II SA/Bk 111/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi M.M. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia przedemerytalnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] stycznia 2004r. Starosta B. przyznał M.M. prawo do świadczenia przedemerytalnego od dnia 17 grudnia 2003r. w wysokości 902,60 zł miesięcznie. W dniu 21 lipca 2008 r. ZUS Oddział w B. poinformował Powiatowy Urząd Pracy w B., że Pani M.M. od dnia 15 września 2003 r. jest zatrudniona na podstawie umowy zlecenia w Prywatnej Klinice Położniczo-Ginekologicznej w B. i zwrócił się z zapytaniem, czy w związku z tym spełnia ona warunki do przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego od 17.12.2003 r. W tej sytuacji organ I instancji wznowił postępowanie w wyniku którego została wydana decyzja Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. orzekająca o uchyleniu decyzji Starosty Powiatu B. z dnia [...].01.2004 r. ([...]) o przyznaniu prawa do świadczenia przedemerytalnego od dnia 17.12.2003r. w wysokości 902,60 zł miesięcznie oraz o odmowie przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego od dnia 17.12.2003r. W wyniku odwołania M.M. do Wojewody P., organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi zatrudnienia do ponownego rozpatrzenia. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ I instancji ustalił, że Pani M.M. zawarła umowę zlecenia na wykonywanie usług pielęgniarskich w okresie od 15.09.2003r. na czas nieokreślony. Umowa powyższa nie była rozwiązywana, jednak mimo jej trwania zdarzały się okresy, gdy praca w ramach tejże umowy nie była wykonywana. Z uwagi na powyższe, decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. (Nr [...]) Starosta B. po ponownym rozpatrzeniu sprawy orzekł o uchyleniu swojej poprzedniej decyzji (Nr [...]) z dnia [...].01.2004 r. o przyznaniu prawa do świadczenia przedemerytalnego od dnia 17.12.2003 r. w wysokości 902,60 zł miesięcznie odmawiając przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego od dnia 17.12.2003 r. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że Pani M.M. w dniu rejestracji nie spełniała warunków do uznania za osobę bezrobotną, a tym samym do przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego wynikającego z treści art. 37k wówczas obowiązującej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, gdyż wykonywała pracę zarobkową na podstawie umowy zlecenia. Nie zgadzając się z powyższą decyzją M.M. wniosła odwołanie do Wojewody P., wyjaśniając, że pomimo tego, iż w dniu rejestracji miała podpisaną umowę zlecenie z Prywatną Kliniką Położniczo-Ginekologiczną w B., to miała podstawę sądzić, że jest osobą bezrobotną, gdyż w grudniu 2003 r. nie wykonywała żadnej pracy zarobkowej i nie otrzymywała wynagrodzenia. Skarżąca podniosła, że w decyzji przyznającej jej świadczenie przedemerytalne powinno znajdować się pouczenie o okolicznościach powodujących ustanie prawa do świadczenia, a takiego pouczenia nie było. Dodała też, iż jej zdaniem decyzja o odmowie przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego od 17.12.2003r. powinna określać też datę końcową tej odmowy. W wyniku rozpoznania odwołania Wojewoda P. decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. (Nr [...]) utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Organ II instancji w uzasadnieniu wskazał, że M.M. zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w B. w dniu 16.12.2003 r. i w tym dniu złożyła wniosek o przyznanie prawa do świadczenia przedemerytalnego. Wskazując na art. 37k ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu obowiązującym w dniu 16.12.2003 r. (t.j. Dz.U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514 z późn. zm.) organ podniósł, że skarżąca nie spełnia wymogów osoby bezrobotnej, przez co nie może jej być przyznane świadczenie