II SA/Bk 111/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 marca 2019 r. sprawy ze sprzeciwu Z. B. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. na rzecz skarżącego Z. B. kwotę 100,00 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. znak [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. (dalej: PWINGiK) uchylił decyzję Starosty W. z dnia [...] listopada 2018 r. znak [...] w sprawie ustalenia przebiegu granic działki ewidencyjnej i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. Z okoliczności stanu faktycznego sprawy wynika, że przed Starostą toczyło się wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie aktualizacji informacji zawartych w bazie ewidencji gruntów i budynków obrębu nr [...] S. R. jednostki ewidencyjnej nr [...] W. M. Postępowanie zainicjowano na skutek zawiadomienia geodety W. B. sporządzającego opinię geodezyjną w sprawie I Ns [...] o dział spadku. W zawiadomieniu geodeta wskazał, że odnośnie działki nr [...] brak jest prawidłowych danych geodezyjnych dotyczących jej granic umożliwiających określenie współrzędnych punktów granicznych. Geodeta dokonał w dniu 22 marca 2017 r. ustalenia granic na gruncie, z których to czynności sporządził protokół i operat techniczny (pismo z dnia 12 kwietnia 2017 r., k. 33 akt adm.). Z protokołu wynika, że działka nr [...] graniczy z działkami: od zachodu – nr [...], od wschodu – nr [...], od północy – nr [...], od południa – nr [...]. W protokole dokonano zgodnego ustalenia granicy działki nr [...], zaś w załączniku graficznym wyrysowano jej granice ze wszystkimi działkami sąsiednimi, w tym po linii A-D z działkami nr [...]. Następnie geodeta sporządził protokół uzupełniający w dniu 25 maja 2017 r., w którym przy udziale stron ustalono położenie punktu granicznego na linii A-D między działkami nr [...] i [...] (k. 39 akt adm.). W związku z powyższym wszczęto z urzędu przedmiotowe postępowanie aktualizacyjne. W zawiadomieniu o wszczęciu wskazano jego przedmiot jako "zmiana numeru" działek nr [...] wynikająca z protokołów granicznych z dnia 22 marca 2017 r. i 25 maja 2017 r. W powyższym postępowaniu decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. Starosta wprowadził zmianę w operacie ewidencji gruntów w ten sposób, że w miejsce działki nr [...] o powierzchni 6, 5630 ha wpisał działkę nr [...] o powierzchni 6,4964 ha; w miejsce działki nr [...] o powierzchni 5,3160 ha wpisał działkę nr [...] o powierzchni 5,3160 ha, w miejsce działek nr [...] o powierzchni 3,8420 ha, nr [...] o powierzchni 0,0470 ha i nr [...] o powierzchni 1,0340 ha wpisał działki nr: [...] o powierzchni 3,8420 ha, [...] o powierzchni 0,0470 ha i nr [...] o powierzchni 1,0340 ha; w miejsce działki nr [...] o powierzchni 0,700 ha wpisał działkę nr [...] o tej samej powierzchni. Powyższa decyzja została uchylona przez PWINGiK i sprawę przekazano organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. z uwagi na to, że w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej właściciel działki nr [...] J. B. wycofał zgodę na ustalenie przebiegu granic między działkami nr [...], której udzielił w protokołach granicznych z dnia 23 marca 2017 r. i z dnia 25 maja 2017 r. Organ odwoławczy wskazał, że Starosta powinien ustalić, czy odwołujący się, który wskazał, że kwestionuje pomiar działki nr [...], kwestionuje przebieg granicy na gruncie czy przebieg granic według stanu prawnego nieruchomości. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu odebrano protokolarnie w dniu 14 listopada 2017 r. od J. B. oświadczenie, w którym wskazał on na operat sporządzony w postępowaniu rozgraniczeniowym dotyczącym działek nr [...], nr [...] i działki nr [...] przez geodetę Z. S., którego to operatu dane nie znajdują odzwierciedlenia na gruncie porównując je z ustaleniem przebiegu granic sporządzonym w protokołach granicznych W. B. W ocenie J. B., rozgraniczenie działek nr [...] powinno nastąpić w postępowaniu rozgraniczeniowym. Jak wskazał także, dokonał pomiaru działki własnej nr [...] przedłużając granicę ustaloną w rozgraniczeniu Z. S. w kierunku obrębu B. i rozbieżność wynosi około 7-8 m w stosunku do miary 115, 5 m opisanej na szkicu z pomiaru do uwłaszczeń. Jak wynika z operatu technicznego rozgraniczeniowego sporządzonego w dniu 25 października 2017 r. przez Z. S., przedmiotem tego operatu było ustalenie przebiegu granic między działką nr [...] należącą do J. B., działką nr [...] należącą do M. B. oraz działką nr [...] (graniczącą od zachodu zarówno z działką nr [...] jak i działką nr [...]) należącą do A. G. Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. Starosta wprowadził zmianę w operacie ewidencji gruntów w ten sposób, że w miejsce działki nr [...] o powierzchni 6, 5630 ha wpisał działkę nr [...] o powierzchni 6,4964 ha; w miejsce działki nr [...] o powierzchni 5,3160 ha wpisał działkę nr [...] o powierzchni 5,3160 ha, w miejsce działek nr [...] o powierzchni 3,8420 ha, nr [...] o powierzchni 0,0470 ha i nr [...] o powierzchni 1,0340 ha wpisał działki nr: [...] o powierzchni 3,8420 ha, [...] o powierzchni 0,0470 ha i nr [...] o powierzchni 1,0340 ha; w miejsce działki nr [...] o powierzchni 0,700 ha wpisał działkę nr [...] o tej samej powierzchni. Wskazał, że ustalenie granicy nastąpiło na podstawie zgodnego oświadczenia stron, przez co nie jest uprawnionym kwestionowanie tych ustaleń w ten sposób, aby odcinek o długości 54, 40 m oznaczony literami A-B przedłużyć w terenie aż do granicy ze wsią B. i porównać tak otrzymaną czołówkę działki nr [...] z miarą archiwalną wynoszącą 115, 50 m. Powyższa decyzja z dnia [...] stycznia 2018 r. została uchylona przez PWINGiK i sprawę przekazano organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy wskazał, że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z oczywistym naruszeniem przepisów prawa, tj. art. 6, 7 i art. 107 pkt 3 K.p.a. jak też § 9 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Naruszenie prawa wynika z wpisania w miejsce dotychczasowych działek ewidencyjnych działek o innych numerach, podczas gdy zaistniała w sprawie sytuacja nie stanowi normatywnej podstawy do dokonania zmiany numeru działek. Numer działki ewidencyjnej powinien być niezmienny, zaś zmiana opisu przebiegu granic działki ewidencyjnej nie upoważnia organu do zmiany jej numeru. PWINGiK wskazał, że tylko w trzech przypadkach jest możliwość zmiany numeru działki ewidencyjnej. Są to przypadki uregulowane w § 9 pkt 5, 6 i 7 rozporządzenia ewidencyjnego (podział nieruchomości, podział działek ewidencyjnych lub podział nieruchomości składającej się z co najmniej z dwóch sąsiadujących działek ewidencyjnych, zmiana granic obrębów). W ponownie prowadzonym postępowaniu decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. Starosta orzekł w sposób następujący: ustalił przebieg granic działki ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie [...] jednostki ewidencyjnej nr [...] W. M. stanowiącej współwłasność E. B., J. B., W. B., Z. B. i D. M. z działkami: nr [...] stanowiącą własność M. B. wzdłuż punktów granicznych B-C, nr [...] stanowiącą własność M. B. wzdłuż punktów granicznych C-D, nr [...] stanowiącą własność D. B. wzdłuż punktów granicznych D-G, nr [...] stanowiącą własność M. B. wzdłuż punktów granicznych G-A, nr [...] stanowiącą własność Powiatu W. wzdłuż punktów granicznych A-B. Starosta wskazał, że decyzją Wójta Gminy W. M. z dnia [...] kwietnia 2018 r. dokonano rozgraniczenia działek nr [...], mocą którego działka nr [...] otrzymała nr [...], działka nr [...] otrzymała nr [...]