II SA/Bk 112/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie budowy ulicy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...].08.2010 r. o numerze [...], 2. stwierdza, że wymienione decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego M. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] sierpnia 2010 r. Nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie ulicy P. w M. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Pismem z dnia 15 kwietnia 2010 r. Pan M. K. wystąpił do PINB w S. o przeprowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie budowy ulicy P. w M. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że roboty budowlane wykonano bez decyzji o pozwoleniu na budowę, niezgodnie ze sztuką budowlaną i bez udziału Skarżącego jako strony w prowadzonym przez organ architektoniczno-budowlany postępowaniu. Podczas oględzin w dniu 1 czerwca 2010 r. stwierdzono, że wykonano na odcinku ok. 180 m nową nawierzchnię ulicy P. w M. z kostki betonowej i masy asfaltowej oraz nową nawierzchnię istniejącego chodnika. Szerokość jezdni pomiędzy krawężnikami wynosi 6,3 m. Zgodnie z oświadczeniem przedstawiciela gminy przebudowę ulicy P. rozpoczęto w roku 2003 i zakończono w roku 2006. Zakres prac obejmował zmianę nawierzchni jezdni ze żwirowej na asfaltową i z płyt betonowych na kostkę brukową oraz nawierzchnie chodników z kostki betonowej. Powyższy zakres robót wykonano w istniejącym pasie drogowym. Na wykonanie powyższych prac Gmina M. złożyła zgłoszenie, które obejmowało wykonanie remontu istniejącej nawierzchni. Zgodnie z oświadczeniem Skarżącego przy ulicy P. chodnik dla pieszych był zlokalizowany tylko po stronie prawej. Prace związane z wymianą nawierzchni z płyt betonowych wykonano w 2005 r. bez wjazdu na posesję Skarżącego oraz z naruszeniem granic jego działki. W roku 2006 ułożono nawierzchnię z masy asfaltowej. Na powyższym odcinku ulicy nie wykonano kanalizacji deszczowej, co powoduje, zdaniem Skarżącego, zalewanie jego działki o nr geod. [...]. W oparciu o zebrany materiał PINB w S. decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że zakres wykonanych prac mieści się w pojęciu remontu podczas którego dopuszczalne jest stosowanie wyrobów i materiałów innych niż użyto w stanie pierwotnym. W wyniku remontu nie nastąpiła zmiana kategorii drogi bądź dopuszczalnych obciążeń. Od powyższej decyzji zostało złożone odwołanie przez M. K. W odwołaniu wskazał, że jako strona nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie remontu ulicy P. w M., a wykonane roboty stanowią samowolę budowlaną. Złożone przez gminę zgłoszenie nie odnosi się do pełnego zakresu wykonanych robót i przed ich rozpoczęciem inwestor winien wykonać projekt budowlany oraz uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. Ponadto podczas remontu zostały naruszone pale graniczne jego nieruchomości oraz nie wykonano kanalizacji deszczowej w ulicy P., co powoduje ich spływ na działkę nr [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że Gmina M. dokonała w dniu 1 października 2003 r. w Starostwie Powiatowym w S. skutecznego zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na remoncie istniejącej nawierzchni z trylinki oraz nawierzchni gruntowych drogi gminnej w M.: ul. P. na długości 180 mb i ul. Z. na odcinku 50mb. Powyższy zakres robót został wykonany w łatach 2005 - 2006 w istniejącym pasie drogowym. Prace budowlane wykonano w terminie, tzn. zostały rozpoczęte nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Ponadto przy prowadzeniu robót budowlanych podlegających obowiązkowi zgłoszenia inwestor nie był zobowiązany do zapewnienia ich prowadzenia przez osobę posiadająca uprawnienia budowlane o odpowiedniej specjalności, ani też gromadzenia i przechowywania dokumentów określonych jako dokumentacja budowy. W wyniku wizji lokalnej dokonanej w dniu 18 listopada 2010 r. organ odwoławczy potwierdził wykonanie prac wymienionych u zgłoszeniu. Organ stwierdził, że spływ wody deszczowej następuje pasem drogowym ulicy P. wzdłuż naturalnie ukształtowanych spadków terenu. Nie stwierdzono wykonania robót drogowych polegających na podwyższeniu niwelety ulicy. Nie stwierdzono również, aby zakres wykonanych robót budowlanych naruszył granice działek stanowiących własność Skarżącego. Ustalono, iż roboty budowlane nie przyczyniły się do zmiany kierunku naturalnego spływu wód opadowych oraz nie spowodowały zwiększenia ich ilości. Miejscowość M. nie posiada kanalizacji deszczowej i wody opadowe płyną zgodnie z istniejącym ukształtowaniem terenu. Organ odwoławczy ustalił, że zakres wykonanych robót budowlanych nie wykracza poza regulację art. 39 ust. 2 pkt 12 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie przyjmowania zgłoszenia. Odnosząc się do zarzutu Skarżącego dotyczącego nieuznania go jako strony organ stwierdził, iż w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane strony ustala się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Organ prowadzący postępowanie administracyjne w sprawie remontu ulic P. i Z. w M. uznał, iż wykonanie powyższych robót nie było objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę (art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane) i nie wniósł sprzeciwu do złożonego zgłoszenia, tym samym organ nie miał obowiązku powiadomienia właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu o planowanej inwestycji. Nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem, Pan M. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, w której wniósł o unieważnienie lub zmianę zaskarżonej decyzji oraz zarzucił jej naruszenie przepisów art. 7 i 77 k.p.a. W uzasadnieniu skargi wskazał, że nieprawidłowo wybudowana droga, pozbawiona kanalizacji opadowej, narusza otaczające środowisko oraz jego ekologiczne gospodarstwo rolne. Skarżący przedłożył również charakterystykę hydrologiczną wykonaną przez biegłego, z której wynika, że w wyniku przebudowy ulic jego działki są zalewane przez wody opadowe. W ocenie Skarżącego prace budowlane zmieniły podstawowe parametry drogi, takie jak wysokość, szerokość, zmiana wysokościowego położenia w stosunku do działek Skarżącego oraz nachylenie skarpy, przez co uznać należy, że prace te nie miały charakteru przebudowy lecz budowy. Na budowę drogi wymagane jest pozwolenie, którego gmina nie uzyskała. Ponadto gmina nie uzyskała projektu budowlanego oraz raportu o oddziaływaniu na środowisko. Dodatkowo Skarżący wskazał, że art. 29 ustawy Prawo budowlane nie wymienia przebudowy czy budowy drogi jako robót niewymagających pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. PWINB wskazał, że zakres wykonanych robót nie wykracza poza regulację określoną w art. 29 ust. 2 pkt 12 ustawy Prawo budowlane. Organ podkreślił, że nową nawierzchnię dostosowano do już istniejącej nawierzchni i zjazdów do sąsiadujących z nią posesji. Organ nie zgodził się również z zarzutami naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a., gdyż w jego ocenie postępowanie administracyjne w sprawie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skardze nie można odmówić słuszności, albowiem organy administracji publicznej nie wyjaśniły wszystkich okoliczności faktycznych, mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz nie dokonały interpretacji przepisów prawa na tle ustalonego stanu faktycznego. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga o skardze w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie wszystkie zarzuty skargi można uznać, w niniejszej sprawie, za trafne, jednakże podstawowa kwestia, jaką jest niewyjaśnienie stanu faktycznego – nie budzi w ocenie Sądu, wątpliwości. Decyzja z dnia [...] sierpnia 2010 r. wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. nie spełnia podstawowych wymogów, wymienionych w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Powołana podstawa prawna decyzji – art. 105 § 1 k.p.a. powinna być skorelowana z przepisem prawa materialnego, wg którego organ prowadził postępowanie. Określenie przedmiotu postępowania "w sprawie budowy ulicy P. w M." nie określa kierunku prowadzenia tego postępowania. Uzasadnienie decyzji organu I instancji sprowadza się do opisu oględzin ulicy P. w M., prowadzonych dnia 1.06.2010 r. oraz do stwierdzenia, że dokonano jej remontu. Uzasadnienie faktyczne decyzji nie wskazuje faktów i dowodów, które organ uznał za udowodnione oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego. Tak powierzchowna i enigmatyczna decyzja organu I instancji nie dawała WINB w Białymstoku