przedemerytalne. W ocenie organu odwoławczego decyzja Starosty B. z dnia [...] listopada 2008 r. jest zgodna z prawem. M.M. w dniu rejestracji w P.U.P. w B. (16.12.2003 r.) nie spełniała warunków do przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego, o których mowa w art. 37 k ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, gdyż nie przysługiwał jej wówczas status osoby bezrobotnej w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy. Skarżąca w dniu rejestracji nie spełniała warunków do uzyskania statusu bezrobotnego, a tym samym i prawa do zasiłku, ponieważ od dnia 15 września 2003r. wykonywała pracę zarobkową na podstawie umowy zlecenia w Prywatnej Klinice Położniczo-Ginekologicznej w B., co też potwierdził zleceniodawca w zaświadczeniach: z dnia 11.09.2008r. oraz z dnia 17.10.2008r. W dniu 16 grudnia 2003 r. zainteresowana złożyła oświadczenie, iż jest osobą niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia, wprowadzając tym samym urząd w błąd. Podniesiony w odwołaniu fakt, że w grudniu 2003 r. nie wykonywała ona żadnej pracy zarobkowej, nie może mieć istotnego znaczenia w sprawie wobec nierozwiązania przez zainteresowaną umowy zlecenia, która jak ustalono została zawarta w dniu 15.09.2003 r. Świadczeniodawca w zaświadczeniu z dnia 11 września 2008 r. poinformował, że wynagrodzenie za miesiąc grudzień 2003 r. w kwocie 300 zł brutto jest wyrównaniem za pracę w poprzednich miesiącach. W aktach sprawy znajduje się oświadczenie zainteresowanej z dnia 18 grudnia 2003 r. własnoręcznie przez nią podpisane, w którym oświadcza, iż została pouczona o obowiązku zawiadomienia urzędu pracy o podjęciu innej pracy zarobkowej oraz o niespełnieniu warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, jak również, że została poinformowana o okolicznościach, kiedy prawo do świadczenia przedemerytalnego ulega zawieszeniu. Powołując się na przepisy kodeksu cywilnego organ odwoławczy wyjaśnił, iż związanie skarżącej umową zlecenia spowodował, iż nie była ona w dniu 16 grudnia 2003 r. osobą niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującego w danym zawodzie lub służbie, czyli nie była osobą bezrobotną. Ustosunkowując się do zarzutu odwołania w zakresie braku w decyzji z dnia [...].01.2004r. pouczenia oraz błędnego pouczenia przez pracownicę organu - organ stwierdził, że jest on niezasadny. Na powyższą decyzję Wojewody P. M.M. wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. W skardze podniosła, że zaskarżona decyzja narusza prawo, w szczególności art. 37k ust. 1 oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu poprzez niewłaściwe przyjęcie, że skarżąca w dniu 15 grudnia 2003 r. była osobą wykonującą inną pracę zarobkową, jak i błędne przyjęcie, iż w dacie tej skarżąca nie była zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy. Ponadto skarżąca zarzuciła, iż niniejsza decyzja narusza jej interes prawny, bowiem uchylenie decyzji Starosty B. z dnia [...] stycznia 2004 r. o przyznaniu prawa do świadczenia przedemerytalnego, po kilku latach od jej wydania narusza zasadę praworządności oraz zasadę zaufania do urzędów państwowych i wydanych przez nie decyzji ostatecznych. Skarżąca nie zgadza się z faktem, iż w dniu złożenia wniosku o przyznanie świadczenia przedemerytalnego wykonywała pracę zarobkową na podstawie umowy zlecenia w Prywatnej Klinice Położniczo-Ginekologicznej w B. Wyjaśniła, że zarówno w dniu złożenia powyższego wniosku jak i całym miesiącu grudniu 2003r. nie wykonywała jakiejkolwiek pracy, nie otrzymywała żadnego wynagrodzenia za ten miesiąc jak również nie odprowadzane były składki na ubezpieczenie społeczne za ten okres. Co prawda, w dniu rejestracji w powiatowym urzędzie pracy miała ona podpisaną umowę zlecenia z Prywatną Kliniką Położniczo-Ginekologiczną w B., lecz w grudniu 2003 r. umowa ta faktycznie nie