II SA/Bk 1088/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na wykonanie robót budowlanych oddala skargę. II SA/Bk 1088/13 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. znak [...] wydaną z upoważnienia Starosty B. przez Geodetę Powiatowego w B. P.: 1. ograniczono sposób korzystania z działki nr [...] o powierzchni 4 ha położonej w miejscowości A. gm. B. P., stanowiącej własność A. K. (dalej: właściciel), w ten sposób że udzielono P. [...] Spółce z o.o. Oddział w W. (dalej: inwestor) zezwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przeprowadzeniu przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu ziemnego tj. gazociągu podwyższonego średniego ciśnienia DN 280 relacji Wyszki – Bielsk Podlaski. Wskazano, że zezwolenie dotyczy: wykonania robót budowlanych związanych z ułożeniem na działce nr [...] przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu ziemnego i zajęcia gruntu pod pas technologiczny o szerokości 6 m tj. po 3 m z obu stron osi przewodu biegnącego wzdłuż południowej granicy działki nr [...] i w odległości 4 m od jej granicy z przyległą drogą (działka nr [...]), zgodnie z trasą oznaczoną na wyrysie z projektu zagospodarowania terenu w skali 1:1000 stanowiącym integralną część niniejszej decyzji. Ustalono, że ograniczenie korzystania z nieruchomości przez właściciela oraz wykonywanie uprawnień przez inwestora następuje zgodnie z postanowieniami uchwały Nr XIX/107/96 Rady Gminy Bielsk Podlaski z dnia 14 listopada 1996 r. w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Bielsk Podlaski dotyczącej ustalenia trasy przebiegu gazociągu wysokiego ciśnienia Wyszki – Bielsk Podlaski; 2. zobowiązano A. K. do udostępnienia działki nr [...] na czas niezbędny do wykonania robót budowlanych opisanych w pkt 1 decyzji; 3. zobowiązano inwestora do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po wykonaniu robót opisanych w pkt 1 decyzji. Wskazano, że jeżeli przywrócenie do stanu poprzedniego okaże się niemożliwe lub spowoduje nadmierne trudności lub koszty – właścicielowi przysługuje od inwestora odszkodowanie odpowiadające wartości poniesionych szkód. Jeżeli zaś wskutek robót zmniejszy się wartość nieruchomości – odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu; 4. zobowiązano właściciela do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii przewodów i urządzeń gazociągu; 5. wskazano, że ostateczna decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowi podstawę dokonania wpisu w księdze wieczystej. W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 124 ust. 1, 2, 3, 4, 6 i 7 w związku z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), dalej jako u.g.n. Zdaniem organu wniosek inwestora o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości zasługiwał na uwzględnienie jako spełniający wszystkie warunki ustawowe. Inwestor podjął działania celem uzyskania zgody właściciela działki nr [...] na zrealizowanie gazociągu (jego budowę, korzystanie z wybudowanych urządzeń zgodnie z ich przeznaczeniem, ustanowienie odpłatnej służebności przesyłu). Z protokołów rokowań odbytych w dniach 11 i 18 października 2011 r. oraz z notatek służbowych ze spotkań inwestora i właściciela wynika, że ten ostatni nie wyraził zgody na zajęcie gruntu w celu wykonania robót budowlanych polegających na przeprowadzeniu przewodów i urządzeń przesyłowych. Strony nie doszły także do porozumienia w kwestii wynagrodzenia za służebność przesyłu. Podobnie do porozumienia nie doprowadziła rozprawa administracyjna z dnia 14 marca 2013 r., na której ujawniono rozbieżne stanowiska stron odnośnie działań inwestora poprzedzających złożenie wniosku w sprawie (pełnomocnik inwestora wywodziła, że zgoda właściciela na wejście inwestora na grunt i posadowienie urządzeń nie daje mu prawa do eksploatowania urządzeń, stąd rokowania prowadzono jednocześnie co do ustanowienia służebności przesyłu; właściciel kwestionował przebieg inwestycji, wskazując że powinna przebiegać w odległości nie 4 m a 3 m od przyległej drogi, zażądał prowadzenia rzeczowych