II SA/Bk 1093/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 maja 2015 r. sprawy ze skargi K. O. i Z. O. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie budynku mieszkalnego 1. oddala skargę; 2. przyznaje radcy prawnemu M. P. oraz adwokatowi T. G. od Skarbu Państwa (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku) po 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżących K. O. i Z. O. wykonane na zasadzie prawa pomocy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budynku mieszkalnego znajdującego się na działce o nr geod. [...], częściowo na działce nr geod. [...] w ., gm. J. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. umorzył postępowanie administracyjne, w sprawie budynku mieszkalnego o wym. 15,47 m x 5,00 m, zlokalizowanego na działce nr geod. [...], stanowiącej własność Pana W. K. i częściowo na działce nr geod. [...] wzdłuż granicy z działką nr geod. [...] w m. K., gm. J. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowy budynek został wybudowany zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę, a zatem nie zaistniały podstawy do działania organów nadzoru budowlanego, co stanowiło podstawę do umorzenia postępowania w sprawie. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję organu pierwszej instancji. Po rozpatrzeniu skargi Pani K. O. i Pani Z. O. (dalej powoływana jako Skarżące), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, wyrokiem z dnia 19 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 562/13, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. Jako powody rozstrzygnięcia Sąd wskazał nieczytelność protokołu oględzin z dnia [...] marca 2012 r., przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji. Ponownie prowadząc postępowanie, organ pierwszej instancji przeprowadził oględziny w dniu [...] kwietnia 2014 r., sporządzając z powyższej czynności czytelny protokół. Organ ustalił, że na działce nr geod. [...], należącej do W. K. i częściowo na działce nr geod. [...], należącej do K. O. i Z. O. znajduje się murowany budynek mieszkalny podpiwniczony parterowy z poddaszem nieużytkowym, ocieplony styropianem. Budynek posiada wymiary 15,47 m x 5,00 m oraz wiatrołap o wymiarach 3,50 m x 3,45 m. Właściciel budynku W. K. posiada decyzję Naczelnika Gminy J. z dnia [...] maja 1980 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę, dotyczącą m.in. rozbudowy budynku gospodarczo-socjalnego, obecnie użytkowanego jako mieszkalny, usytuowanego w narożniku działki nr geod. [...], po granicy z działkami nr geod. [...] i [...]. W. K. oświadczył jednocześnie, że zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego budynku została zgłoszona do gminy w 1980 i obecnie w ewidencji jest on zakwalifikowany jako mieszkalny. Budynek posiada dach o konstrukcji drewnianej ze spadkiem na własną działkę, pokryty blachą. Obiekt wyposażony jest w kotłownię na paliwo stałe, instalację wodociągową, kanalizacyjną podłączoną do sieci. Obecnie budynek znajduje się ok. 81 cm na działce nr geod. [...], należącej do Pani K. O. i Z. O. Organ odnotował też, że nastąpił podział działki nr [...] na działkę [...], stanowiącą własność Pani K. O. i Pani Z. O. i działkę nr [...], która wskutek zasiedzenia stwierdzonego przez sąd cywilny stała się własnością Pani T. S. i Pana J. S. Następnie, na mocy aktu notarialnego z dnia [...] maja 2014r. Rep. A nr [...], działka nr geod. [...] przeszła na wyłączną własność Pani T. S. Jednocześnie, ogrodzenie pomiędzy działkami nr geod. [...] i [...] zostało przesunięte o ok. 80 cm w stronę działki nr geod. [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budynku mieszkalnego o wym. 15,47 m x 5,00 m, zlokalizowanego na działce nr geod. [...], stanowiącej własność Pana W. K. i częściowo na działce nr geod. [...] wzdłuż granicy z działką nr geod. [...] w K., gm. J. Organ ponownie stwierdził, że przedmiotowy budynek mieszkalny, należący do Pana W. K., rozbudowany został zgodnie z wydanym pozwoleniem, a sam fakt udzielenia pozwolenia na rozbudowę, wskazuje na to, że zasadnicza część budynku gospodarczo-socjalnego (obecnie mieszkalnego) przed rozbudową również wybudowana została legalnie. Zatem, w tej sprawie nie ma podstaw do działania organów nadzoru budowlanego. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła K. O. i Z. O. argumentując, że inwestor wznosząc kontrolowany budynek mieszkalny w sposób bezprawny zajął należącą do nich działkę. Autorki odwołania zakwestionowały jednocześnie ustalenia organu, iż przekroczenie granicy działki o 81 cm wynikało wyłącznie z faktu ocieplania przedmiotowego budynku. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu odwoławczego zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa budowlanego. Jak ustalił, bowiem organ I instancji, inwestor wykonał obiekt budowlany na podstawie pozwolenia na budowę i zgodnie z tym pozwoleniem. W związku z tym, iż organ nadzoru budowlanego, którego głównym zadaniem ustawowym jest legalizacja obiektów budowlanych wzniesionych niezgodnie z prawem, nie może prowadzić postępowania względem obiektu, którego stan prawny jest uregulowany, prowadzone w tym zakresie postępowanie administracyjne musiało zostać umorzone jako bezprzedmiotowe. Organ II instancji podzielił jednocześnie w całości ustalenia organu I instancji stwierdzając, iż sprawa przekroczenia granicy działki skarżących, do którego doszło przy wznoszeniu kontrolowanego budynku nie leży w gestii organów nadzoru budowlanego, a strony powinny dokonać stosownych rozliczeń na podstawie przepisów prawa cywilnego, a mianowicie art. 231 Kodeksu cywilnego. Odnosząc się z kolei do zarzutów odwołania, organ podkreślił, że w obrębie miejscowości K. od 1980 roku dwukrotnie była przeprowadzana modernizacja operatu gruntów i budynków. Modernizacja prowadzona od 2001 do 2005r. związana była ze wznowieniem punktów osnowy geodezyjnej, zagęszczeniem tej osnowy nowymi punktami, a także pomiaru osnowy i porównania współrzędnych punktów. Oznacza to, że granica zawsze przebiegała w sposób widoczny na aktualnych mapach, jednakże na mapach sprzed modernizacji ewidencji gruntów uwidoczniona była w innym miejscu, co zapewne wynikało z niedoskonałości dostępnych technik geodezyjnych. Ponadto, jak podkreślił organ nadzoru budowlanego, uwidocznienie obecnie właściwego przebiegu granic nie ma też wpływu na ocenę legalności działań inwestora, który wykonał decyzję zgodnie z jej warunkami. Odnośnie zaś sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, organ uznał, że nie ma podstaw do kwestionowania jego legalność, albowiem w ewidencji budynków obiekt ten figuruje jako mieszkalny, zatem jego przekwalifikowanie dokonane zostało w sposób oficjalny. Tym bardziej, że przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974r. przewidywały jedynie, iż zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymaga zgody właściwego organu, nie zastrzegały jednak, że musi ona być wyrażona w formie decyzji. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego wywiodły K. O. i Z. O., zarzucając jej naruszenie: 1) art. 6, 7, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. przez wybiórczą, jednostronną i nierzetelną ocenę zebranego materiału dowodowego polegającą na przyjęciu, że nastąpiła zmiana granic na mapie i w związku z tym budynek wzniesiony przez W. K. jest wybudowany zgodnie z prawem, w sytuacji gdy zmiana taka nie miała miejsca; niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu I instancji i bezzasadne twierdzenia, iż nastąpiła zmiana granic; 2) art. 7 i 8 kpa poprzez nierozpoznanie sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący; 3) art. 37 ustawy prawo budowlane z 1974 r. poprzez jego niezastosowanie; Wskazując na powyższe zarzuty skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do merytorycznego rozpoznania organowi I instancji. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne prowadzona jest pod względem zgodności z prawem wydanych aktów administracyjnych (art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm. oraz art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.). Sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia oceniając, czy jest ono zgodne z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Na wstępie wskazać należy, że powyższa sprawa była już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, który wyrokiem z dnia 19 grudnia 2013 r., II SA/Bk 562/13 uchylił decyzje organów obu instancji, wskazując na konieczność powtórzenia oględzin nieruchomości i sporządzenia czytelnego protokołu z tej czynności. Z akt sprawy niewątpliwie wynika, że organ I instancji w dniu [...] kwietnia 2014 r. ponownie przeprowadził oględziny nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], z której to czynności sporządzony został czytelny protokół, a zatem okoliczności ujawnione w trakcie tychże czynności mogły stanowić podstawę ustaleń faktycznych w sprawie. Tym samym, w ocenie Sądu, organy obu instancji nie naruszyły art. 153 p.p.s.a., bowiem zastosowały się do wskazań zawartych w orzeczeniu sądu. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] lipca 2014 r. umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie budynku mieszkalnego o wym. 15,47 m x 5,00 m, zlokalizowanego na działce o nr geod. [...] oraz działce o nr geod. [...]. Organy obu instancji jako podstawę prawną wydanych decyzji wskazały art. 105 § 1 k.p.a. mówiący o konieczności umorzenia postępowania w razie jego bezprzedmiotowości. Jak wynika z akt sprawy, W. K. w dniu [...] maja 1980 r. uzyskał pozwolenie na rozbudowę, m.in. budynku gospodarczo-socjalnego o część o pow. 17 m2 na działce o nr [...]. Z planu zagospodarowania działki wynikało, że jedna ze ścian rozbudowywanego budynku miała przebiegać po granicy działki [...], druga po granicy działki [...], zaś cały budynek miał mieć długość 15,30 m. W wyniku przeprowadzonych oględzin stwierdzono, że w rzeczywistości budynek ma długość o 17 cm większą, która to różnica może wynikać z faktu późniejszego ocieplenia tegoż budynku. Ustalono również, że budynek został rozbudowany zgodnie z projektem zagospodarowania działki, opartym na wówczas sporządzonych mapach geodezyjnych, a zatem ujawnione w 2013 r. rozbieżności (umiejscowienie rozbudowanego obiektu o 81 cm na działce sąsiedniej o nr [...] a nie po granicy działki) wynikało z niedokładności wówczas sporządzonych map a nie złej woli właściciela. Organy nadzoru budowlanego wskazały również, że z pisma Starosty B. z dnia [...] maja 2013 r. wynika, że w 2005 r. i 2012 r. nastąpiła modernizacja operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu K., z jednoczesnym wskazaniem, że prace geodezyjne nie wpłynęły na zmianę przebiegu granic działki o nr [...] w K. Organy nadzoru budowlanego zinterpretowały to pismo w ten sposób, że granica pomiędzy spornymi działkami zawsze przebiegała w sposób widoczny na aktualnych mapach, jednakże sprzed modernizacji była uwidoczniona w innym miejscu, co wynikało z niedoskonałości dostępnych wówczas technik geodezyjnych. Organy nadzoru budowlanego stwierdziły także, że sporny budynek został prawidłowo przekwalifikowany z gospodarczo-specjalnego na budynek mieszkalny, bowiem znajduje to odzwierciedlanie w prowadzonej ewidencji gruntów i budynków. Powyższe ustalenia organów, w ocenie Sądu jednoznacznie wskazują, że w niniejszej sprawie, z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania, zachodziła konieczność wydania decyzji umarzających to postępowanie. Skoro zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na stwierdzenie, że rozbudowa budynku gospodarczo-socjalnego została przeprowadzona w sposób zgodny z prawem, w oparciu o decyzję o pozwoleniu na rozbudowę i zgodnie z projektem zagospodarowania działki, zaś zmiana sposobu użytkowania budynku znajduje odzwierciedlenie w ewidencji gruntów i budynków, brak było podstaw do ingerencji w tenże budynek organów nadzoru budowlanego. Podkreślić należy, że stosownie do art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane organu nadzoru budowlanego sprawują kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Skoro takie przepisy, w niniejszej sprawie nie zostały naruszone, stwierdzić należało bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania. Skarżące, zarówno na etapie odwołania od decyzji organu I instancji jak i w skardze wskazywały na konieczność zastosowania w sprawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., ponieważ rozbudowa budynku gospodarczo-socjalnego (obecnie mieszkalnego) została przeprowadzona częściowo na działce należącej do Skarżących, co stanowi naruszenie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących sytuowania obiektów budowlanych. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Zgodnie z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Żadna z obu przesłanek nakazania rozbiórki w niniejszej sprawie nie zachodziła. Sporna część budynku znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną, a zatem była dopuszczalna budowa tego typu obiektów, co znajduje potwierdzenie w uzyskanej decyzji o rozbudowie tegoż obiektu. Brak jest również jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że rozbudowana część budynku zagraża ludziom lub mieniu albo niedopuszczalnie pogorsza warunki zdrowotne lub użytkowe dla otoczenia. Wręcz przeciwnie, ewentualnie nakazanie rozbiórki części obiektu budowlanego (posadowionego na działce należącej do Skarżących) stanowiłoby zagrożenia zarówno dla ludzi jak i mienia, bowiem spowodowałoby naruszenie konstrukcji istniejącego budynku. Ustosunkowując się do kwestii naruszenia prawa własności Skarżących, polegającej na wybudowaniu części spornego budynku mieszkalnego na działce stanowiącej współwłasność Skarżącej, zdaniem Sądu, fakt ten nie mógł wpłynąć na ocenę zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji. Słusznie wskazuje organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że organy nadzoru budowlanego nie mają kompetencji do zajmowania się ochroną prawa własności, ponieważ kwestie te są zastrzeżone do właściwości sądów powszechnych. Wybudowanie budynku lub jego części, na cudzym gruncie, samo przez się nie stanowi przesłanki do nakazania rozbiórki tegoż obiektu, lecz jest podstawą różnego rodzaju roszczeń, szczegółowo uregulowanych w prawie cywilnym. To na gruncie tychże przepisów, w szczególności art. 140 i nast. k.c. Skarżące mogą dochodzić roszczeń od W. K. w związku z przekroczeniem granicy przy rozbudowie budynku gospodarczego-socjalnego. Za niezasadne należało także uznać zarzuty dotyczące naruszenia procedury, w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Organy nadzoru budowlanego prawidłowo przeprowadziły postępowania w sprawie, w tym zabrały niezbędny materiał dowodowy do wydania kwestionowanej decyzji. Sam fakt, że Skarżące się z nimi nie zgadzają nie oznacza, że w tym zakresie organy dopuściły się naruszenia prawa procesowego, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wbrew twierdzeniom skargi, organy nadzoru budowalnego nie twierdziły, że na przestrzeni ostatnich kilkudziesięciu lat nastąpiła zmiana granic pomiędzy działkami o nr geod. [...], [...] i [...], wskazały jedynie, że w wyniku przeprowadzonych w 2005 i 2012 r. modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynków uległy one doprecyzowaniu, co mogło skutkować ich przesunięciem na obecnie sporządzonych mapach. Decyzje o pozwoleniu na budowę i rozbudowę budynków należących do W. K. z 1980 r. były wydawane na podstawie map istniejących ówcześnie i z samego faktu obecnego określenia właściwego przebiegu granic w innych miejscach, nie można podważać legalności wówczas wydanych decyzji i działań podejmowanych przez inwestora, który się do nich zastosował. W tym stanie rzeczy uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O przyznaniu wynagrodzenia ustanowionym z urzędu adwokatowi i radcy prawnemu i zwrocie niezbędnych wydatków, Sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a. oraz przepisów rozporządzeń wykonawczych Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. (Dz.U. z 2013 r., poz. 461 oraz Dz.U. z 2013 r., poz 490).