II SA/Bk 109/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi Z. H. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego - oddala skargę.- Decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] kwietnia 2006r. nr [...] utrzymano w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w S. z dnia [...] lutego 2006 r. stwierdzającą wygaśnięcie z dniem 31 grudnia 2005 r. decyzji Komendanta Miejskiego Policji w S. z dnia [...] lutego 2001r. nr [...] w sprawie przyznania Z. H. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż Z. H. jest emerytem policyjnym od dnia 16 maja 1998 r. Na podstawie decyzji Komendanta Miejskiego Policji w S. z dnia [...] lutego 2001 r. nr [...] pobierał równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W dniu wydania w/w decyzji obowiązywało zarządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie wysokości i szczególnych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (M. P. nr 30, poz. 708), które w § 12 ust. 1 pkt 2 stanowiło, iż emerytom i rencistom policyjnym przyznaje się równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego lub za brak lokalu w wysokości określonej w tym zarządzeniu. Rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 266, poz. 2246) wprowadzono zmiany do rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100, poz. 919), polegające między innymi na uchyleniu § 8 stanowiącego, iż "rozporządzenie stosuje się do emeryta, rencisty policyjnego (...), o którym mowa w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, (...) oraz ich rodzin". Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, iż od dnia wejścia w życie rozporządzenia zmieniającego, tj. od 1 stycznia 2006r. Z. H. utracił prawo do otrzymywania przedmiotowego świadczenia pieniężnego. W tym stanie prawnym uchylenie przepisu § 8 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. przesądziło o wygaszeniu decyzji przyznającej Z. H. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego mieszkania. Stąd stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia [...] lutego 2001r. z uwagi na jej bezprzedmiotowość dokonane przez organ I instancji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. nr 7, poz. 1071 ze zm.) oraz § 1 pkt 1 rozporządzenia z 28 grudnia 2005 r. organ odwoławczy uznał za prawidłowe. Nie godząc się z powyższą decyzją Z. H. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B., który po rozpatrzeniu sprawy wyrokiem z dnia [...] września 2006r. sygn. akt [...] uchylił skarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że sam fakt uchylenia §8 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002r. nie może stanowić przesłanki wygaśnięcia decyzji z dnia 12 lutego 2001r. Brak wyraźnego przepisu nakazującego stwierdzenie wygaśnięcia decyzji powoduje, że w przypadku bezprzedmiotowości decyzji, nie jest możliwe zastosowanie pierwszej z norm określonych w art. 162 §1 pkt 1 kpa, tj. bezprzedmiotowości decyzji. Pozostaje wówczas możliwość rozważenia w świetle okoliczności konkretnej sprawy, zastosowanie drugiej normy w przypadku której oprócz bezprzedmiotowości decyzji należy wykazać istnienie interesu społecznego lub interesu strony, które to uzasadniają podjęcie takiego rozstrzygnięcia, czego organy w żadnym stopniu nie wykazały w zaskarżonych decyzjach. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji decyzją z dnia [...] października 2006r. nr [...] powtórnie stwierdził wygaśnięcie z dniem 31 grudnia 2005r. decyzji nr [...] KMP w S. z dnia [...] lutego 2001r., ponieważ stała się ona bezprzedmiotowa, a stwierdzenie jej wygaśnięcia leży w interesie społecznym, gdyż nie jest możliwe jej dalsze wykonywanie bez uszczerbku finansowego budżetu Państwa. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Z. H. i podniósł, że w sprawie zapadł już prawomocny i korzystny dla niego wyrok. Nadto jego zdaniem 300 złotych nie ochroni budżetu a na pewno pozwoli wyremontować dziurawy dach i leży to w interesie strony, dlatego też uzasadnienie decyzji trafia w próżnię. Komendant Wojewódzki Policji w B. decyzją z dnia [...] grudnia 2006r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i podtrzymując stanowisko organu I instancji wskazał, że decyzja KMP w S. z dnia [...] lutego 2001r. nr [...] stała się bezprzedmiotowa a jej wygaszenie leżało w interesie społecznym, albowiem dokonywanie wypłaty równoważnika w 2006r. i w latach następnych byłoby naruszeniem dyscypliny budżetowej a argumenty podnoszone przez odwołującego o minimalnych wydatkach budżetu w skali roku – 300 zł, nie mogą być uwzględnione przez organ odwoławczy. Skargę od powyższej decyzji do sądu administracyjnego wywiódł Z. H. i podniósł, że skarżona decyzja jest niedopuszczalna, gdyż: - narusza powagę rzeczy osądzonej, podstawa sporu stanowiła przedmiot rozstrzygnięcia, - uzasadnienie decyzji trafia w próżnię bo w tym konkretnym przypadku nie może być mowy o interesie społecznym a tylko w interesie strony, - narusza prawa nabyte. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny został wyposażony w funkcje kontrolne działalności administracji publicznej, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, sąd bada jej zgodność z przepisami prawa (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych -Dz. U. nr 153, poz. 1269 oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. nr 153, poz. 1270). W ocenie Sądu zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a zarzuty i argumenty skargi nie podważają jej legalności. W pierwszej kolejności podnieść należy, że fakt wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w B., wyroku z dnia [...] września 2006r. w sprawie sygn. akt [...] na podstawie którego uchylono skarżone decyzje dotyczące wygaśnięcie z dniem 31 grudnia 2005 r. decyzji Komendanta Miejskiego Policji w S. z dnia [...] lutego 2001r. nr [...] w sprawie przyznania Z. H. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania, nie wywarł skutku powagi rzeczy osądzonej. Z powagą rzecz osądzonej mamy bowiem doczynienia wówczas, gdy sprawa rozstrzygana jest tożsama ze sprawą już prawomocnie rozstrzygniętą co do meritum. Z istoty sądownictwa administracyjnego wynika zaś, że uprawnienia tych sądów ograniczone zostały do orzekania o charakterze kasacyjnym. Sąd ten nie może, poza nielicznymi wyjątkami orzekać co do istoty sprawy administracyjnej, a więc wydać orzeczenia reformatoryjnego, które zmieniałoby zaskarżony akt lub czynność. W rezultacie wydania orzeczenia uchylającego decyzję następuje merytoryczne rozpatrzenie sprawy w nowym postępowaniu administracyjnym. Rozstrzygając sprawę w ponownym postępowaniu organ administracyjny dysponuje takimi samymi możliwościami w zakresie rozstrzygnięcia, jakimi dysponował w pierwotnym postępowaniu, z ograniczeniami wynikającymi z zasady związania oceną prawną sądu. Oznacza to również możliwość wydania takiego samego rozstrzygnięcia jak przed uchyleniem decyzji. Niezastosowanie się przez organ administracji publicznej przy ponownym wydawaniu decyzji do oceny prawnej i wskazań co od dalszego postępowania wyrażonych przez sąd w uzasadnieniu wyroku skutkuje tym, że podjęta decyzja jest wadliwa. W przedmiotowej sprawie sąd uchylił skarżone decyzje i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Co do oceny prawnej sąd wyjaśnił, że sam fakt uchylenia §8 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002r. nie może stanowić przesłanki wygaśnięcia decyzji z dnia [...] lutego 2001r. z uwagi na brak wyraźnego przepisu nakazującego stwierdzenie jej wygaśnięcia. Dlatego też pomimo bezprzedmiotowości decyzji nie było możliwe w sprawie zastosowanie pierwszej z norm określonych w art. 162 §1 pkt 1 kpa. Wytyczając kierunek działalności organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy sąd uznał za zasadne, w realiach niniejszej sprawy rozważenie zastosowania drugiej normy w przypadku której oprócz bezprzedmiotowości decyzji należy wykazać istnienie interesu społecznego lub interesu strony, które to uzasadniają podjęcie rozstrzygnięcia o wygaśnięciu decyzji. Organy administracyjne rozpoznając sprawę ponownie zastosowały się do oceny prawnej jak i wskazań co do dalszego postępowania, dlatego też brak jest podstaw do uznania za wadliwe. A mianowicie organy rozważyły zastosowanie drugiej normy określonej w art. 162 §1 pkt 1 kpa i uznały, że wygaśnięcie decyzji leżało w interesie społecznym. Istotnie w ocenie sądu interes społeczny uzasadniał wygaśnięcie przedmiotowej decyzji. Uchylenie z dniem 31 grudnia 2005r. § 8 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100, poz. 919), stanowiącego iż "rozporządzenie stosuje się do emeryta, rencisty policyjnego (...), o którym mowa w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, (...) oraz ich rodzin" skutkowało tym, że emeryci i renciści policyjni oraz osoby uprawnione do renty rodzinnej po zmarłym policjancie oraz po zmarłym emerycie lub renciście od 2006r. nie mają uprawnień do składania oświadczeń mieszkaniowych w przedmiocie przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu. W konsekwencji uchylenia tego przepisu, w budżecie państwa nie przewidziano wydatków związanych z wypłatą przedmiotowych równoważników pieniężnych a więc ich wypłata bez wątpienia naruszyłaby dyscyplinę budżetową państwa. Nadto pozostawienie w obrocie prawnym decyzji bezprzedmiotowej, pozostaje w kolizji z interesem społecznym, albowiem okoliczność taka może stwarzać pozory istnienia określonych uprawnień czy obowiązków, godząc w ten sposób w pewność obrotu prawnego. Końcowo podnieść należy, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozstrzygania o zasadności zarzutu naruszenia praw nabytych. Zasada ochrony praw nabytych ma charakter zasady ustrojowej, gwarancyjnej wyznaczającej granice ingerencji władzy publicznej w sferę prawa podmiotowych. Naruszenie tych praw może być skarżone w drodze skargi konstytucyjnej do Trybunału Konstytucyjnego, który orzeka o zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach albo obowiązkach określonych w Konstytucji ( art. 79 ust. 1 Konstytucji RP). Marginalnie zaznaczyć należy, że zasada ochrony praw nabytych nie stanowi samoistnego prawa lub wolności konstytucyjnej, dlatego też skarżący zarzucając w skardze konstytucyjnej naruszenie zasady ochrony praw nabytych winien wskazać, jakie konstytucyjne prawa lub wolności odjęto lub ograniczono niezgodnie z tą zasadą.