była wykonywana. Skarżąca zarzuciła organom I i II instancji, że nie rozpoznały okoliczności niewykonywania przez nią pracy w miesiącu grudniu 2003 r. Ponadto jej zdaniem organ II instancji nie ustosunkował się do dowodu, który stanowi zaświadczenie z dnia 11 września 2008 r. wydane przez Prywatną Klinikę Położniczo- Ginekologiczną, z którego wynika, że zainteresowana w miesiącu grudniu 2003r. nie świadczyła żadnej pracy, natomiast wypłacona kwota 300 zł była wynagrodzeniem za pracę w poprzednim miesiącu. W ocenie skarżącej organ odwoławczy nie wyjaśnił należycie kwestii niewykonywania przez nią pracy w miesiącu grudniu 2003r. i powierzchownie odniósł się do zebranego materiału dowodowego. Skarżąca uzasadniła zatem swoją skargę koniecznością ustalenia przez organy istoty sprawy tj. określenia okresów faktycznego, a nie formalnego istnienia umowy zlecenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Zarzut naruszenia art. 37k ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu uznał jako niezasadny, gdyż prawidło zostało ustalone, że w dniu 15.12.2003r. skarżąca była w stosunku zatrudnienia, o czym świadczy załączona do akt umowa zlecenia z Prywatną Klinikę Położniczo-Ginekologiczną w B. Organ uznał także, iż przy uchyleniu przez organ pierwszoinstancyjny nie został w żaden sposób naruszony interes prawny skarżącej, zaś takie a nie inne postępowanie organu było uzasadnione normami prawnymi ustanowionymi w kpa. Odnośnie zarzutu nieustalenia przez organ odwoławczy okresów faktycznego, a nie formalnego istnienia ww. umowy zlecenia, Wojewoda podniósł, że zgodnie z przepisami obowiązującej do dnia 31 maja 2004 r. ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu niewykonywanie innej pracy zarobkowej tj. m.in. pracy wykonywanej na podstawie umowy zlecenia było równoznaczne z niezwiązaniem świadczeniodawcy ze świadczeniobiorcą taką umową. Innymi słowy zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, bezrobotnym może być tylko osoba niezatrudniona. Skoro skarżąca podpisała umowę zlecenie z Prywatną Kliniką Położniczo-Ginekologiczną w B., to tym samym była zatrudniona na podstawie tej umowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co wynika z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy taki zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie będąc związany granicami skargi, sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Kierując się powyższą regułą sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Postępowanie niniejsze toczyło się w trybie nadzwyczajnym, tj. wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Starosty Powiatu B. z dnia [...].01.2004r. przyznającego Skarżącej prawo do świadczenia przedemerytalnego. Postępowanie to zostało oparte na prawidłowej przesłance wznowienia, wskazanej w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, która stanowi o tym, że organ wznawia postępowanie, jeśli wyjdą na jaw istotne okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, a nieznane organowi, który ją wydał. Tą istotną okolicznością w sprawie niniejszej był zatajony przez Skarżącą fakt, że w dniu 16.12.2003r. (w dniu rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy w B.) miała zawartą umowę zlecenia z Prywatną Kliniką Położniczo-Ginekologiczną w B., a mimo to złożyła oświadczenie, iż jest osobą niezatrudnioną i niewykonującą żadnej innej pracy zarobkowej. Od 15.09.2003r. Skarżącą wiąże umowa zlecenia z w/w Kliniką na wykonywanie usług pielęgniarskich. Słusznie więc uznały organy, że Skarżąca nie spełniała jednego z warunków do przyznania jej świadczenia przedemerytalnego – nie posiadała statusu osoby bezrobotnej, wymaganego w świetle art. 37 k ustawy 1 wówczas obowiązującej ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003r. nr 58, poz. 514 ze zm.). Błędne było subiektywne przekonanie Skarżącej, iż nieregularne wykonywanie pracy na umowę zlecenie, jak też brak z tego tytułu zarobku w miesiącu grudniu 2003r. (w dacie rejestracji), nie stanowiło przeszkody, by mogła się uważać za osobę bezrobotną. Dowolna interpretacja stanu faktycznego wynikająca czy to z niewiedzy, czy z błędu Skarżącej nie może stanowić okoliczności usprawiedliwiającej w świetle obowiązującego prawa. W świetle art. 37 k ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu świadczenie przedemerytalne przysługiwało osobie spełniającej warunki "do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku". Z kolei art. 2 ust. 1 pkt 2 tej ustawy zawierał definicję "bezrobotnego", pod pojęciem którego należało rozumieć osobę "... niezatrudnioną i nie wykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującego w danym zawodzie...". Skarżącą, w dniu rejestracji, wiązała umowa zlecenia, co oznaczało, że uzyskiwała z tego tytułu wynagrodzenie i nie mogła wykazać gotowości do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy w swoim zawodzie. Z zestawienia płac Skarżącej za okres od 15.09.2003r. do 31.08.2008r. wynika, że przez te lata nie wykonywała czynności pielęgniarskich w Klinice przez 8 miesięcy w tym w grudniu 2003r. Okoliczność ta nie miała jednak znaczenia, gdyż istotą umowy zlecenia, w przeciwieństwie do umowy o pracę, jest wykonywanie pracy nieregularnie, w zależności od potrzeb zleceniodawcy. Pojęcie "innej pracy zarobkowej" oznaczało m.in. umowę zlecenia. Stanowi o tym art. 2 ust. 1 pkt 16 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Także, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budziła wątpliwości okoliczność, że osoba zatrudniona na umowę zlecenie, nie mogła uzyskać statusu bezrobotnego (m.in. wyrok NSA z dnia 14.10.1998r. -yrok NSA z dnia 14.10.1998r. uzyskać statusu zatrudni II SA 1187/98, wyrok NSA z dnia 7.10.1998r. – II SA 1188/98). O tym, że Skarżąca była zatrudniona na umowę zlecenie od dnia 15.09.2003r., Powiatowy Urząd Pracy w B. dowiedział się w dniu 21.07.2008r. z informacji przesłanej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w B. Z tego powodu, postanowieniem z dnia [...].08.2008r. wznowił postępowanie w sprawie zachowując termin miesięczny do podjęcia tej czynności, a więc zgodnie z przepisem art. 148 k.p.a. uchylenie decyzji, w wyniku wznowienia postępowania na podstawie art. 145, 1 pkt 5 k.p.a. może nastąpić w terminie 5 lat od dnia jej doręczenia (art. 146 § 1 k.p.a.). Jak słusznie wyliczył Wojewoda (w odpowiedzi na skargę) termin ten nie upłynął, gdyż Skarżącej doręczono decyzję z dnia [...].01.2004r. w dniu 30.01.2004r., zaś decyzja uchylająca została wydana dnia [...].11.2008r. (upłynęły 4 lata , 9 miesięcy i 19 dni). Stąd też, zarzut Skarżącej, iż wydanie decyzji uchylającej po kilku latach jej obowiązywania jest naruszeniem zasady praworządności i zasady zaufania do urzędów państwowych – jest chybiony. Możliwość wzruszenia błędnej decyzji wynika wprost z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego – art. 146 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 5, natomiast przyczyna wznowienia postępowania została zawiniona przez Skarżącą, a nie przez organ. Organy prawidłowo wyjaśniły i oceniły stan faktyczny oraz stan prawny sprawy, zachowując reguły postępowania wynikające z przepisów art. 7, 77, 80 k.p.a. Wbrew twierdzeniu Skarżącej, dokonały też właściwej interpretacji umowy zlecenia podkreślając, iż pomimo niewykonywania pracy przez Skarżącą w miesiącu grudniu 2003r., umowa ta wiązała Skarżącą przez kilka lat i na jej podstawie Skarżąca wykonywała prace pielęgniarskie przez szereg innych miesięcy, co oznaczało, że nie mogła legitymować się statusem osoby bezrobotnej. Mając na względzie powyższe okoliczności skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr 153 poz. 1270 ze zm.).