. Organ pierwszej instancji ustalił, że małżonkowie E. i J. B. aktem notarialnym przenieśli własność m.in. działki nr [...] na D. B. Również współwłaściciele działki nr [...] E. G. i K. B. swoje udziały po 1/6 w działce nr [...] zbyli na rzecz J. B. Starosta wskazał w konkluzji, że mając na uwadze wskazania organu odwoławczego "nie orzeka w swojej decyzji o zmianie numerów działek". Odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej złożył D. B., który wskazał, że w związku z dużymi rozbieżnościami między wskazaniami przebiegu granic przez geodetów W. B. i Z. S., nie wyraża zgody na przebieg granicy działki nr [...] i wnosi o wyznaczenie granic od pola S. – J. Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. PWINGiK na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy wyjaśnił, że tylko w trzech przypadkach jest możliwe dokonanie zmiany numeru działki ewidencyjnej. Przypadki te wynikają z § 9 ust. 5, 6 i 7 rozporządzenia ewidencyjnego. W decyzji organu pierwszej instancji wpisano w miejsce dotychczasowych działek ewidencyjnych działki o innych numerach, tj. w miejsce działki nr [...] – działkę nr [...], w miejsce działki nr [...] – działkę nr [...]. Uczyniono to bez wskazania podstawy prawnej, tj. bez wskazania przepisu będącego podstawą zmiany numerów działek, w ten sposób rażąco naruszono przepisy § 9 ust. 5, 5a i 6 rozporządzenia ewidencyjnego. Zdaniem PWINGiK, organ pierwszej instancji nie zastosował się do zaleceń z decyzji kasacyjnej. Od decyzji organu odwoławczego sprzeciw wywiódł Z. B., który wskazał, że organ odwoławczy uchylił w całości decyzję pierwszoinstancyjną, podczas gdy ustalony w niej przebieg granic nie był przez strony kwestionowany, zatem mogło dojść wyłącznie do uchylenia częściowego w zakresie numeracji działek. Zdaniem skarżącego, organ odwoławczy powinien odnieść się do sentencji decyzji pierwszoinstancyjnej i uwzględnić, że numeracja działek jest kwestią istotną wyłącznie dla organów, nie zaś dla stron, które nie kwestionują przebiegu granicy. Wyjaśnił, że przedłuża się w czasie oczekiwanie na ustalenie granic działek i z tego powodu zawieszone pozostaje postępowanie o dział spadku tych działek dotyczące. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Sprzeciw podlega uwzględnieniu, bowiem zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów przewidzianych dla decyzji kasacyjnych wydawanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że wydanie decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja pierwszoinstancyjna narusza przepisy postępowania i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą, bowiem niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (vide np. wyrok z dnia 4 listopada 2014 r., II OSK 2279/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Stwierdzenie tych dwóch okoliczności uzasadniających zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. powinno wynikać z decyzji kasacyjnej. Jeżeli jednak organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, to mając na uwadze zasadę dwuinstancyjności postępowania, zgodnie z którą każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej, nie może orzec kasacyjnie. Wniesienie odwołania przenosi bowiem na organ odwoławczy kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. Postępowanie odwoławcze nie ogranicza się do kontroli decyzji pierwszej instancji. W konsekwencji, wydanie decyzji kasacyjnej jest wyjątkiem a nie zasadą orzekania w postępowaniu odwoławczym. Wskazać również należy, że od dnia 1 czerwca 2017 r. do procedury sądowoadministracyjnej wprowadzono środek zaskarżenia w postaci sprzeciwu od decyzji, przysługującego wyłącznie od decyzji odwoławczych kasacyjnych. Jednocześnie