II SA/Bk 1098/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 lutego 2015 r. sprawy ze skargi B. i H. W. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie kablowego odcinka linii elektroenergetycznej oddala skargę. Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Decyzją z dnia [...] maja 2014r. ([...]) Starosta S. ograniczył sposób korzystania z nieruchomości skarżących B. i H. W., położonej w obrębie B., oznaczonej jako działka o numerze geodezyjnym [...] o powierzchni 4,7741 ha poprzez udzielenie zezwolenia P. S. E. S.A. na założenie i przeprowadzenie przez ww. działkę kablowego odcinka linii elektroenergetycznej średniego napięcia 20kV kierunek B., które polega na ułożeniu w ziemi przewodów linii kablowej na głębokości 1 m i na długości ok. 90 m, wybudowaniu jednego słupa krańcowego linii z głowicą kablową oraz eksploatację linii w pasie technologicznym o szerokości 6m (2x3m), o powierzchni 0,0570ha. Lokalizację linii, obszar pasa technologicznego oraz posadowienie słupa przedstawiono na załączonej mapie w skali 1:2000, stanowiącej integralną część decyzji. W punkcie 2 decyzji wskazano, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości opisanej w pkt 1 polega w szczególności na uprawnieniu P. S. E. S.A. do wstępu na nieruchomość w celu wykonania w obszarze pasa technologicznego prac budowlano – montażowych związanych z budową kablowego odcinka linii elektroenergetycznej średniego napięcia 20 kV kierunek B. na głębokości 1 m. i na długości około 90 m., wybudowaniu jednego słupa krańcowego linii z głowicą kablową oraz eksploatację linii w pasie technologicznym o szerokości 6 m. (2x3m.), o powierzchni 0,0570 ha i wykonania czynności związanych z konserwacją, usuwaniem awarii i eksploatacją kablowego odcinka linii elektroenergetycznej średniego napięcia 20 kV. W pkt 3 decyzji odmówiono nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał na spełnienie przesłanek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości określonych art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podkreślono, że inwestycja stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i jest zgodna z ostateczną decyzją Wójta Gminy B. w tym przedmiocie utrzymaną w mocy przez SKO w S. decyzją z dnia [...].11.2013r. Przeprowadzenie inwestycji jest konieczne dla usunięcia kolizji z projektowaną linią 400 kV E. – Granica RP. Zostały również przeprowadzone rokowania z właścicielami nieruchomości, określone w art. 124 ust. 3 ustawy, które nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora na nieruchomość. W odwołaniu od tej decyzji B. i H. W. zarzucili organowi I instancji: - naruszenie przepisów art. 6,7,8,9, 77 par. 1 i 80 K.p.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy poprzez: a) brak analizy celowości zajęcia pasa gruntu o szerokości 6 m. na długości 90m, b) błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że obszar pasa technologicznego wymaga ograniczenia na powierzchni 0,0570 ha w sytuacji, gdy obszar ten powinien wynosić 0,0540ha, c) dowolne przyjęcie, ze ułożenie przewodów kablowych przez działkę odwołujących nie prowadzi do zmiany aktualnego sposobu korzystania z nieruchomości, d) dowolne przyjęcie, że przebieg linii, jak i szerokość pasa technologicznego, stanowi niezbędne minimalne obciążenie nieruchomości, e) pominięcie wniosku odwołujących o rozważenie możliwości przesunięcia projektowanego słupa do granicy nieruchomości - naruszenie art. 11 K.p.a. w związku z art. 107 par. 3 K.p.a. poprzez brak realnego i adekwatnego uzasadnienia decyzji, a w szczególności pozbawionego analizy jak najmniejszej uciążliwości decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przez właścicieli; - błędną wykładnię art. 124 ust. 1 i 3 oraz 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 21 ust. 1 i 2, 31 ust. 3 oraz 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP; Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i odmowę wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania przez skarżących z części ich nieruchomości ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Odwołanie nie zostało uwzględnione. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] września 2014r. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej ([...]). W uzasadnieniu decyzji odwoławczej Kolegium opisało wniosek inwestora a następnie omówiło przepis art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiący podstawę materialnoprawną wniosku oraz decyzji wydanej po jego rozpoznaniu. Zwróciło uwagę, że przebieg planowanej inwestycji został – zgodnie z rozumieniem art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami – szczegółowo określony na mapie stanowiącej integralną część decyzji oraz, że jest zgodny z wydaną na potrzeby realizacji inwestycji decyzją ostateczną o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zaakcentowało, że na etapie ograniczania sposobu korzystania z nieruchomości na potrzeby realizacji inwestycji celu publicznego, organ nie jest władny korygować planowanego przebiegu inwestycji. Kolegium stwierdziło, ze decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości zastępuje tytuł prawny inwestora do władania na cele budowlane nieruchomością, uzyskiwany po niemożności osiągnięcia zgody właścicieli nieruchomości na konieczne zajęcie nieruchomości dla realizacji inwestycji celu publicznego. Organ II instancji stwierdził także, że udzielenie zezwolenia poprzedzone zostało koniecznymi rokowaniami z właścicielami nieruchomości. Stwierdzenie to Kolegium poprzedziło omówieniem instytucji rokowań i wskazaniem, że w przedmiotowej sprawie były one prowadzone poprzez wymianę korespondencji i przeprowadzenie bezpośrednich rozmów inwestora z właścicielami nieruchomości. Końcowo Kolegium nadmieniło, ze kwestia ewentualnego odszkodowania jest sprawą wtórną w stosunku do decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości a jego ustalenie następuje w odrębnej decyzji wydanej po przeprowadzeniu odrębnego postępowania. W skardze wywiedzionej do sądu administracyjnego na powyższą decyzję ostateczną, B. i H. W. powtórzyli w całości zarzuty odwołania i wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji. Z uzasadnienia zarzutów skargi wynika, że strona skarżąca prezentuje pogląd o konieczności rozważenia jak najmniejszego stopnia ingerencji w korzystanie z nieruchomości przy wydawaniu decyzji opartej o art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nawet wtedy gdy orzekane na podstawie ww. przepisu ograniczenie stanowi realizację celu publicznego, co oznacza obowiązek zbadania w postępowaniu przebiegu proponowanej inwestycji liniowej i sposobu (techniki) poprowadzenia linii. To podnosząc skarżący wskazali na Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami pod red. G. Matusia. Analiza jak najmniejszej uciążliwości inwestycji liniowej winna znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. W kwestionowanym postępowaniu organy obu instancji nie wyjaśniły ani rozbieżności we wskazywanej powierzchni ograniczenia ani nie odniosły się do zgłaszanej przez stronę skarżącą potrzeby przesunięcia słupa krańcowego do granicy nieruchomości z uwagi na przeszkodę usytuowanego w głębi nieruchomości słupa dla właściwego rolniczego wykorzystania nieruchomości. Skarżący stwierdzili też, że z wnioskiem o decyzyjne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości można wystąpić dopiero po zakończeniu rokowań, a w sprawie niniejszej w dacie składania wniosku rokowania jeszcze trwały. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w odpowiedzi na skargę wniosły o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga podlegała oddaleniu albowiem Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji zarzucanego przez skarżących naruszenia przepisów prawa. Decyzja ograniczająca sposób korzystania przez skarżących z ich nieruchomości została wydana na podstawie obowiązującego przepisu prawa i w granicach zakreślonych jego treścią, co dla sądu administracyjnego, kontrolującego zaskarżony akt wyłącznie poprzez pryzmat jego zgodności z prawem, stanowiło uzasadnioną podstawę dla oddalenia skargi. Zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiącym materialnoprawną podstawę kwestionowanej decyzji, starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej może w drodze decyzji ograniczyć sposób korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje – jak stanowi cytowany przepis – zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Treść przytoczonego przepisu wskazuje zatem, że przesłankami uzasadniającymi jego zastosowanie, są: - uzasadniona miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego potrzeba przeprowadzenia przez daną nieruchomość inwestycji liniowej celu publicznego służącej przesyłaniu lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, łączności publicznej i sygnalizacji wraz z niezbędnymi do korzystania z tych przewodów i urządzeń obiektów - brak zgody właściciela nieruchomości na przeprowadzenie przez jego nieruchomość opisanej wyżej inwestycji. Nadto z art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że udzielenie zezwolenia na decyzyjne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości dla przeprowadzenia inwestycji celu publicznego opisanej ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie a do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Instytucja opisana art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest jednolicie interpretowana przez sądy administracyjne i doktrynę. Administracyjne ograniczenie sposobu korzystania właściciela nieruchomości ze swego prawa własności ma charakter wyjątkowy jak każde ograniczenie uprawnień właścicielskich. Służy ściśle określonemu celowi publicznemu, którego realizacja została przewidziana w ściśle określony sposób, a osiągnięcie którego to celu stało się niemożliwe w drodze ugody z właścicielem nieruchomości. Linię orzecznictwa i stanowisko doktryny przytoczyło uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Materiał dowodowy zawarty w aktach administracyjnych niewątpliwie pozwalał na uznanie, że spełnione zostały wymienione wyżej ustawowe przesłanki pozwalające na decyzyjne ograniczenie sposobu korzystania przez skarżących z ich nieruchomości, położonej w obrębie B., oznaczonej jako działka o numerze geodezyjnym [...] o powierzchni 4,7741 ha. Ostateczną od dnia [...] listopada 2013r. (tj. od daty wydania przez SKO w S. decyzji nr [...] utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji) decyzją Wójta Gminy B. z dnia [...] września 2013r. Nr [...] ustalona została lokalizacja inwestycji celu publicznego w postaci budowy odcinka sieci elektroenergetycznej średniego napięcia w gminie B. na działkach [...], [...], [...], [...], [...] i [...] a konkretnie budowy odcinka sieci elektroenergetycznej średniego napięcia, w tym linii napowietrzno – kablowej średniego napięcia SN 20kv i demontaż zbędnej napowietrznej sieci SN kolidującej z projektowaną dwutorową napowietrzną linią wysokiego napięcia WN 400 kV. Jak wynika z uzasadnienia decyzji odwoławczej wydanej w sprawie dotyczącej opisanej wyżej lokalizacji inwestycji celu publicznego, przebudowa sieci SN objętej decyzją lokalizacyjną ma na celu usunięcie kolizji na trasie planowanej linii 400 kV E. – granica RP. Mająca być przebudowaną napowietrzna linia elektroenergetyczna SN na odcinku przebiegającym przez nieruchomość skarżących, krzyżuje się bowiem z planowaną dwutorową, napowietrzną linią 400 kV E. – granica RP. Decyzja lokalizacyjna przesądziła, że cel dla którego inwestor wystąpił z wnioskiem o decyzyjne ograniczenie sposobu korzystania przez skarżących z położonej w B. nieruchomości gruntowej będącej działką geodezyjną o numerze [...], jest celem publicznym. Lokalizacja inwestycji celu publicznego dotyczy bowiem wyłącznie inwestycji mających charakter publiczny. Uzasadnienie decyzji lokalizacyjnej wskazuje, że zakwalifikowanie spornej inwestycji do inwestycji celu publicznego było przedmiotem badania organów obu instancji wydających decyzję lokalizacyjną. Decyzja lokalizacyjna przesądziła nie tylko o charakterze przedsięwzięcia, ale także o jego przebiegu. Przebieg kwestionowanego odcinka sieci elektroenergetycznej SN, między innymi na działce skarżących o numerze [...], zobrazował załącznik graficzny decyzji lokalizacyjnej stanowiący integralną część tejże decyzji. Usytuowanie kwestionowanego odcinka sieci elektroenergetycznej na załączniku graficznym decyzji Starosty S. z dnia [...] maja 2014r. ([...]) jest zbieżne z przebiegiem kablowej inii SN na załączniku graficznym decyzji lokalizacyjnej. Na etapie ograniczania sposobu korzystania z nieruchomości dla potrzeb realizacji inwestycji celu publicznego o przebiegu przesądzonym w decyzji lokalizacyjnej, nie ma już możliwości kwestionowania usytuowania linii. Zakres ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przesądza bowiem albo miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego albo decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W niniejszej sprawie decyzja lokalizacyjna przewidziała 90 metrową długość odcinka kablowej linii SN na nieruchomości skarżących, zakończonego