II SA/Bk 111/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Mieczysław Markowski, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości w celu założenia napowietrznej linii elektroenergetycznej oddala skargę Spółka akcyjna P. z siedzibą w K. (dalej jako Spółka) wnioskiem z dnia [...] września 2014 r. wystąpiła do Starosty S. o wydanie dwóch decyzji: - ograniczającej sposób korzystania przez K. G. z nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] położoną w gminie B. obręb S. poprzez zezwolenie na założenie i przeprowadzenie na tych działkach napowietrznej dwutorowej linii elektroenergetycznej 400 kV Ełk – Granica RP polegające na ustanowieniu pasa technologicznego linii o szerokości 70 m (po 35 m od osi linii w obie strony) o powierzchni około 26 m2, a także na funkcjonowanie linii po jej wybudowaniu w obszarze wskazanego pasa; - zezwalającej na niezwłoczne zajęcie działki nr [...] na podstawie art. 124 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 518 z późn. zm.), dalej jako u.g.n. wraz z nadaniem tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W dniu [...] października 2014 r. została przez Starostę S. wydana decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości objętej wnioskiem, zaś decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] Starosta S. z powołaniem się na przepis art. 124 ust. 1a u.g.n. zezwolił Spółce na niezwłoczne zajęcie nieruchomości K. G. (obejmującą działkę nr [...]) poprzez zezwolenie na założenie i przeprowadzenie przez nią dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej zgodnie z decyzją z dnia [...] października 2014 r. ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości. Decyzji zezwalającej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Organ wyjaśnił przesłanki z art. 124 ust. 1a u.g.n., w szczególności ocenił interes strony oraz interes gospodarczy. Podkreślił, że sporne przedsięwzięcie jest celem publicznym i inwestycją o znaczeniu międzynarodowym. Ma zwiększać pewność i jakość zasilania w energię eklektyczną północno – wschodniego obszaru kraju. W kosztach tej inwestycji partycypuje Unia Europejska, projekt jest współfinansowany z jej funduszy i ma być zrealizowany w określonym czasie. Niezrealizowanie spowoduje utratę wielomilionowych środków unijnych. Wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości dla wykonania robót pozostaje, zdaniem organu, uzasadnione. W odwołaniu od powyższej decyzji K. G. reprezentowana przez córkę A. G. zarzuciła, że sentencja decyzji nie zawiera precyzyjnego wskazania części działki, której zajęcia dotyczy, natomiast sugeruje, że inwestycja dotyczy całej nieruchomości. Nadto brak jest wskazani granic czasowych obowiązywania decyzji. Wymieniając naruszone przez organ przepisy odwołująca się wskazała na: – art. 7, 77 i 107 k.p.a. poprzez niezorganizowanie, mimo jej prośby skierowanej do organu jak też do inwestora, wizji w terenie, podczas której wyjaśniono by zakres ograniczenia jej prawa własności; art. 10 i 61 § 4 k.p.a. poprzez zawiadomienie skarżącej w jednym piśmie jednocześnie o wszczęciu i zakończeniu postępowania; - art. 124 ust. 1a u.g.n. poprzez niewskazanie w decyzji czasu zajęcia nieruchomości, co powoduje, że zajęcie to w zasadzie następuje na zawsze oraz poprzez brak wyraźnego zdefiniowania na czym zajęcie prawa własności miałoby polegać. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że termin wyznaczający czasowy zasięg zajęcia powinien być istotnym elementem decyzji ograniczającej, bowiem dopiero po jego upływie właściciel mógłby wystąpić z roszczeniem windykacyjnym z art. 222 Kodeksu cywilnego. W odwołaniu wniesiono również o pozbawienie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, bowiem, zdaniem strony, przekroczono granice powoływania się na cel publiczny tracąc z uwagi czysto komercyjny cel wnioskodawcy. Nie dokonano również analizy materiału dowodowego pod kątem spowodowania jak najmniejszej uciążliwości dla właściciela nieruchomości. Wojewoda P. po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. znak [...] orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej podkreślone zostało, że przepis art. 124 ust. 1a u.g.n. dodany został do ustawy mocą ustawy zmieniającej z