II SA/Bk 111/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 maja 2011 r. sprawy ze skargi B. Przedsiębiorstwa Usług Socjalnych Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w B. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz strony skarżącej – B. Przedsiębiorstwa Usług Socjalnych Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w B. kwotę 457 (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] Wojewoda P. utrzymał w mocy decyzję Starosty A. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą B. Przedsiębiorstwu Usług Socjalnych Sp. z o.o. z siedzibą w B. pozwolenia na przebudowę części pomieszczeń piwnicznych i parteru w budynku Sanatorium Uzdrowiskowego "[...]" na działce nr 298/3 położonej w oddziale 2D Leśnictwa L. przy ul. Z. w A. W sprawie ustalono, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na wniosek B. Przedsiębiorstwa Usług Socjalnych Sp. z. o. o. z siedzibą w B. Do wniosku inwestor dołączył projekt budowlany oraz wymagane przepisami prawa budowlanego i przepisami szczególnymi uzgodnienia w tym również oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikającym z umowy najmu gruntu zawartej w dniu 10 lipca 2006 r. na czas nieokreślony. Pismem procesowym z dnia 24 listopada 2009 r. Nadleśnictwo w A. jako zarządzający działką nr 298/3 nie wyraziło zgody na przeprowadzenie prac remontowych. Sprzeciw uzasadniono tym, iż najemca gruntu przed złożeniem wniosku winien uzyskać zgodę Nadleśnictwa na wykonanie tych prac. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Starosta A. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wykonanie robót, w zakresie przedstawionym przez inwestora. Od decyzji tej odwołanie wniosło Nadleśnictwo w A. i podało, że inwestor nie uzgodnił z zarządcą gruntów Skarbu Państwa Nadleśniczym Nadleśnictwa A. zakresu prac remontowych w przedmiotowym budynku. Jednocześnie wskazano, że jest skłonne udzielić takiego zezwolenia po złożeniu przez upoważnioną osobę oświadczenia o zakresie rzeczowym i finansowym planowanych prac remontowych oraz o sposobie rozliczenia tych nakładów po rozwiązaniu umowy najmu gruntu. Podniesiono także, że pismo doręczone w dniu 8 grudnia 2009 r. zostało podpisane przez osobę do tego nieupoważnioną. Nadto Nadleśnictwo A. zakwestionowało złożone przez inwestora oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane - jako podpisane przez nieznany podmiot. W piśmie z dnia 11 stycznia 2010 r. stanowiącym uzupełnienie odwołania Nadleśnictwo w A. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji ze względu na fakt, iż inwestor nie przedłożył oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podniesiono także, iż zawarta umowa najmu nie przewiduje uprawnień do wykonania robót budowlanych. Inwestor w odpowiedzi na odwołanie podał, że jego prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika z § 5 lit. a umowy najmu zawartej w dniu 10 lipca 2006 r. pomiędzy Nadleśnictwem A. a poprzednikiem prawnym Spółki - skomercjalizowanym przedsiębiorstwem państwowym działającym przed dniem 1 maja 2009 r. pod nazwą B. Przedsiębiorstwo Usług Socjalnych Budownictwa. Spółka jest właścicielem obiektu sanatoryjnego wzniesionego na przełomie lat 60-tych i 70-tych na gruntach dzierżawionych od Lasów Państwowych. Ostatnio podstawą korzystania z gruntu jest umowa najmu z dnia 10 lipca 2006 r. i aneks do tej umowy z dnia 23 czerwca 2009 r. podpisany przez wynajmującego i najemcę. Nadto wyjaśniono, że z § 5a umowy najmu wynika, iż Spółka zobowiązana jest do bezwzględnego przestrzegania przepisów przeciwpożarowych i sanitarnych. Wystąpienie z wnioskiem o wydanie pozwolenia na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych stanowi konsekwencję uprzednich nakazów Straży Pożarnej i Sanepidu dotyczących doprowadzenia obiektu do zgodności z obowiązującymi przepisami sanitarno-epidemiologicznymi, przeciwpożarowymi i BHP. Wykonanie nałożonych przez organy obowiązków należy do właściciela obiektu a tym samym do najemcy gruntu. Wojewoda P. utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję i podał, że inwestor do wniosku dołączył wszelkie niezbędne dokumenty określone w art. 33 ust.1 pkt. 2 ustawy - Prawo budowlane, w tym również oświadczenie o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powyższe oświadczenie złożone zostało pod odpowiedzialnością karną wynikającą z