słupem a decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości jest zgodna z ustaleniami decyzji lokalizacyjnej. Głębokość położenia kabla oraz szerokość pasa technologicznego wynikają już z odpowiednich norm technicznych. Sąd nie podziela twierdzenia skarżących, jakoby organ orzekający w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości dysponował swobodą w ustaleniu przebiegu inwestycji celu publicznego, której usytuowanie wynika z wcześniejszych zdarzeń prawnych, wiążących w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Sądu udzielenie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości poprzedzone zostało rokowaniami ze skarżącymi zmierzającymi do uzyskania ich zgody na poprowadzenie linii elektroenergetycznej. Celem ustanowionego w art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązku przeprowadzenia rokowań jest umożliwienie konsensualnego załatwienia sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażone zostało stanowisko, że niemożność uzyskania zgody właściciela zachodzi wówczas, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia (wyrok WSA w Białymstoku z 12.022013r. sygn. IISA/Bk 692/12, wyrok WSA w Lublinie z dnia 30.06.2011r. sygn. IISA/Lu 301/11). Przepisy art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie określają przy tym ani formy rokowań ani też sposobu ich dokumentowania. Akta sprawy administracyjnej wskazują, że skarżący zostali zaproszeni do rokowań pismami wnioskodawcy z dnia [...].12.2013r. Wnioskodawca w pismach zaprezentował przebieg przez nieruchomość skarżących odcinka planowanej kablowej linii SN, szczegółowy zakres robót oraz zaproponował kwotę odszkodowania . W odpowiedzi na zaproszenie do rokowań skarżący odmówili zgody na realizację inwestycji na warunkach zaoferowanych przez wnioskodawcę, nie tylko nieprzystając na kwotę odszkodowania, ale także podważając co do zasady potrzebę rokowań z uwagi na prowadzoną procedurę planistyczną dotyczącą przebiegu linii elektroenergetycznej 400 kV E. – granica RP, z którą – wedle wnioskodawcy – kolidować ma dotychczasowa napowietrzna linia SN. W kolejnym piśmie wnioskodawcy z dnia [...].01.2014r. skierowanym do skarżących, zawarte zostało stanowisko wobec ich twierdzeń wykazujące adekwatność proponowanego odszkodowania do zamierzeń inwestycyjnych na nieruchomości skarżących. Skarżący w odpowiedzi na to pismo, pismem z dnia [...].01.2014r. odmówili dalszej korespondencji stwierdzając, ze wnioskodawca zmierza do nieodpłatnego pozyskania służebności przesyłu i chce na cele budowlane pozyskać całą ich nieruchomość. Wnioskodawca wystosował do skarżących odpowiedź na ich pismo zaprzeczając przypisywaniu mu woli pozyskania nieodpłatnie całej nieruchomości skarżących. W świetle opisanej wyżej korespondencji wnioskodawcy z właścicielami nieruchomości niewątpliwie wynika, że podejmowane były przez inwestora próby polubownego określenia warunków ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości skarżących w celu wybudowania kablowej linii SN, które zakończyły się niepowodzeniem. Nie dostrzegając szans na zawarcie porozumienia ze skarżącymi wnioskodawca zdecydował się złożyć wniosek o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania skarżących z ich nieruchomości. Zarzutowi skarżących trwania rokowań w momencie występowania z wnioskiem o wydanie kwestionowanie decyzji przeczy dołączona do akt administracyjnych korespondencja miedzy stronami, której treść potwierdza zdecydowany opór skarżących wobec rokowań. Skład orzekający zgadza się ze stanowiskiem organu, że rokowania może przerwać każdy z uczestników negocjacji niedostrzegający realnych szans na zawarcie porozumienia. Opowiedzenie się za stanowiskiem skarżących jakoby pozostająca w toku wymiana korespondencji formalnie uniemożliwiała prowadzenie postępowania w przedmiocie decyzyjnego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, czyniłoby iluzorycznym osiągnięcie celu, dla którego instytucja opisana art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest stosowana. Poprzez "przedłużanie" toku korespondencji niemożliwe byłoby rozpoczęcie procesu budowlanego dla każdej inwestycji liniowej celu publicznego albowiem inwestor nie byłby w stanie uzyskać tytułu prawnego do władania nieruchomością na cele budowlane. Mając powyższe na uwadze skarga podlegała oddaleniu (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi)