II SA/Bk 1085/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, asesor WSA Urszula Barbara Rymarska, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi G. i S. M. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2005 r. Nr [...] w przedmiocie zobowiązania do opracowania i przedłożenia inwentaryzacji geodezyjno-budowlanej obiektów budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z [...].04.2004r. nr [...], 2. stwierdza, że decyzje wymienione w punkcie 1 nie podlegają wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. przyznaje adwokatowi M. Z. od Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku) kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych netto tytułem nieopłaconej pomocy prawnej ustanowionej z urzędu. Decyzją z dnia [...] listopada 2005 roku, nr [...] P. Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] kwietnia 2004 roku nr [...] w sprawie zobowiązania pana J. M., do opracowania inwentaryzacji geodezyjno – budowlanej stodoły wraz z przybudówkami zlokalizowanymi na działkach [...]/[...] i [...]/[...] w K. w celu uzyskania pozwolenia na użytkowanie w/w obiektu budowlanego z przybudówkami, w terminie do 31 maja 2004 roku. Stan faktyczny przedstawiał się następująco: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. w dniu 23 lutego 2004 roku wszczął postępowanie w sprawie samowolnie rozbudowanej stodoły na działkach oznaczonych nr geodezyjnym [...]/[...] i [...]/[...] w K. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 05 marca 2004 roku i w dniu 23 marca 2004 roku przez pracowników Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. na posesji K. [...] ustalono, że na działce o nr geodezyjnym [...]/[...], stanowiącej własność Państwa S. i G. M., wybudowana została stodoła wraz z przybudówkami. Powyższa stodoła jest drewniana o słupach żelbetowych i posiada dach dwuspadowy, pokryty eternitem falistym. Przedmiotowy budynek jest w dobrym stanie technicznym. Ustalono również, że budynek, na który było wydane pozwolenie na budowę miał wymiary 7,20 x 15,00 m. Po dokładnym wymierzeniu stwierdzono , że stodoła została rozbudowana o następujące dobudówki: w szczycie podwórka o wymiarach 7,20 x 4,30m, od strony pola o wym. 9,80 x 3,20m, w ścianie podłużnej od strony podwórka o wym. 5,10 x 2,60m oraz podwyższona o ok. 0,5m. Pan J. M. w trakcie dokonanych oględzin oświadczył, że budynek został wybudowany w roku 1952 na podstawie pozwolenia na budowę, a powiększenia powierzchni stodoły dokonał jego ojciec w latach 1980-1985 bez stosownych pozwoleń i zgłoszeń, wówczas też dokonano wymiany pokrycia dachu na eternit. Mając powyższe na uwadze organ I instancji uznał, iż przedmiotowa stodoła została rozbudowana bez pozwolenia na budowę. W warunkach samowoli budowlanej zostały natomiast wykonane przybudówki do stodoły oraz została podwyższona istniejąca część stodoły. Na tej też podstawie w dniu [...] kwietnia 2004 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wydał decyzję, w której zobowiązał pana J. M. do opracowania inwentaryzacji geodezyjno – budowlanej stodoły wraz z przybudówkami zlokalizowanymi na działkach [...]/[...] i [...]/[...] w K. w celu uzyskania pozwolenia na użytkowanie w/w obiektu budowlanego z przybudówkami. Od niniejszego rozstrzygnięcia w dniu 22 kwietnia 2004 roku odwołali się Państwo S. i G. M. wnosząc o uchylenie tej decyzji i nakazanie Panu J. M. rozebranie stodoły z przybudówkami i przeniesienie jej na własną działkę. P. Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w B. w dniu [...] listopada 2005 roku utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji wywiódł, iż w trakcie wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 14 maja 2004r. stwierdzono, że działka o nr geodezyjnym [...]/[...], na której stoi w/w stodoła z samowolnie dobudowanymi trzema przybudówkami o łącznej pow. 75,6m2 należy do Państwa S. i G. M. Natomiast użytkownikiem tego budynku jest pan J. M. W związku z tym P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2004 roku znak: [...] zawiesił postępowanie odwoławcze do czasu rozstrzygnięcia w przedmiocie własności nieruchomości oznaczonej numerem geodezyjnym [...]