przepisu art. 233 Kodeksu karnego. Zatem zarówno organ pierwszej instancji jak i organ odwoławczy nie ma prawa do kwestionowania prawdziwości takiego oświadczenia. Powyższe oświadczenie zostało wypełnione zgodnie z obowiązującymi przepisami. Przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany posiada wszelkie niezbędne uzgodnienia i opinie wymagane w tym zakresie. Zakres prac przedstawiony przez inwestora do wykonania wynika bezwzględnie z nałożonych na niego obowiązków przez Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w A. decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. z terminem wykonania do 31 maja 2006 r. (termin ten został wydłużony do 31 grudnia 2008 r.). Dlatego też w ocenie organu odwoławczego użytkowany budynek winien być jak najszybciej dostosowany do obowiązujących w tej mierze przepisów. W zgromadzonych aktach znajduje się również decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w A. z dnia [...] maja 2008 r. opiniująca pozytywnie przedłożony przez inwestora program dostosowania budynku Sanatorium Uzdrowiskowego "[...]" w A. do wymagań rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 10 listopada 2006 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej (Dz. U. nr 213, póz. 1568 ze zm.). Odnosząc się do zarzutów podnoszonych przez Nadleśnictwo w A. organ odwoławczy stwierdził, iż nie znajdują one uzasadnienia. Zakres prac jakie zamierza wykonać inwestor zamyka się w istniejącym obrysie budynku, będącego jego własnością. Przepis art. 61 pkt.1 ustawy - Prawo budowlane określa, że właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany: utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art.5 ust. 2 ustawy, w myśl którego obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymogami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymogami, o których mowa w ust.1 pkt. 1-7 ustawy. Zatem zakres prac jakie zamierza wykonać inwestor wynika z obowiązku nałożonego ustawą - Prawo budowlane. Złożone pod odpowiedzialnością karną oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostało podpisane przez Prezesa Zarządu, upoważnionego do złożenia takiego oświadczenia co wynika z KRS - załączonego do akt sprawy. Nadmieniono przy tym, że ze składanych przez Nadleśnictwo A. wyjaśnień wynika, że nie wnosi ono zastrzeżeń do planowanych robót budowlanych, jedynie żąda uzgodnienia o zakresie rzeczowym i finansowym planowanych prac remontowych oraz o sposobie rozliczenia tych nakładów po rozwiązaniu umowy najmu gruntu. Z § 10 umowy wynika, że najemca na przedmiocie umowy nie może wznosić budowli i budynków. Umowa ta nie odnosi się do wykonania prac remontowych w istniejącym budynku. Organ odwoławczy wskazał, że analiza kosztów związanych z realizacją inwestycji oraz sposób rozliczeń finansowych nie są przedmiotem rozpatrywania wniosku o pozwolenie na budowę a wszelkie spory związane z wykonaniem umowy należą do kognicji sądu powszechnego. Skargę od powyższej decyzji do sądu administracyjnego wywiodło Nadleśnictwo A. i wniosło o jej uchylenie jako naruszającej prawo oraz o uchylenie decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi zarzucono, zarówno organowi I instancji jak i organowi odwoławczemu, naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez nie przeprowadzenie postępowania dowodowego w kwestii prawdziwości oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wywiedziono, że zawarta pomiędzy Państwowym Gospodarstwem Leśnym Lasy Państwowe Nadleśnictwo A. a B. Przedsiębiorstwem Usług Socjalnych Budownictwa będącym poprzednikiem prawym inwestora, umowa najmu przedmiotowej nieruchomości gruntowej z dnia 10 lipca 2006 r. nie zawiera postanowień uprawniających inwestora do wykonywania robót budowlanych. Wskazano, iż § 1 pkt 2 umowy stanowi, że "przedmiotowa nieruchomość jest zabudowana budynkiem murowanym" co potwierdza prawo własności Skarbu Państwa w stosunku do budynków Sanatorium Uzdrowiskowego "[...]". Zdaniem skarżącego treść § 5 umowy najmu, zobowiązująca najemcę do bezwzględnego przestrzegania przepisów przeciwpożarowych oraz przestrzegania norm i wymagań Terenowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej na dzierżawionym terenie nie może być utożsamiana z uprawnieniem do wykonywania robót budowlanych wynikającym z zapisów umownych. Prawo takie bowiem powinno wynikać wprost z