dnia 5 listopada 2009 r. na skutek zgłaszanych przez organy i podmioty realizujące cele publiczne potrzeb ukierunkowanych na przyspieszenie rozpoczynania inwestycji celu publicznego, zwłaszcza liniowych. Ustawodawca przesądził o obligatoryjnym wydaniu decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości w przypadkach, gdy wywłaszczenie polega na czasowym ograniczeniu korzystania z nieruchomości. Rozszerzył też katalog przesłanek uprawniających do wydania decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości o przypadki uzasadnione ważnym interesem gospodarczym. Organ II instancji nawiązując do orzecznictwa sądów administracyjnych zaakcentował, że istnieje obowiązek wydania decyzji zezwalającej inwestorowi realizującemu cel publiczny na niezwłoczne zajęcie nieruchomości w przypadkach określonych art. 108 k.p.a. lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym. Podkreślił też, że warunkiem formalnym wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości jest istnienie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości dla realizacji konkretnego celu publicznego. Ten warunek w sprawie niniejszej, zdaniem Wojewody, został spełniony, ponieważ w dniu [...] października 2014 r. została wydana decyzja w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości skarżącej poprzez zezwolenie na przeprowadzenie na niej odcinka dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej z określeniem obszaru pasa technologicznego. Wojewoda P. podzielił ocenę organu I instancji co do zaistnienia warunku formalnego i uzasadnienia merytorycznego dla wydania decyzji udzielającej zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości skarżącej na potrzeby realizacji inwestycji objętej decyzją ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości. Nawiązał do zapisów ustawy Prawo energetyczne odnoszących się do obowiązku przedsiębiorstwa energetycznego odpowiedzialności i dbałości o sprawny, ciągły i bezpieczny przesył energii. Stwierdził uzasadnienie wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości skarżącej interesem społecznym, wyjątkowo ważnym interesem wnioskodawcy oraz ważnym interesem gospodarczym. Wojewoda zaakcentował, że ustawa nie nakłada na organy obowiązku precyzyjnego wskazywania ram czasowych tymczasowego zajęcia nieruchomości, natomiast związek decyzji zezwalającej z uprzednio wydaną decyzją ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości powoduje, że decyzja zezwalająca ma umożliwiać wykonanie decyzji ograniczającej, nie można zaś w niej poszerzać lub zawężać obszaru, z którego korzystanie czasowo ograniczono. Organ odwoławczy ocenił także, że nie ma przeszkód aby z uwagi na charakter sprawy zawiadamiać w jednym w piśmie o wszczęciu i zakończeniu postępowania, zwłaszcza że nie zakazuje tego ustawa. Właśnie charakter sprawy zadecydował o dopuszczalności takiego postąpienia przez organ I instancji w rozpatrywanym przypadku, co nie stanowi o naruszeniu prawa w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Skargę na powyższą decyzję złożyła do sądu administracyjnego K. G. zarzucając: naruszenie prawa materialnego tj.: art. 124 ust. 1a u.g.n. poprzez brak wskazania czasu zajęcia nieruchomości, brak wyraźnego zdefiniowania na czym będzie polegało zajęcie działki (brak wskazania sposobu zajęcia), brak wskazania w jakim terminie nastąpi zajęcie nieruchomości i ile będzie trwało, by właściciel mógł podjąć decyzje co do korzystania ze swojego prawa własności. Wyjaśniła, że ograniczenie na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n. stanowi rodzaj wywłaszczenia, dlatego nie można tego przepisu interpretować rozszerzająco; naruszenie prawa procesowego tj. art. 7, 77 i 107 k.p.a. poprzez niezorganizowanie wizji lokalnej w terminie mimo prośby skarżącej w tym zakresie oraz naruszenie art. 10 i 61 § 4 k.p.a. poprzez zawiadomienie w jednym piśmie procesowym o wszczęciu i zakończeniu postępowania. Wniosła o pozbawienie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Uzasadnienie skargi stanowi powtórzenie uzasadnieni zarzutów odwołania. Wojewoda P. wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Z treści art. 124 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 518 z