rokowań odnośnie ustanowienia służebności przesyłu). Dodatkowo właściciel swoje stanowisko sprecyzował w piśmie z dnia 27 marca 2013 r. Organ ustalił także, że wnioskodawca (inwestor) jest podmiotem, którego działalność obejmuje transport rurociągami paliw gazowych. Inwestycja stanowi cel publiczny zgodnie z art. 6 pkt 2 u.g.n. oraz jest przewidziana w obowiązującym planie miejscowym. Nie ma możliwości dokonania modyfikacji trasy inwestycji, bowiem organ rozpoznający wniosek inwestora jest związany jej przebiegiem wskazanym we wniosku. Natomiast uwzględniając stanowisko właściciela zobowiązano dodatkowo inwestora do przywrócenia działki do stanu poprzedniego po wykonaniu robót budowlanych. Wyjaśniono także właścicielowi, że przedmiotowe postępowanie nie służy ustaleniu opłaty za zajęcie nieruchomości. Organ wskazał, że strony poinformowano w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i o prawie zgłoszenia uwag. Żadna z nich, w tym właściciel działki, nie zgłosiła zastrzeżeń ani wniosków dowodowych. Odwołanie od powyższej decyzji złożył A. K. zarzucając organowi naruszenie art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez niewłaściwe zinterpretowanie i wykorzystanie tego przepisu oraz niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego. Zdaniem odwołującego się błędnie ustalono fakt braku jego zgody na wykonanie robót w zakresie założenia i przeprowadzenia na nieruchomości przewodów i urządzeń do przesyłania gazu ziemnego. Wskazał, że kwestionował jedynie łączne prowadzenie rokowań odnośnie dokonania ograniczenia sposobu korzystania z działki i ustanowienia służebności przesyłu, a także zaproponowaną kwotę wynagrodzenia za służebność. Decyzją z dnia [...] września 2013 r. znak [...] Wojewoda P. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, orzekając na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w I instancji i ustalając w oparciu o ten materiał stan faktyczny sprawy identycznie jak Starosta, w tym odnośnie zgodności przebiegu inwestycji z obowiązującym planem miejscowym. Wojewoda nie zgodził się ze stanowiskiem odwołującego się, jakoby z materiału dowodowego wynikało, iż ten ostatni wyrażał zgodę na realizację inwestycji. W jego ocenie z protokołu przeprowadzonej w dniu 14 marca 2013 r. rozprawy administracyjnej wynika, że właściciel godził się na położenie osi projektowanego gazociągu w odległości 3 m od granicy działki nr [...] z przyległą drogą, a nie jak zaprojektowano - w odległości 4 m. Zdaniem organu działania inwestora wypełniają również przesłankę prowadzenia rokowań, bowiem zaproponował on właścicielowi warunki zmierzające do uzyskania prawa do gruntu, a ten ostatni nie wyraził na nie zgody. Podejmowane próby uzgodnienia zostały również udokumentowane (protokołami, notatką). Jak wskazano, organ I instancji ograniczył sposób korzystania z działki jedynie w zakresie niezbędnym dla realizacji inwestycji celu publicznego (gazociągu). Brak natomiast było podstaw do orzekania w wydanej decyzji o spełnieniu dodatkowych warunków finansowych przez inwestora, w tym także o ustaleniu opłaty za zajęcie 1 m2 działki, bowiem następuje to w odrębnym postępowaniu. Skargę na decyzję Wojewody złożył do sądu administracyjnego A. K. Zarzucił, podobnie jak we wcześniejszym odwołaniu, że organ błędnie ustalił fakt braku jego zgody na wykonanie robót w zakresie założenia i przeprowadzenia na nieruchomości przewodów i urządzeń mających tworzyć projektowaną inwestycję. Tymczasem on takiej zgody udzielił, natomiast kwestionował jedynie łączenie rokowań o zezwolenie na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości z rokowaniami o ustanowienie służebności przesyłu. Zdaniem skarżącego, ze znajdujących się w aktach sprawy protokołów rokowań nie wynika, aby dotyczyły one zgody na zezwolenie na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Wynikają z nich jedynie rokowania o ustanowienie służebności przesyłu. Wywiódł, że protokół rozprawy z dnia 14 marca 2013 r. wyraźnie wskazuje, że wyraził zgodę na czasowe zajęcie