II SA/Bk 1098/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, asesor WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 października 2006 r. sprawy ze skargi W. P. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej W. P. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Bk 1098/05 UZASADNIENIE Burmistrz Miasta K. decyzją z dnia [...].10.2005r. znak [...] ustalił na rzecz U. i F. małżeństwa K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego parterowego z poddaszem użytkowym, wykonaniu przyłączy wodociągowego i energetycznego oraz budowie szamba szczelnego na nieruchomości położonej w K. przy ul. C., oznaczonej numerem ewidencyjnym działki [...]. Wskazał, iż planowana inwestycja stanowi uzupełnienie zabudowy istniejącej na działce inwestorów oraz nie jest sprzeczna z założeniami ładu przestrzennego gminy K. Zwrócił uwagę, że wnioskodawcy przed wystąpieniem o uzyskanie pozwolenia na budowę powinni uzyskać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W. P. K. wniosła od powyższej decyzji odwołanie. Argumentowała, iż zrealizowanie na działce nr [...] inwestycji opisanej w decyzji z dnia [...].10.2005r. spowodowałoby znaczne uciążliwości dla niej jako dla sąsiadki inwestorów, planowany budynek zacieniałby jej działkę oraz pozbawiał ją walorów użytkowych. Wskazała na "nielogiczność" rozwiązań zaakceptowanych przez organ I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem z dnia [...].11.2004r. znak [...] stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania (oczywista omyłka w dacie postanowienia – powinno być [...].11.2005r.) Powołując przepis art. 129 § 2 Kpa wskazało, iż odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od doręczenia decyzji stronie. W rozpoznawanej sprawie skarżona decyzja została doręczona w dniu 12.10.2005r., co ustalono na podstawie znajdującego się w aktach zwrotnego potwierdzenia odbioru. Termin wniesienia odwołania upływał dnia 26.10.2005r., a złożono je w dniu następnym, tj. 27.10.2005r. W tej sytuacji na podstawie przepisu art. 134 Kpa organ II instancji był zobligowany do stwierdzenia uchybienia czternastodniowego terminu. Dodatkowo podniesiono, iż organ nie rozważał możliwości przywrócenia terminu do wniesienia odwołania z uwagi na brak wniosku w tym przedmiocie. Nadto, termin do złożenia takiego wniosku wynosi 7 dni od ustania przyczyny uchybienia. Biorąc pod uwagę, że przyczyna ustała w dniu 27.10.2005r., jedynie do 03.11.2005r. odwołująca się mogła wnosić o jego przywrócenie, czego nie uczyniła. Skargę na postanowienie z dnia [...].11.2005r. do sądu administracyjnego wniosła W. P. K. Podała, iż co do zasady zgadza się z treścią zaskarżonego postanowienia, jednakże jest ono krzywdzące. Zdaniem skarżącej jednodniowe opóźnienie wynikało z błędnego obliczenia terminu, z faktu znacznego zaabsorbowania sprawami osobistymi (jubileusze, kontrola stanu zdrowia) oraz tego, że korespondencja zawierająca postanowienie została doręczona późną porą przez kuriera. Zarzuciła naruszenie w postępowaniu administracyjnym: - przepisów art. 8 i 9 KPA poprzez brak poinformowania o prawie złożenia wniosku o przywrócenie terminu tak w dniu składania odwołania, tj. 27.10.2005r., jak i w piśmie Burmistrza z dnia 02.11.2005r., co stanowi dowód stronniczości osób zajmujących się sprawą; - przepisów art. 10 § 1 i art. 33 § 4 KPA poprzez stwarzanie pełnomocnikom trudności w zapoznaniu się z aktami sprawy. Uzasadniając zarzuty argumentowała, iż jest zmuszona do "czytania i odnoszenia się" do podobnych do siebie pod względem treści pism, w których urzędnicy powielają wcześniejsze argumenty i nie stosują się do zaleceń organów wyższych instancji oraz bezpodstawnie przedłużają postępowanie licząc na jej rezygnację z zaangażowania w uzyskanie pozytywnego rozstrzygnięcia. Wskazała, iż celem odwołania było doprowadzenie do respektowania przepisów prawa, w szczególności gwarantujących zachowanie zgodności funkcji i innych istotnych cech zabudowy terenu z funkcją i cechami zabudowy na działce sąsiedniej. Zdaniem skarżącej planowana zabudowa nie będzie uzupełnieniem istniejącej, gdyż taka nie istnieje. Ponadto będzie przekraczała 60% powierzchni działki, nie zostaną zachowane wymagane przepisami granice wzajemnego usytuowania budynków, a na jej działkę będą odprowadzane wody opadowe gromadzące się na budynku inwestorów. Zakwestionowała ustalenie, iż inwestycja obejmuje teren tylko jednej działki, gdyż w rzeczywistości rozciąga się na dwie, których formalny podział jest tylko tymczasowy. Podniosła, iż po drugiej stronie należącej do niej działki planowana jest budowa obiektu o wysokości 11m. Realizacja obu inwestycji utworzy z jej terenu wąski, ciemny tunel i spowoduje utratę jego walorów użytkowych i estetycznych. Powołała się na uchwałę Rady Miasta K. nr [...] z dnia [...].12.2001r., zgodnie z którą działki o nr geod. [...] położone są w strefie IID na obszarze zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności – teren ten nie był nigdy przeznaczony pod zabudowę szeregową. Wniosła o pozytywne rozpoznanie powołanych w skardze zarzutów. W piśmie procesowym z dnia 02.06.2006r. (k.65) W. P. K. podniosła fakt prowadzenia postępowania przez organ I instancji "z udziałem" jej nieżyjącego męża. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Podtrzymało argumenty z uzasadnienia postanowienia z dnia [...].11.2004r. WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY ZWAŻYŁ, CO NASTĘPUJE: Skarga jest uzasadniona, jednak z przyczyn innych niż w niej wskazane. Zgodnie z treścią przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz przepisu art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swej właściwości sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje, postanowienia i inne akty z zakresu administracji publicznej, a także skarg na bezczynność i polega na badaniu zgodności tych czynności i aktów z przepisami prawa materialnego oraz prawa procesowego. Stosownie do treści przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż podniesione w skardze zarzuty wymagają ustosunkowania się, jednak nie są wyłącznym kryterium badania legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ma bowiem obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony (vide wyroki WSA w Warszawie z dnia 06.05.2004r. w sprawie sygn. akt I SA 2027/02, Lex 146756 i z dnia 29.06.2004r. w sprawie sygn. akt I SA 2819/02, Lex 146750). Oznacza to możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego także z przyczyn nie podniesionych w skardze, a z powodu naruszenia przepisów prawa dostrzeżonych przez Sąd z urzędu. Taka sytuacja zachodzi w sprawie niniejszej, w szczególności zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a. Skutkowało to obowiązkiem jego uchylenia. Poza sporem pozostaje fakt, iż każde postępowanie administracyjne winno toczyć się z udziałem wszystkich stron tego postępowania, a organ administracyjny ma obowiązek zapewnienia wszystkim stronom czynnego w nim udziału (art. 10 § 1 Kpa). Stąd w pierwszej kolejności, po wszczęciu postępowania rodzi się obowiązek ustalenia jego stron. Nie jest spornym, że w sprawie o ustalenie warunków zabudowy stronami postępowania są właściciele nieruchomości sąsiadujących z działką inwestora. W sprawie niniejszej takimi właścicielami, jak wynika z akt sprawy, są niewątpliwie także W. P. K. i F. W. K. Postępowanie powinno się toczyć z ich udziałem. Tymczasem z ustaleń Sądu wynika, iż F. W. K. zmarł 17.04.2001r. (k.68 kserokopia odpisu skróconego aktu zgonu), zatem od samego początku postępowanie toczyło się faktycznie bez jego udziału. Nie zostali też wprowadzeni do udziału w postępowaniu spadkobiercy wyżej wymienionego (według ustaleń sądu administracyjnego oprócz żony W. P. K. pozostały córki: B. S., A. K., M. N. i T. O.). Korespondencja w sprawie kierowana była przez organ I instancji nieprawidłowo łącznie do obojga małżonków i to uchybienie powtórzył organ II instancji (adresat został określony jako "W. P. K. i F. W. K."). Tym samym postępowanie przed SKO, zakończone wydaniem zaskarżonego postanowienia, poddanego kontroli Sądu w sprawie niniejszej, zostało przeprowadzone bez udziału spadkobierców zmarłego uczestnika postępowania, a "z udziałem" nieżyjącej osoby. Takie uchybienie procesowe stanowi podstawę wznowienia postępowania przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, a to skutkowało obowiązkiem Sądu uchylenia postanowienia SKO z dnia [...].11.2004r. Co prawda z treści przepisu art. 147 zd. 2 Kpa wynika, iż wznowienie postępowania z przyczyny określonej w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa następuje na żądanie strony, jednak dotyczące tego zagadnienia orzecznictwo oraz poglądy doktryny są jednolite. Wynika z nich, iż dla obligatoryjnego uchylenia zaskarżonej decyzji - w przypadku pozbawienia strony bez jej winy udziału w postępowaniu - nie ma znaczenia, iż jest to podstawa do wznowienia na żądanie strony (vide "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz." Pod red. T. Wosia, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 458 oraz wyrok SN z dnia 04.12.2002r. w sprawie sygn. akt III RN 200/01, OSNAiPUS 2003/24/582). Tym samym Sąd był władny, a nawet zobligowany do uwzględnienia wskazanej podstawy wznowienia postępowania przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa nawet bez wniosku pominiętych stron postępowania o ustalenie warunków zabudowy. W tym miejscu jeszcze raz należy wskazać, że w oznaczeniu daty zaskarżonego postanowienia zaistniała oczywista omyłka, gdyż powinna to być data "[...].11.2005r.". Skoro decyzję o warunkach zabudowy organ I instancji wydał [...].10.2005r., to postanowienie SKO powinno jako rok wydania określać rok 2005, a nie 2004. Ta oczywista omyłka podlegała sprostowaniu w trybie art. 113 § 1 Kpa, czego SKO nie uczyniło, zatem w sentencji niniejszego wyroku oraz niniejszego uzasadnienia została użyta data figurująca w postanowieniu, tj. [...].11.2004r. Reasumując – zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu, acz nie z przyczyn wskazanych w skardze, a wobec stwierdzonego przez Sąd naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutów skargi należy zauważyć, iż te skierowane zostały głównie przeciwko decyzji ustalającej warunki zabudowy, podczas gdy zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegało postanowienie SKO stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Tym samym merytoryczne zarzuty nie mogły być przez Sąd badane. Co prawda z mocy art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeśli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia – to jednak, zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, w sytuacji gdy przedmiotem zaskarżenia było postanowienie wydane w trybie art. 134 Kpa, a organ odwoławczy nie rozpatrzył merytorycznie odwołania – sąd administracyjny nie jest upoważniony do korzystania z uprawnienia dotyczącego "głębokości orzekania" i do poddawania ocenie postępowania pierwszej instancji. Nie było bowiem w takiej sprawie merytorycznej, dokonanej przez organ odwoławczy kontroli decyzji odnoszącej się do rozstrzygnięcia organu I instancji, czyli tok instancji nie został faktycznie wyczerpany. Nieprawidłowości w doręczaniu korespondencji oraz prowadzeniu postępowania bez udziału spadkobierców F. W. K. wystąpiły przed organami obu instancji. W tej sytuacji Sąd wykorzystał możliwość sygnalizacji w stosunku do organu I instancji przewidzianą w art. 155 § 1 p.p.s.a. Skarga dotyczy postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Bez wątpienia doręczenie decyzji pierwszoinstancyjnej na adres " W. P. i F. W. K. ul. [...] M. [...], [...] K.", podpisane w dniu 12.10.2005r. "B. S." bez wskazania relacji osoby kwitującej odbiór korespondencji w stosunku do adresatów i wystosowane łącznie do obojga małżonków naruszało zasady doręczeń przewidziane w art. 42 i 43 Kpa. Organ odwoławczy winien prawidłowość doręczenia wyjaśnić przed wydaniem postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu, czego nie uczynił. Jednak w sytuacji, gdy w samej skardze W. P. K. nie kwestionuje daty doręczenia decyzji i przekroczenia terminu, a ustanowiona pełnomocnikiem skarżącej B. S. na rozprawie w dniu 12.10.2006r. przyznała, że to ona, jako córka razem mieszkająca potwierdziła odbiór decyzji, którą zobowiązała się doręczyć matce, co uczyniła prawdopodobnie w następnym dniu – należało ocenić, że niewyjaśnienie przez SKO prawidłowości doręczenia nie miało wpływu na wynik sprawy (rozstrzygnięcie organu II instancji), a zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. – uchyleniu podlegają zaskarżone orzeczenia podjęte z naruszeniem przepisów procesowych, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. Zaskarżone postanowienie podlegało zatem uchyleniu na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit "b" p.p.s.a., gdyż naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (przeprowadzenie postępowania bez udziału wszystkich jego stron) obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonego aktu administracyjnego niezależnie od tego, czy miało wpływ na wynik sprawy, czy takiego wpływu nie miało. Na skutek niniejszego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. przeprowadzi ponownie postępowanie odwoławcze, tym razem z udziałem wszystkich stron postępowania, zapewniając w nim udział spadkobiercom zmarłego F. W. K. W chwili obecnej Sąd nie ma możliwości sformułowania bardziej dokładnych wytycznych, bowiem nie można przewidzieć zachowania procesowego spadkobierców prawnych F. W. K., którym, jak wyżej wskazano, nie zapewniono udziału w postępowaniu przed organami obu instancji (w szczególności nie wiadomo czy i z jakich przysługujących im uprawnień procesowych skorzystają). Na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 wyroku. Orzeczenie w pkt 2 zapadło na podstawie art. 152 p.p.s.a., a o kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł w oparciu o art. 200 p.p.s.a.