późn. zm.), dalej jako u.g.n., wynika, że starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela w drodze decyzji - po wydaniu decyzji zezwalającej na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości dla inwestycji liniowej celu publicznego opisanej w art. 124 ust. 1 u.g.n. – zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości w przypadkach określonych art. 108 k.p.a. lub w przypadku uzasadnionym ważnym interesem gospodarczym. Nawiązanie w treści przepisu do decyzji wydanej w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. wskazuje na subsydiarny charakter decyzji opartej na przepisie art. 124 ust. 1a tej ustawy wobec decyzji opartej o przepis art. 124 ust. 1. Decyzja o niezwłocznym zajęciu nieruchomości jest podporządkowana decyzji o zezwoleniu na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości i daje możliwość rozpoczęcia robót inwestycyjnych na nieruchomości wyłącznie w zakresie rozstrzygniętym w decyzji ograniczającej, a świadczy o tym wynikające z art. 124 ust. 1a u.g.n. zastrzeżenie, że decyzja o niezwłocznym zajęciu nieruchomości może zostać wydana tylko po wydaniu decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Nierozerwalny związek decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości z decyzją, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., oznacza że zezwolenie na zajęcie nieruchomości dotyczyć może jedynie powierzchni objętej ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości (vide postanowienie NSA z dnia 3 lutego 2015 r., I OZ 8/15, z dnia 12 czerwca 2014 r., II SA/Bk 526/14, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Niewątpliwym jest, że wydanie zaskarżonej w sprawie niniejszej decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości poprzedziła decyzja Starosty z dnia [...] października 2014 r. w sprawie ograniczenia sposobu korzystania przez skarżącą z nieruchomości położonych w obrębie S. gmina B., oznaczonych jako działka nr [...] - poprzez założenie i przeprowadzenie przez tę działkę odcinka dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej. Postępowanie w sprawie niniejszej stanowi niejako kontynuację postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, bowiem wniosek o natychmiastowe zezwolenie na ograniczenie sposobu korzystania został przez Spółkę złożony i wnioskodawca wykazywał spełnienie warunków do uzyskania zezwolenia. Jak zasadnie podkreśliły organy orzekające w sprawie niniejszej, decyzję o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości uzasadniać powinny szczególne okoliczności wskazujące na potrzebę niezwłocznego rozpoczęcia prac budowlanych realizujących cel publiczny, dla którego ograniczony został właścicielom nieruchomości sposób korzystania z niej. Te szczególne okoliczności wymieniono w art. 108 k.p.a. obejmującym przyczyny, dla których decyzja administracyjna opatrzona być może rygorem natychmiastowej wykonalności, a nadto wymienia je art. 124 ust. 1a pod postacią okoliczności "uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym" . Rygor natychmiastowej wykonalności – jak wynika z art. 108 § 1 k.p.a. - może być decyzji nadany, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami, bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W okolicznościach kontrolowanej sprawy organy obu instancji uznały, że udzielenie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości skarżącej podyktowane jest interesem społecznym, wyjątkowo ważnym interesem wnioskodawcy oraz ważnym interesem gospodarczym. Trafność tej oceny należy podzielić. Realizowane przez wnioskodawcę przedsięwzięcie polegające na budowie odcinka sieci elektroenergetycznej m.in. w gminie B., w obrębie S., w tym w obrębie położenia nieruchomości skarżącej, jest celem publicznym i inwestycją celu publicznego w rozumieniu przepisów u.g.n. Budowa linii 400 kV Ełk – granica Państwa jest inwestycją o znaczeniu międzynarodowym, zwiększa pewność i jakość zasilania w energię elektryczną północno – wschodniego obszaru kraju. Projekt budowy mostu energetycznego Polska - Litwa jest istotnym elementem w tworzeniu wspólnego rynku energii poprzez zamknięcie tzw. pierścienia bałtyckiego. Projektowi temu Unia Europejska nadała status priorytetowy i partycypuje