nieruchomości na czas trwania robót inwestycyjnych oraz że nie wniósł uwag co do przebiegu gazociągu (wskazał pkt 2 s. 1, s. 5, pkt 3 s. 2 protokołu). Oświadczył, że dodatkowe warunki, które – jak wskazuje organ – miał skarżący podnosić, nie dotyczą robót związanych z wykonaniem gazociągu, ale kwestii ustanowienia służebności przesyłu. W trakcie odczytywania tego protokołu nie dostrzegł tych niejasności i ich nie sprostował. Końcowo skarżący wskazał, że organ jest związany zasadą prawdy obiektywnej oraz zasadą swobodnej, a nie dowolnej, oceny dowodów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnośnie zarzutów odwołania wskazał, że skarżący miał możliwość dokonania sprostowania protokołów sporządzanych w trakcie postępowania administracyjnego, jednakże z takiej możliwości nie skorzystał. Podczas rozprawy w dniu 3 kwietnia 2014 r. skarżący zaprzeczył, jakoby były prowadzone rokowania odnośnie czasowego zajęcia nieruchomości. Wskazał, iż nie rozumie, dlaczego w tym ostatnio wskazanym zakresie zostanie dokonany wpis do księgi wieczystej (k. 39). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Zdaniem sądu organ trafnie ocenił, że inwestor – składając wniosek o udzielenie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości skarżącego polegającego na dokonaniu czynności związanych z założeniem i przeprowadzeniem na nieruchomości urządzeń przesyłowych w postaci gazociągu podwyższonego średniego ciśnienia – spełnił wszystkie ustawowe warunki uzyskania decyzji w tym przedmiocie przewidziane w przepisie art. 124 u.g.n. Należą do nich: brak zgody właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości na udostępnienie jej w celu realizacji urządzenia przesyłowego, zgodność inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (lub decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, jeśli nie ma planu), przeprowadzenie rokowań z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac ograniczających sposób korzystania z nieruchomości, dołączenie przez inwestora do wniosku wszczynającego postępowanie dokumentów z przeprowadzonych rokowań (art. 124 ust. 1, 2, 3, 4 u.g.n.). Wbrew stanowisku skarżącego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uprawnia do wniosku, że nie wyraził on zgody na wykorzystanie działki nr [...] dla założenia i przeprowadzenia na niej urządzenia przesyłowego w postaci gazociągu podwyższonego średniego ciśnienia. Zdaniem składu orzekającego przedmiotowe wyrażenie zgody powinno mieć jednoznaczny charakter, bowiem chodzi o zgodę na ingerencję w prawo własności, a więc ingerencję w jedno z podstawowych, konstytucyjnie chronionych praw jednostki. Przedmiotowej jednoznaczności w sprawie niniejszej po stronie skarżącego zabrakło. W dokumentach zgromadzonych w sprawie znajdują się co prawda twierdzenia wskazane w uzasadnieniu skargi, o treści: "wyrażam zgodę na czasowe zajęcie nieruchomości na czas trwania robót inwestycyjnych" (s. 1 i 5 protokołu rozprawy z dnia 14 marca 2013 r.), ale też jednocześnie znajdują się oświadczenia strony o następującej treści: "nie wyrażam zgody na przebieg przedstawiony w projekcie jednocześnie informuję, że wyrażam zgodę na zmieniony przebieg tj. 3 m od skraju drogi" (s. 5 protokołu rozprawy z dnia 14 marca 2013 r.). Zgodzić się zatem należy z oceną organu, że w powyższych oświadczeniach brak jest jednoznaczności. Wyklucza to zatem przyjęcie, że skarżący w sposób jednoznaczny wyraził zgodę na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w zakresie – co istotne - opisanym we wniosku inwestora, a więc co do położenia gazociągu w odległości 4 m (a nie jak żąda skarżący - 3 m) od granicy działki nr [...] z przyległą do niej drogą (działka nr [...]). Stąd też trafnie organ uznał, że został spełniony warunek braku zgody strony na ograniczenie sposobu korzystania z jego nieruchomości, a więc warunek wymagany w art. 124 ust. 1 u.g.n. dla wydania skarżonej decyzji. Zgoda na inny niż opisany we wniosku inwestora przebieg gazociągu nie spełnia wymagań zgody, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., eliminującej