz sporządzonej zgodnie z przepisami analizie funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu (stanowiącej załącznik tekstowy i graficzny do decyzji) - zasługuje na akceptację sądu jako zgodna z prawem materialnym i procesowym. Uwzględniając powyższe rozważania skargę należało uznać za niezasadną, co obligowało Sąd do jej oddalenia na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.