wprowadzono przepis art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: P.p.s.a., zgodnie z którym rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Sprzeciw jest zatem środkiem zaskarżenia skierowanym przeciwko uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej. Orzecznictwo sądów, jakie ukształtowało się na tle tego przepisu wskazuje, że rozpoznając sprzeciw sąd bada jedynie czy w okolicznościach sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 §2 K.p.a. Kontrola dokonywana przez sąd w ramach tego środka zaskarżenia ma charakter formalny a nie materialny (vide np. wyroki z dnia 27 sierpnia 2018 r., II OSK 2226/18 oraz z dnia 27 lipca 2018 r., II SA/Gd 393/18, CBOSA). Uprawnia to do wniosku, że z uzasadnienia zakwestionowanej sprzeciwem decyzji kasacyjnej powinno wynikać, dlaczego organ uchylił decyzję pierwszoinstancyjną oraz dlaczego uznał, że doszło do naruszenia procedury administracyjnej, dlaczego nie może uzupełnić we własnym zakresie postępowania wyjaśniającego bez przekroczenia granicy dwukrotnego merytorycznego orzekania w sprawie przez dwie instancje administracyjne oraz dlaczego nie może orzec merytorycznie. Dopiero wskazanie powyższych okoliczności umożliwia ocenę, czy zasadnie decyzję kasacyjną wydano. Zdaniem Sądu, w sprawie niniejszej powyższe warunki orzekania na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. nie zostały spełnione. Organ odwoławczy wskazał jeden powód uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej: naruszenie przepisów § 9 ust. 5, 5a i 6 rozporządzenia ewidencyjnego poprzez orzeczenie o zmianie numerów działek w sytuacji, gdy nie wystąpiły przesłanki z tych przepisów do wprowadzenia do ewidencji żądanej zmiany. Uzupełniająco organ odwoławczy wskazał, że "organ I instancji, w skarżonej decyzji, nie zastosował się do zaleceń PWINGiK". Wskazane przez organ odwoławczy powody nie stanowią uchybień o charakterze procesowym, a tym samym nie stanowią wymaganego dla decyzji kasacyjnych wskazania "naruszenia przepisów postępowania". Z uzasadnienia decyzji kasacyjnej nie wynika jaki "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie" oraz, co również jest warunkiem wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., "jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy", przy czym chodzi o okoliczności podlegające wyjaśnieniu, których rozpoznania, ujawnienia i ustalenia zabrakło, a co do których z uwagi na zasadę dwuinstancyjności nie może procedować organ odwoławczy. Kontrolując decyzję kasacyjną Sąd nie może poszukiwać we własnym zakresie okoliczności, z powodu których doszło do jej wydania. Powinny one wynikać z jej uzasadnienia. Na marginesie Sąd zauważa, że zmienione numery działek wskazane przez organ pierwszej instancji wynikają z ostatecznej decyzji rozgraniczeniowej z dnia [...] kwietnia 2018 r., do której to okoliczności organ odwoławczy w ogóle się nie odniósł. Ponownie rozpoznając odwołanie PWINGiK uwzględni ocenę prawną i wskazania Sądu oraz zakończy postępowanie odwoławcze w sposób prawem przewidziany (art. 138 K.p.a.) uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w taki sposób, aby wynikało z niego z jakich powodów orzeka w sposób wskazany w tym przepisie. Jeśli organ odwoławczy ponownie dojdzie do wniosku, że niezbędne jest wydanie decyzji kasacyjnej, uzasadnienie takiej decyzji powinno zawierać odniesienie do wszystkich warunków jej wydania wynikających z art. 138 § 2 K.p.a. Tylko wówczas możliwe będzie jej pełne skontrolowanie w sposób, o którym mowa w art. 64e P.p.s.a. Z wyżej wskazanych powodów Sąd sprzeciw uwzględnił na podstawie art. 151a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 64b § 1 P.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od sprzeciwu (100 zł).