/[...] przez Sąd Rejonowy I Wydział Cywilny w S. (pozew złożony dnia 12 lutego 2004 roku przez J. M.). W dniu 29 września 2005 roku do organu odwoławczego wpłynęło pismo Państwa G. i S. M. wraz z załączoną kserokopią prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w B. II Wydziału Cywilnego Odwoławczego, zgodnie z którym sąd oddalił apelację pana J. M. o zobowiązanie Państwa G. i S. M. do złożenia oświadczenia woli w przedmiocie przeniesienia własności nieruchomości pod budynkiem stodoły wraz z przybudówkami na rzecz J. M. Wobec tego postanowieniem z dnia [...] października 2005 roku znak: [...] organ II instancji podjął zawieszone postępowanie odwoławcze w przedmiotowej sprawie. Po przeanalizowaniu zgromadzonych w sprawie akt i przeprowadzonych w dniu 18 października 2005 roku oględzinach P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. ustalił, iż aktem notarialnym z dnia [...] września 1981 roku Państwo M. i L. M. przenieśli na S. i G. M. prawo własności działki o nr geod. [...]/[...] zabudowanej m.in. przedmiotową stodołą, zaś aktem notarialnym z dnia [...] października 1985 roku przenieśli na J. M. prawo własności sąsiedniej działki o nr geod. [...]/[...], która w okresie późniejszym została podzielona na działki o nr geod. [...]/[...] i [...]/[...]. Organ ustalił również, iż strony dopiero w 2000 roku dowiedziały się, że działka o nr geod. [...]/[...] stanowi własność Państwa G. i S. M., a działka o nr geod. [...]/[...]własność pana J. M., a nie odwrotnie. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ II instancji w dalszym ciągu wskazał, iż strony postępowania potwierdzają zgodnie, że podstawowa bryła przedmiotowej stodoły o wym. 7,20 x15,00m, powstała w latach 50-tych w oparciu o pozwolenie na budowę. Zaś nadbudowa budynku, wymiana pokrycia dachu oraz dobudowa przybudówek została dokonana w latach 90-tych, co wynika z kserokopii uzasadnienia prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w B. Wydziału Cywilnego Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2005 roku. Na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego organ odwoławczy wskazał, iż nie może wykluczyć, że roboty budowlane związane z rozbudową przedmiotowej stodoły zostały dokonane w roku 1994 roku. Wobec tych ustaleń, należało zatem zastosować art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 roku, który wskazywał, iż w przypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 właściwy terenowo organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w wyznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Zgodnie natomiast z art. 42 ust. 2 poza wypadkiem określonym w ust. 1 właściwy terenowo organ administracji państwowej może nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wybudowanego obiektu budowlanego, gdy jest to uzasadnione względami bezpieczeństwa ludzi lub mienia, ochrony środowiska albo innymi względami interesu społecznego. Mając powyższe na uwadze organ wskazał, iż w niniejszej sprawie przedmiotowa stodoła znajduje się na działce przeznaczonej pod zabudowę zagrodową. Podstawowa bryła budynku stodoły zrealizowana została na podstawie pozwolenia na budowę. Zgodnie z opinią techniczną przedłożoną w maju 2004 roku przez Pana S. M., a sporządzoną przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia, przedmiotowa stodoła wraz z dobudówkami jest w dobrym stanie technicznym i nadaje się do dalszego użytkowania. Stąd też organ odwoławczy uznał, iż nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 w/w ustawy Prawo budowlane z 1974 roku, które obligują organ nadzoru budowlanego do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego. Ponadto organ wskazał, iż prace związane z rozbudową przedmiotowej stodoły były wykonywane przez Pana J. M. oraz m.in. przez Pana S. M. Zatem nieprawdą jest, że samowolna rozbudowa przedmiotowej stodoły, zlokalizowanej na działce o nr geod. [...]/[...], stanowiącej własność Państwa G. i S. M. oraz częściowo na działce o nr geod. [...]/[...], stanowiącej własność Pana J. M., została dokonana bez wiedzy Państwa G. i S. M., lecz za ich zgodą i przy ich pomocy. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku pan S. M. i pani G. M. zaskarżonej decyzji zarzucili: – naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 21, 32, 46, 64 i 77 Konstytucji RP w związku z naruszeniem praw do dysponowania własnością tj. nieruchomością zabudowaną o nr geodezyjnym [...]/[...]we wsi K. oraz błędną interpretację art. 40 i 42 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974 roku w związku z art. 103 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, w sytuacji kiedy inwestor – J. M.– nie spełnił warunku ustawy tj. nie przedłożył oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, – naruszenie przepisów art. 7, 8, 9, 11, 12, 35, 36, 37 oraz przepisów Rozdziału 4, w tym art. 79 i 77, a także art. 106 § 1 i 2 kpa, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, wobec pominięcia niewygodnych dowodów, wybiórcze zastosowanie zebranych dowodów na korzyść J. M., uniemożliwienia zapoznania się z zebranym dowodami tj. zeznaniami świadków, w tym także protokołu z przesłuchania A. M. w dniu 18 października 2005 roku, który nie brał udziału w wizji lokalnej w tym dniu, – naruszenie przepisów ustawy Prawo budowlane w kwestii ustalenia terminu realizacji samowoli budowlanej będącej przedmiotem zaskarżanej decyzji, wobec nie uwzględnienia że rozbudowa stodoły miała miejsce w 1995 roku i jej zakończenie nastąpiło po 10 czerwca 1995 roku. Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązane J. M. do przywrócenia stanu stodoły do stanu zgodnego z okresu przez rozbudową na jego koszt. W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto organ wskazał, iż nieuzasadnione są zarzuty naruszenia art. 21, art. 32, art. 46, art. 64 i art. 77 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski. Strony bowiem zgodnie potwierdziły, że Pan J. M. był inwestorem rozbudowy przedmiotowej stodoły, zatem obowiązek przedłożenia inwentaryzacji geodezyjno-budowlanej stodoły wraz z przybudówkami, zlokalizowanej na działkach o nr geod. [...]/[...] i [...]/[...] w celu uzyskania pozwolenia na użytkowanie został nałożony właśnie na Pana J. M. Obecny zaś stan istnieje na działce od 1994 roku, a Państwo G. i S. M. nie wyrażają na niego zgody dopiero od roku 2004. Organ przy tym miał na uwadze to, że działki o nr geod. [...]/[...],[...]/[...] i [...]/[...]stanowiły jedną całość do roku 1981. Ponadto podstawowa bryła przedmiotowego budynku stodoły, która powstała w latach 50-tych w oparciu o pozwolenie na budowę została zlokalizowana w taki sposób, że po podziale w 1981 roku działki o nr geod.[...], część stodoły znalazła się na działce o nr geod. [...]/[...], stanowiącej własność Państwa G. i S. M., zaś pozostała część na działce o nr geod. [...]/[...] (która po podziale w 2002r. otrzymała nr geod. [...]/[...] i[...]/[...]), stanowiącej własność Pana J. M. Państwo G. i S. M., przyjmując w 1981 r. jako następcy prawni Państwa L. i M. M., własność podzielonej działki zaakceptowali stan istniejący. Wobec powyższego organ uznał wydanie nakazu rozbiórki za niecelowe. Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 12, art. 35, art. 36, art. 37, przepisów rozdziału 4 "Dowody", a także art. 77, art. 79, art. 80 i art. 106 § 1 i 2 Kpa organ odwoławczy podniósł również, iż zgromadzony materiał dowodowy jest kompletny i został wnikliwie rozpatrzony oraz oceniony w oparciu o zasadę prawdy materialnej. W odpowiedzi natomiast na zarzut Państwa G. i S. M., dotyczący uniemożliwienia zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, organ II instancji wyjaśnił, że zawiadomieniem z dnia 19 października 2005 roku na podstawie art. 10 § 1 Kpa, stronom zapewniono czynny udział w przedmiotowej sprawie i umożliwiono wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. Państwo G. i S. M. nie skorzystali z tej możliwości mimo prawidłowego doręczenia (zawiadomienie zostało odebrane przez Panią G. M. w dniu 22 października 2005 roku). Mając powyższe na uwadze P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny został wyposażony w funkcje kontrolne działalności administracji publicznej, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, Sąd bada jej zgodność z przepisami prawa (art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153, poz. 1269 oraz art. 3 