konieczność wydania decyzji na tej podstawie. Tym samym za bezpodstawny uznać należy główny zarzut skargi, jakoby doszło do błędnej oceny materiału dowodowego i nieuprawnionego ustalenia w przedmiocie istnienia zgody skarżącego. Wręcz przeciwnie, ustalenia organu w ocenie sądu nie budzą wątpliwości, oparto je na wystarczającym materiale dowodowym, ocenionym według zasady swobodnej, a nie jak zarzuca skarżący, dowolnej oceny dowodów. Spełniony został również drugi warunek wynikający z art. 124 ust. 1 u.g.n. tj. ograniczenie nastąpiło zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała Nr XIX/107/96 Rady Gminy Bielsk Podlaski z dnia 14 listopada 1996 r. w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Bielsk Podlaski dotyczącej ustalenia trasy przebiegu gazociągu wysokiego ciśnienia Wyszki – Bielsk Podlaski (k. 5-8 akt adm. I instancji). Wskazać trzeba, że zgodności tej nie kwestionował skarżący, zatem warunek ten trafnie uznano za bezspornie spełniony. W ocenie sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uprawniał również organ do ustalenia, że rozmowy i konsultacje między przedstawicielami inwestora a właścicielem działki nr [...], mające miejsce w dniach 11 i 18 października 2011 r., stanowiły wymagane przez art. 124 ust. 3 u.g.n. rokowania o uzyskanie zgody na wykonanie prac polegających na założeniu i przeprowadzeniu urządzeń przesyłowych. Co prawda z protokołów rokowań (k. 10 i 11 akt adm. I instancji) nie wynika w sposób wyraźny fakt prowadzenia rozmów odnośnie zgody na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości pod budowę gazociągu, bowiem wyeksponowano w nich przede wszystkim kwestię ustanowienia służebności przesyłu, to jednak fakt objęcia rokowaniami również ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości wynika w sposób niebudzący wątpliwości z treści projektu porozumienia z dnia 11 października 2011 r., którego podpisania skarżący odmówił (k. 11-12 akt adm. I instancji). Wskazać trzeba na następujące zapisy świadczące o objęciu rokowaniami również przedmiotowego ograniczenia: § 1 pkt 3 – właściciel wyraża zgodę na budowę na w/w nieruchomości gazociągu podwyższonego średniego ciśnienia, o którym mowa w pkt 2 (zawierającym opis gazociągu) oraz wyraża zgodę na korzystanie z wybudowanych urządzeń gazociągu zgodnie z ich przeznaczeniem przez ich każdorazowego właściciela, przez czas nieokreślony; § 4 pkt 1 - niniejsze porozumienie obejmuje całość procesu inwestycyjnego łącznie z decyzją o pozwoleniu na budowę, decyzją o czasowym zajęciu gruntu, decyzją o pozwoleniu na użytkowanie zrealizowanej inwestycji oraz wykonywania służebności przesyłu; § 7 - w przypadku uchylania się przez właściciela od ustanowienia służebności przesyłu bądź niewypełnienia przez niego innych istotnych postanowień Porozumienia, w szczególności poprzez odmowę udostępnienia gruntu na potrzeby budowy i eksploatacji gazociągu (...). W żadnym oświadczeniu skarżącego składanym w trakcie postępowania nie podnosił, iż nie miał możliwości zapoznania się z tekstem Porozumienia, a zatem brak jest podstaw do przyjęcia, że nie znał zakresu działań inwestora, na który był proszony o wyrażenie zgody. Także w formułowanych zarzutach skarżący nie jest konsekwentny, bowiem z jednej strony wskazuje, że rokowania obejmowały wyłącznie zgodę na ustanowienie służebności przesyłu (s. 3 skargi, akapit czwarty), zaś z drugiej strony wskazuje, że "kwestionowałem i podważałem tylko jednoczesne prowadzenie przez inwestora i Starostę rokowań w sprawie czasowego zajęcia nieruchomości i ustanowienia służebności przesyłu" (s. 2 skargi, akapit trzeci). Powyższe uprawnia do wniosku, że rokowania obejmowały kwestię uzyskania zgody skarżącego na ograniczenie sposobu korzystania z działki nr [...] w celu założenia i przeprowadzenia gazociągu, o który wnioskował inwestor. Zostały również, w ocenie sądu, w sposób wystarczający udokumentowane, zgodnie z wymaganiem wynikającym z art. 124 ust. 3 in fine u.g.n. Na marginesie wskazać również należy, że