postanowień umownych. Nie może być dorozumiane na podstawie wykładni innych postanowień umownych. Tym bardziej nie można przychylić się do stanowiska Wojewody Podlaskiego, iż zapis umowny z § 10 stanowiący, że najemca na przedmiocie umowy nie może wnosić budowli i budynków nie odnosi się do wykonywania prac remontowych w istniejącym budynku. W związku z powyższym twierdzenie inwestora, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika z zawartej umowy najmu z dnia 10 lipca 2006 r. jest niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia [...].06.2010 r., sygn. akt [...] uchylił decyzje organów obu instancji stwierdzając, iż błędne jest mniemanie obu organów, iż okoliczność, że oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością, składane pod rygorem odpowiedzialności karnej, powoduje, że organy nie mają prawa do kwestionowania prawdziwości takiego oświadczenia. Ponadto prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dotyczy nie tylko sytuacji, kiedy inwestor zamierza wznieść budynek czy budowlę, lecz dotyczy wszelkich robót budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia, w tym także robót budowlanych prowadzonych w ramach remontu obiektu budowlanego. Ponownie rozpoznając sprawę Starosta A., decyzją z dnia [...].10.2010 r. odmówił spółce B. Przedsiębiorstwo Usług Socjalnych wydania pozwolenia na przebudowę części pomieszczeń piwnicznych i parteru budynku Sanatorium Uzdrowiskowego "[...]" na działce o numerze 2D Leśnictwo L. przy ulicy Z. w A. W motywach decyzji organ powołał się wyrok tut. Sądu [...]. Ponadto organ I instancji podniósł, "iż przedmiotowy budynek stanowi własność B. Przedsiębiorstwa Usług Społecznych "[...]". Ponadto z przedłożonych zarówno przez w/w Przedsiębiorstwo jak i Nadleśnictwo A. dokumentów wynika bezspornie, że budynek nie stanowi odrębnej od gruntu nieruchomości. Z treści umowy najmu gruntu zawartej pomiędzy B. Przedsiębiorstwem Socjalnych w B., a Nadleśnictwem A. nie wynika, że Przedsiębiorstwo z tytułu dzierżawy nabyło prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane." Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Wojewoda P. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach decyzji wskazano, że organy występowały do inwestora o przedłożenie dokumentu, z którego jednoznacznie wynikałoby, że budynek w którym planowany jest remont stanowi wydzieloną własność Inwestora. Skargę na w/w decyzję wywiodło B. Przedsiębiorstwo Usług Socjalnych, sp .z o.o. w B., zarzucając kwestionownej decyzji naruszenie: art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego poprzez błędną interpretację pojęcia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; art. 61 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez nieuwzglęnienie wynikającego z ustawy obowiązku utrzymania przez zarządcę obiektu oraz użytkowania go w należytym stanie technicznym i estetycznym; art. 7 w związku z art. 77 k.p.a poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego. W motywach skargi wskazano, że budynek został wzniesiony wyłącznym staranie strony skarżącej a Lasy Państwowe nigdy nie dokonywały nakładów na ten budynek czego dowodem jest umowa najmu. Wskazano, że wprawdzie z § 10 umowy wynika, że najemca na przedmiocie umowy nie może wznosić budowli i budynków, to jednak nie wyklucza to upoważnienia najemcy do przeprowadzenia przebudowy części budynku, co skarżąca wywodzi z zarządzenia Ministerstwa Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z 05.09.1967 r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w swojej decyzji. Tut. Sąd dopuścił dowód z dokumentu, zobowiązując Skarżącą do przedłożenia oryginału aneksu z dnia 16 grudnia 2008 r. do umowy najmu zawartej w dniu 10 lipca 2006 r. W odpowiedzi Skarżąca przedłożyła niepodpisany aneks do umowy, identycznej treści jak jego kopia znajdująca się w aktach administracyjnych. Ponadto strona skarżąca oświadczyła, że postanowienia tego aneksu nie obowiązują skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu z powodu słuszności części zarzutów w niej podniesionych, dotyczących przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z naruszeniem obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a przede wszystkim wszechstronnej oceny tego materiału. Ocena taka winna mieć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego. W konsekwencji