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Decyzje organów obydwu instancji zostały w ocenie Sądu wydane z naruszeniem przepisów art. 7, 75, 77 § 1 kpa i dlatego podlegały uchyleniu. W sprawie niniejszej nie został wyjaśniony stan faktyczny sprawy, mający podstawowe i zasadnicze znaczenie dla zastosowania określonych przepisów prawnych. Organy stwierdziły, iż na podstawie zebranego materiału dowodowego "nie można wykluczyć", że roboty budowlane związane z rozbudową stodoły zostały dokonane w 1994r. i zastosowały, jako prawną podstawę decyzji art. 40 i 42 ust. 2 ustawy z dnia 24.10.1974r. – Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. nr 207, poz. 2016 ze zm.). Zdaniem Sądu nie można także wykluczyć, że sporna część obiektu (podwyższenie stodoły i jej pokrycie oraz przybudówki) powstała w 1995r., albowiem materiał dowodowy w tej mierze (oprócz wyjaśnień skarżących) nie jest jednoznaczny. Wykorzystanie stwierdzeń zawartych w uzasadnieniu wyroku Sądu Okręgowego w B., jak też zeznań świadków w postępowaniu cywilnym (sprawa [...] Sądu Rejonowego w S.) jest oczywiście dopuszczalnym dowodem w sprawie administracyjnej, lecz nie wyjaśnia stanu faktycznego w takim zakresie, w jakim byłoby to niezbędne dla prawidłowego wydania decyzji w sprawie budowlanej. Otóż L. M. zeznała w dniu 24.08.2004r. do protokołu posiedzenia przed Sądem Rejonowym w S., że podwyższenie stodoły i dobudowa przybudówek nastąpiła około 10 lat temu. Ale zeznała też, że "prace wykonane były zaraz po śmierci męża". A. M., przesłuchany w dniu 18.10.2005r. stwierdził, że prace te były wykonane w 1994 lub 1995 roku, lecz do protokołu sądowego z dnia 24.08.2004r. zeznał, iż "pomagałem w pracach przy kryciu stodoły. Mogło to być w 1995r.". J. M. wyjaśnił przed sądem powszechnym, że "mogło to być w latach 90-tych". Godzi się zauważyć, że zeznania sądowe, na okoliczność czasu powstania inwestycji, z których skorzystały organy I i II instancji, były wystarczające dla potrzeb Sądu, ale organy winny we własnym postępowaniu uściślić datę, tj. rok rozbudowy stodoły (powstania dobudówek) chociażby poprzez przesłuchanie świadków i stron w aspekcie daty śmierci M. M. (ojca J. i skarżącego – S.), który, jak wynika z materiału dowodowego, był inicjatorem powstania inwestycji. W aktach sprawy sądowej znajduje się kserokopia odpisu aktu zgonu M. M., gdzie widnieje data jego śmierci – 11.06.1995r. Nadto organy winny poddać prawidłowej ocenie rachunek z dnia 5.12.1994r. nr [...]/[...]na zakup 300 sztuk eternitu. Należy wyjaśnić, czy do końca grudnia 1994r. została tym eternitem pokryta sporna stodoła, czy też nastąpiło to w roku następnym. "Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonywującej treści" – taką tezę sformułował NSA w wyroku z dnia 4.07.2001r. w sprawie ISA 1768/99 i jest ona adekwatna, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie do oceny decyzji będącej przedmiotem tego rozstrzygnięcia. Organ nie może się ograniczać do braku jednoznacznego stwierdzenia (tu użyte określenie "nie można wykluczyć"), że obiekt został wybudowany po 1995r., czy przed 1995 rokiem, skoro jest to element bardzo istotny dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ ma obowiązek poczynić jednoznaczne ustalenia w zakresie stanu faktycznego przy wykorzystaniu wszelkich dostępnych środków dowodowych. Dopiero po jednoznacznym ustaleniu roku, w jakim nastąpiła rozbudowa spornej stodoły, organ będzie miał możliwość zastosowania odpowiednich przepisów tzw. starego prawa budowlanego bądź ustawy Prawo budowlane z dnia 7.07.1994r. W chwili obecnej ostatecznie (po zakończeniu postępowań przed sądem powszechnym) został ustalony tytuł własności działki o nr [...]/[...] (własność S. i G. M.), na której znajduje się stodoła użytkowana bez tytułu prawnego przez J. M., przy czym tylko jedna z przybudówek stodoły jest usytuowana na jego gruncie – działce o nr [...]/[...]. Organ winien rozważyć, czy tak ukształtowany stan własności nie będzie miał wpływu na wynik toczącego się postępowania. Mając na względzie powyższe okoliczności i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c, art. 152 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono, jak w sentencji.