inwestor w sposób przekonujący wykazał istnienie umocowania osób prowadzących rokowania do przeprowadzenia tej czynności (vide upoważnienie na k. 36 akt adm. I instancji obejmujące daty rokowań przeprowadzonych w sprawie niniejszej). Skład orzekający, kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie z wymaganiami art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., a więc nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, nie stwierdził również innych, niezarzuconych w skardze uchybień, wymagających wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Przede wszystkim organ rozstrzygnął o wszystkich żądaniach zawartych w punktach 1 - 3 wniosku inwestora, mających swoją podstawę w art. 124 ust. 1 i 6 u.g.n. tj. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, obowiązku jej udostępnienia w celu wykonania prac budowlanych oraz w celu wykonywania czynności konserwacyjnych, usuwania awarii i eksploatacji gazociągu (pkt 1, 2, 4 decyzji). Co prawda nie załatwiono w zaskarżonej decyzji (i decyzji pierwszoinstancyjnej) wniosku o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności, jednakże wskazać trzeba, że było to zbędne wobec wydania inwestorowi w dniu 12 lipca 2013 r. decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości skarżącego łącznie z nadaniem jej rygoru natychmiastowej wykonalności. Nadto, uwzględniając obawy strony odnośnie przysługującego jej prawa do kompensacji poniesionych szkód oraz zakresu ograniczenia w sposobie korzystania – ustalono w pkt 3 decyzji na podstawie art. 124 ust. 4 u.g.n. o istnieniu obowiązku przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, ewentualnie pokrycia strat jeśli nie będzie to możliwe, w sposób wynikający ze wskazanego przepisu. Wskazać też należy na bardzo szczegółowy opis sposobu wykonania ograniczenia korzystania z nieruchomości, na jaki zezwolono (pkt 1 decyzji z dnia 11 lipca 2013 r., znajdujący dodatkowe odzwierciedlenie w załączniku graficznym do decyzji, k. 61 akt adm. I instancji). Niewątpliwie powyższe ustalenia chronią interesy skarżącego przed dokonaniem ograniczenia w sposób nadmierny, niewynikający z decyzji, a tym samym nieuprawniony. Wychodząc naprzeciw obawom strony o uzyskanie w przyszłości kompensacji szkód wynikłych ze zrealizowania inwestycji wskazać trzeba, że organ nie mógł orzec w tym przedmiocie (o konkretnej wysokości kompensacji oraz o sposobie jej ustalenia, w tym wskazania kwoty odszkodowania za zajęcie 1 m2 gruntu), bowiem rozstrzyganie kwestii odszkodowawczych należy do odrębnego postępowania. Wynika to ze specyfiki sposobu ograniczenia, o którym orzeka się na podstawie art. 124 u.g.n. Szkody, które mogą powstać z tego tytułu nie są możliwe do ustalenia w momencie wydania decyzji o ograniczeniu. Ich oszacowanie wymaga przeprowadzenia odrębnego postępowania (art. 124 ust. 4 w związku z art. 128 ust. 4 u.g.n.). Sąd nie stwierdził również w kontrolowanym postępowaniu naruszeń prawa procesowego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności stronom zapewniono czynny udział w postępowaniu (skarżący wyjaśniał dodatkowo swoje stanowisko na piśmie), zawiadamiano je o czynnościach procesowych oraz umożliwiono wypowiedzenie się co do zgromadzonego materiału dowodowego (k. 38, 45, 51 akt adm. I instancji). Odnośnie wskazywanego przez skarżącego na rozprawie rozstrzygnięcia o tym, że wydana decyzja stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej, wskazać należy, iż ustalenie to wynika z mocy samego prawa, o czym stanowi wprost art. 124 ust. 7 u.g.n. Stosownie do jego treści decyzja ostateczna, o której mowa w ust. 1, stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Wpisu dokonuje się na wniosek starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, lub organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli zezwolenie było udzielone na wniosek tej jednostki. Reasumując stwierdzić trzeba, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, co prowadziło do oddalenia skargi. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.