możliwości jej weryfikacji, a tym bardziej zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., nawet po dokonaniu dodatkowych oględzin w dniu 18 listopada 2010 r. Sprawa wymagała ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ I instancji, czyli zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Celem wprowadzenia do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) instytucji zgłoszenia było uproszczenie procesu budowlanego niewielkich obiektów i robót budowlanych o niewielkim zakresie. Konsekwencją powyższego była możliwość realizacji przez inwestora zamierzenia budowlanego, jeśli właściwy organ w terminie 30 dni od doręczenia zgłoszenia, nie wniósł w drodze decyzji sprzeciwu (art. 30 ust. 5 ustawy). Nie wniesienie sprzeciwu w tym terminie, uprawniało inwestora do podjęcia robót budowlanych objętych zgłoszeniem nie później niż w terminie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu rozpoczęcia robót. Remont drogi wymagał skutecznego zgłoszenia a nie pozwolenia (art. 29 ust. 2 pkt 12, art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane). W procedurze uproszczonej, jaką jest zgłoszenie robót budowlanych, nie przewidziano udziału żadnych stron postępowania oprócz inwestora, co oznacza że brak zawiadomienia Skarżącego o dokonaniu zgłoszenia było zgodne z prawem. Jeżeli roboty budowlane zostaną wykonane z odstępstwem od dokonanego zgłoszenia lub po upływie 2 lat, to organ nadzoru budowlanego powinien stwierdzić czy doszło do samowoli budowlanej, czy odstępstwa od zgłoszenia są istotne, czy nieistotne, a w zależności od tych ustaleń wdrożyć właściwą procedurę z Prawa budowlanego: legalizacyjną bądź naprawczą. W sprawi niniejszej, organ I instancji takich ustaleń nie poczynił. Jedyną kwestią bezsporną jest to, że Wójt Gminny M., w dniu 29 września 2003 r., dokonał do Starostwa Powiatowego w S., zgłoszenia robót budowlanych polegających m.in. na remoncie istniejących nawierzchni z trylinki oraz nawierzchni gruntowych ulicy P. – 180 mb nr dz. [...], podając termin rozpoczęcia robót na datę 29.10.2003 r. W świetle wniosku M. K. z dnia 15 kwietnia 2010 r. wykonano roboty wykraczające poza zgłoszony remont oraz przystąpiono do nich po upływie 2 lat. W celu prawidłowego przeprowadzenia postępowania organ I instancji ustali takie kwestie, jak: - termin rozpoczęcia robót budowlanych na ulicy P., co będzie miało znaczenie dla kwalifikacji prawnej całej inwestycji – czy zrealizowano ją legalnie, czy jako samowolę budowlaną; - zakres wykonywanych robót (szerokość jezdni po położeniu asfaltu, budowa chodnika, krawężników, kanalizacji sanitarnej, zjazdów); - wygląd i rozmiary ulicy P. przed remontem. Organ dokona następnie porównania stanu technicznego ulicy P. (jej gabarytów) przed i po remoncie w celu ustalenia, czy wykonane roboty należy zakwalifikować, jako: remont, przebudowę lub budowę w świetle obowiązujących (na datę zgłoszenia) definicji tych pojęć w ustawie Prawo budowlane. Obiektywizm przeprowadzenia postępowania wymaga zebrania materiału dowodowego w postaci wszelkich istniejących dokumentów, ewentualnie przesłuchania świadków (np. wykonawców drogi) i dokonania oględzin. Jedynym dowodem nie mogą być tylko wyjaśnienia przedstawiciela Gminy, które organ I instancji przyjął za miarodajne (wydając decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r.), nie uzasadniając, dlaczego nie dał wiary wyjaśnieniom strony przeciwnej tj. Skarżącemu. Sąd przyznaje, że wyjaśnienie sprawy jest o tyle trudne, iż dotyczy okresu sprzed kilku lat, a w przypadku zgłoszenia robót budowlanych nie był wymagany projekt budowlany. Nie mniej jednak, organ nie może uchylić się od dogłębnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych wszelkimi dostępnymi środkami. Organ winien ustosunkować się do wszystkich żądań M. K., zawartych w jego wniosku z dnia 15 kwietnia 2010 r. o ile dotyczą one kognicji inspekcji nadzoru budowlanego. Z uwagi na naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 107 k.p.a., mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił decyzję organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O wstrzymaniu wykonania uchylonych decyzji oraz o zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 152 i art. 200 p.p.s.a.