w jego kosztach. Realizacja opisanego projektu jest ograniczona barierami czasowymi. Niezrealizowanie w terminie inwestycji spowoduje utratę wielomilionowych funduszy unijnych, a pozyskane środki należą do środków publicznych w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Nie ulega wątpliwości, że pokrycie ze środków UE kosztów realizacji tak ogromnej inwestycji leży w interesie społecznym oraz stanowi ważny interes gospodarczy. Uzasadnia to wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n. Zarzuty skargi skutecznie nie podważają prawidłowości ustaleń i oceny organu. Zajęcie nieruchomości docelowo służyć ma ograniczeniu korzystania z nieruchomości do minimum zakreślonego granicami koniecznego pasa technologicznego wokół linii kablowej. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, a w konsekwencji i zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, jest następstwem zlokalizowania inwestycji celu publicznego na nieruchomości skarżącej. Trafnie organy wskazały, że brak jest podstaw do orzekania w decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości o terminie i ramach czasowych tego zajęcia. Decyzja zezwalająca na zajęcie wraz z decyzją ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości są wydawane w celu wykreowania inwestorowi prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i dla umożliwienia niezwłocznego wejścia na nieruchomość celem wykonania niezbędnych robót budowlanych. A jeśli tak, to na etapie wydawania decyzji o zajęciu nie ma możliwości precyzyjnego określenia kiedy termin zajęcia w przyszłości nastąpi. Nie ma również podstaw do określania granic czasowych niezwłocznego zajęcia, bowiem z istoty nie jest ono rozłożone w czasie. Natomiast trwanie w czasie jest faktycznym przymiotem ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości orzekanego decyzją na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Jednakże, jak wskazano w uzasadnieniu wyroku w sprawie ze skargi tej samej skarżącej na decyzję Starosty ograniczającą sposób korzystania z jej nieruchomości, brak jest podstaw prawnych do wyznaczania tych ram czasowych również w decyzji ograniczającej, a to z uwagi na brzmienie przepisu art. 124 ust. 1 ug.n. niezawierającego wskazania o możliwości orzeczenia w tym przedmiocie (vide wyrok w sprawie II SA/Bk 110/15 oraz powołane tam orzecznictwo dostępne w CBOSA). Zawiadomienie organu I instancji kierowane do skarżącej w piśmie z dnia [...] września 2014 r., zawierające informację zarówno o wszczęciu jak i o zakończeniu postępowania, nie narusza przepisów prawa procesowego w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Nadto po jego otrzymaniu skarżąca miała możliwość zapoznania się z materiałem z akt sprawy i wypowiedzenia się co do niego (decyzję w I instancji wydano dopiero [...] października 2014 r.). W ramach tych uprawnień jej pełnomocnik wykonał fotokopie z akt sprawy w dniu [...] września 2015 r., jednakże do dnia wydania decyzji nie wypowiedział się odnośnie materiału dowodowego, a dopiero w dniu [...] października 2014 r. drogą mailową i pocztową nadesłał wniosek o przeprowadzenie wizji lokalnej. Zdaniem sądu, w okolicznościach wyżej wskazanych nie doszło do naruszenia art. 10 i art. 61 § 4 k.p.a. zarzucanego w skardze organowi I instancji. Co prawda z urzędu sąd zauważa, że organ odwoławczy nie zawiadomił skarżącej w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, ale naruszenie to nie mogło mieć żadnego wpływu na wynik sprawy. Przede wszystkim dlatego, że w postępowaniu odwoławczym oceniano i analizowano ten sam materiał dowodowy co w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Nadto w skardze nie wskazano na okoliczności, których powołanie w postępowaniu odwoławczym zostało uniemożliwione wskutek niezawiadomienia w trybie art. 10 § 1 k.p.a., a które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (vide wyroki z dnia 9 kwietnia 2014 r., I OSK 2572/12, z dnia 1 lipca 2014 r., II SA/Ol 407/14, z dnia 5 marca 2015 r., II SA/Bk 1143/14, CBOSA). Zdaniem sądu, również uzasadnienie zaskarżonej decyzji wyjaśnia sposób interpretacji zastosowanej podstawy prawnej. Nie doszło zatem do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlegała oddaleniu.