w sprawie doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 1 Kpa., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej jako p.p.s.a. Jednocześnie dla końcowego jej załatwienia wystarczało uchylenie wyłącznie decyzji organu odwoławczego. Zakres koniecznego uzupełnienia postępowania wyjaśniającego oraz ponownej oceny dowodów nie wymaga przeprowadzenia tego postępowania w całości czy w znacznej części i dlatego dopuszczalne jest uczynienie tego na etapie odwoławczym (art. 136 w zw. z art. 138 § 2 Kpa). Tutejszy sąd po raz drugi wypowiada się w niniejszej sprawie, co nie pozostaje bez wpływu na zakres dopuszczalnej obecnie kontroli. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania zawarte w poprzednim wyroku wydanym w tej samej sprawie wiążą zarówno organ, jak i sąd ponownie ją rozpoznające. Przedmiotowe związanie dotyczy znaczenia określonych przepisów prawa i sposobu ich stosowania w rozstrzyganej sprawie, natomiast nie obejmuje ustaleń stanu faktycznego sprawy. Przypomnieć należy, iż tut. Sąd w wyroku [...] stwierdził, że organ odwoławczy nie przeprowadził postępowania i nie dokonał ustaleń czy i na jakiej podstawie budynek stanowi odrębny od gruntu przedmiot własności. Z kolei odnośnie umowy, jako źródła stosunku zobowiązanego, który można uznać za rodzący uprawnienia do wykonywania robót budowlanych, w powołanym wyroku stwierdzono, że zgoda właściciela nieruchomości (wynajmującego) upoważniająca inwestora (najemcę) do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi wynikać z treści umowy w sposób jasny i jednoznaczny, co oznacza, iż nie można jej domniemywać. Ponadto prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dotyczy nie tylko sytuacji, kiedy inwestor zamierza wznieść budynek czy budowlę, lecz dotyczy wszelkich robót budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia, w tym także robót budowlanych prowadzonych w ramach remontu obiektu budowlanego. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, pomimo ponownego prowadzenia postępowania, w sprawie nie ustalono istoty i treści łączącego strony stosunku prawnego. Strona Skarżąca kwestionuje obowiązywanie aneksu do umowy najmu, wskazując, że nie został on przez nią podpisany. Odnośnie tej kwestii organy nie poczyniły żadnych ustaleń. Powyższe powoduje, że ustalenia co do treści łączącego strony stosunku prawnego są niewystarczające dla oceny czy Skarżąca ma prawo do gruntu dla celów budowlanych, czy też nie. Kwestionowanie przez Skarżącą obowiązywania aneksu do umowy najmu może rzutować na treść zawartej pomiędzy stronami umowy najmu z 10 lipca 2006 r. Zwrócić też należy uwagę, iż w istocie nie ustalono czy budynek stanowi odrębną od gruntu nieruchomość, co zalecał wyjaśnić tut. Sąd w wyroku [...]. Uzasadnienie decyzji organu I instancji jest w tej mierze niespójne, gdyż wskazuje się w nim, że budynek stanowi własność skarżącej, a następnie organ stwierdza, że nie stanowi on odrębnej od gruntu nieruchomości. Chybiony jest natomiast zarzut naruszenia art. 61 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten nie mógł być naruszony przez organy obu instancji, bowiem nie miał zastosowania w sprawie. Wynikające z tego przepisu obowiązki utrzymania i użytkowania obiektu w należytym stanie nie zwalniają inwestora z obowiązku uzyskania zezwolenia organu administracji architektoniczno-budowlanej, które jest warunkowane między innymi wykazaniem się prawem do gruntu na cele budowlane. Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien ocenić oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Należy ocenić treść zarządzenia Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z 05.09.1967 r. w kontekście dysponowania obiektem na cele budowlane. Należy także ocenić treść umowy najmu z 10.07.2006 r. i ocenić twierdzenia skarżącej, że aneks do tej umowy jej nie obowiązuje. Oceny organ dokona uwzględniając przepisy Kodeksu cywilnego o oświadczeniach woli. W razie potrzeby organ dopuści dowodowy ze osobowych źródeł dowodowych na okoliczność istnienia oraz treści łączącego strony stosunku prawnego. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zmianami). Wobec uwzględnienia skargi należało orzec o niewykonalności uchylonej decyzji zgodnie z treścią art. 152 ustawy. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na wniosek skarżącej zgodnie z art. 200.