II SA/Bk 1129/14

Sygn. akt II SA/Bk 1129/14 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 26 lutego 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.) sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 lutego 2015 r. sprawy ze skargi H. Z. na decyzję P. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie ekshumacji szczątków oddala skargę. Zaskarżoną decyzją P. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] utrzymano w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. P. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nie zezwolenia na ekshumację szczątków Śp. J. N. zmarłego [...] grudnia 1949 r., pochowanego na cmentarzu Parafialnym w B. P. przy ul. [...] - zarządzanego przez Parafię Prawosławną pw. [...] w B. P. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2014 r. H. Z. (zwana tez dalej: "skarżącą") zwróciła się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. P. (zwanego dalej: "PPIS w B. P.") o ekshumację, w terminie pozaustawowym (15-19 września 2014 r.), szczątków swego ojca Śp. J. N. zmarłego [...] grudnia 1949 r. i pochowanego na cmentarzu parafialnym w B. P. przy ul. [...]. W uzasadnieniu wniosku opisała okoliczności tragicznej śmierci swego ojca oraz fakt, że zarówno ona jak i jej rodzina opiekująca się bezimiennym grobem na cmentarzu parafialnym w B. P. przy ul. [...] "nie ma pewności, czy spoczywają w nim szczątki" Śp. J. N. Do wniosku oprócz własnoręcznie podpisanej zgody na ekshumację szczątków ojca dołączyła również pisemną zgodę córki zmarłego –J. N. oraz syna zmarłego – P. N. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ I instancji, decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nie zezwolił na ekshumację szczątków Śp. J. N. Argumentując swoje stanowisko wskazano, że wniosek o ekshumację szczątków należy uznać za bezzasadny, gdyż skarżąca nie ma pewności, czy w grobie, którym opiekuje się rodzina, rzeczywiście pochowany jest Śp. J. N. oraz, że dopiero wynik z przeprowadzonych badań porównawczych DNA może to potwierdzić. Ponadto powodem niewyrażenia zgody na ekshumację był - stosownie do art. 15 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2011 r. Nr 118, poz. 687 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o cmentarzach" - brak pisemnej zgody innych członków rodziny uprawnionych do pochówku i ekshumacji bądź ewentualnie oświadczeń o braku sprzeciwu tych osób. Organ I instancji biorąc pod uwagę okres mineralizacji zwłok podniósł również, że ekshumacja szczątków zmarłego poza ustawowym terminem byłaby możliwa, jednak przy zachowaniu ustalonych środków ostrożności. Końcowo zauważono, że zgodę na przeprowadzenie ekshumacji w przedmiotowej sprawie powinien wydać sąd lub prokurator, po przeprowadzeniu postępowania przygotowawczego zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt. 2 ww. ustawy. Po rozpatrzeniu odwołania, P. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. (zwany dalej: "PPWIS w B.") decyzją z dnia [...] września 2014 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie organu było prawidłowe, albowiem wydając decyzję negatywną uczyniono to w oparciu o: art. 15 ust. 1 ustawy o cmentarzach, który stanowi, że "ekshumacja zwłok i szczątków może być dokonana na umotywowaną prośbę osób uprawnionych do pochowania zwłok za zezwoleniem właściwego inspektora sanitarnego" oraz art. 10 ust. 1 ww. ustawy, zgodnie z którym prawo do pochowania zwłok ludzkich ma najbliższa rodzina osoby zmarłej w wymienionej kolejności: pozostały małżonek, krewni zstępni, krewni wstępni, krewni boczni do 4 stopnia pokrewieństwa, powinowaci w linii prostej do 1 stopnia. Następnie organ odwoławczy stwierdził, że mając na względzie stan faktyczny sprawy wynikający z przekazanej dokumentacji, zarówno skarżąca jak i jej krewni nie są stroną w sprawie, albowiem nie są w stanie udowodnić (bez wcześniejszych badań DNA), że osoba pochowana we wskazanym przez nich grobie jest ich ojcem (dziadkiem). Organ podkreślił, że w przeciwnym razie zachodziłaby obawa, że zostaną naruszone szczątki innej osoby, a tym samym zostanie złamana niepisana zasada niezakłócania spokoju spoczynku osób zmarłych. W tych uwarunkowaniach organ I instancji zasadnie nie zezwolił na ekshumację szczątków, gdyż decyzja w tym przedmiocie nie może opierać się jedynie na domniemaniu, ale na ustalonych faktach i przedstawionych dowodach. Stąd też trafna jest sugestia organu I instancji, aby wnioskodawczyni zwróciła się w tej sprawie do prokuratury lub sądu. Końcowo organ odwoławczy zaznaczył, że brak pisemnej zgody innych członków rodziny uprawnionych do pochówku i ekshumacji stanowi przeszkodę do wydania pozwolenia na ekshumację. Jednakże w przedmiotowej sprawie, zdaniem organu, skarżąca naprawiła ten błąd i do odwołania od decyzji PPIS dołączyła kolejne pisemne pozwolenia członków rodziny uprawnionej do współdecydowania o ekshumacji, tj. wnuków i prawnuków. Niezależnie jednak od powyższego podkreślono, że organy państwowej inspekcji sanitarnej nie są uprawnione do wydawania zgody na pobieranie próbek ze szczątków zwłok w trakcie ekshumacji. Do ich uprawnień należy bowiem nadzorowanie czy czynności mające na celu jej przeprowadzenie odbywają się zgodnie z ustaloną procedurą oraz czy są przestrzegane obowiązujące wymagania sanitarne. Tymczasem wniosek skarżącej nie dotyczył typowej ekshumacji. Zdaniem organu, wnioskodawczyni chodziło o wydobycie szczątków zwłok i pobranie z kości materiału DNA do przeprowadzenia badań porównawczych, co ma znamiona ekshumacji procesowej. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wnosząc jednocześnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj.: a) art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o cmentarzach, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że na umotywowany wniosek osób uprawnionych może być dokonana wyłącznie "typowa ekshumacja", zaś do przeprowadzenia badań porównawczych, "co ma znamiona ekshumacji procesowej" niezbędne jest zarządzenie prokuratora lub sądu, podczas gdy przepis ten nie przewiduje różnicowania sposobów i celów przeprowadzania ekshumacji oraz wskazywania różnych podmiotów właściwych do danego sposobu lub celu, b) art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o cmentarzach, poprzez jego niezastosowanie, tj. niewyrażenie zgody na ekshumację, podczas gdy wniosek został właściwie umotywowany, a zatem uzasadnione było wydanie odpowiedniego zezwolenia. 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez bezzasadne utrzymanie decyzji organu l instancji w mocy podczas, gdy uzasadnione było uchylenie tej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy. b) art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., poprzez błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania, tj. błędne uznanie że to skarżący jest zobowiązany do udowodnienia, że osoba pochowana we wskazanym grobie jest jej krewnym, a przez to, że przysługują jej prawa strony w postępowaniu administracyjnym, c) art. 7 oraz art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a., poprzez zastosowanie dowolnej w miejsce swobodnej oceny dowodów polegające na błędnym uznaniu przez organy obu instancji, że skarżący nie jest uprawniony do wnioskowania o wydanie zezwolenia na ekshumację, d) art. 7, 8, 9 ,10, 77 § 1, 80 i art. 86 k.p.a., polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z wymienionych przepisów. W uzasadnieniu decyzji skarżąca opisała dotychczasowy przebieg postępowania. Podniosła, że jej wniosek o ekshumację szczątków Śp. J. N., wbrew twierdzeniom organu, nie dotyczył wyrażenia zgody na pobranie z nich próbek. Wprawdzie grób jest bezimienny, ale mogiła zaewidencjonowana jest w dokumentacji zarządu cmentarza jako miejsce pochówku Śp. J. N. W ocenie skarżącej, skoro organ uznał, że wątpliwości co do tożsamości osoby pochowanej we wskazanej mogile są uzasadnione, to powinien sam, albo z urzędu przeprowadzić dowód z badań DNA lub też przynajmniej przyjąć, że na dzień złożenia i rozpatrzenia wniosku nie ma podstaw na uznanie o braku uprawnień, o których mowa w art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o cmentarzach. Ponadto podniosła, że na skutek barku realizacji zasady czynnego udziału stron w każdym stadium postępowania, organy nie dowiedziały się o przyczynie niemożności zwrócenia się do prokuratury lub sądu, gdyż sprawa śmierci J. N. była w przeszłości badana przez prokuraturę i została umorzona. Końcowo wskazała, że organ II instancji obawia się "złamania niepisanej zasady niezakłócania spokoju spoczynku osób zmarłych", z drugiej jednak strony nie zauważa, że wskutek dokonania ekshumacji mogłoby dojść do potwierdzenia tożsamości osoby złożonej w grobie, co niesie za sobą doniosłe skutki. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Sąd nie posiada natomiast uprawnień do oceny słuszności, czy też celowości skarżonej decyzji, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie dopatrzył się, aby w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji zostały naruszone przepisy prawa obowiązujące w chwili ich wydawania. W szczególności uznać należy, iż organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny zaistniały w niniejszej sprawie oraz właściwie zastosowały i zinterpretowały przepisy prawa będące podstawą podjętych decyzji. Przedmiotem dokonywanej przez Sąd kontroli w niniejszej sprawie była decyzja PPWIS w B. z dnia [...] września 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji nie zezwalającą na ekshumację szczątków Śp. J. N. Materialnoprawną podstawę działania organów w rozpatrywanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. 2011 r. Nr 118 , poz. 687 ze zm.). Artykuł 10 ust. 1 ww. ustawy określa krąg osób uprawnionych do pochowania zwłok ludzkich i dokonania ekshumacji. Zgodnie z powyższym przepisem są to: 1) pozostały małżonek/a, 2) krewni zstępni, 3) krewni wstępni, 4) krewni boczni do 4 stopnia pokrewieństwa, 5) powinowaci w linii prostej do 1 stopnia. Z kolei art. 15 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy stanowi, że ekshumacja zwłok i szczątków może być dokonana na umotywowaną prośbę osób uprawnionych do pochowania zwłok za zezwoleniem właściwego inspektora sanitarnego. Z orzecznictwa sądów powszechnych i administracyjnych wynika, że prawo do zmiany miejsca zwłok, a także ich ekshumacji, jest prawem wszystkich żyjących uprawnionych, stąd dla dokonania jakiejkolwiek zmiany w tym prawie potrzebna jest zgoda wszystkich uprawnionych (vide: wyrok SN z 25 kwietnia 1966 r. II CR 106/66 LEX nr 5977). Podobnie w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 30 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 70/10 (publ. Lex 570280), podkreślono, że "punktem wyjścia dla oceny wniosku o ekshumację i przeniesienie zwłok w inne miejsce pochówku jest zgoda wszystkich uprawnionych członków rodziny zmarłego" (por. wyrok: WSA w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1423/09, publ. Lex 737944). Nie budzi zatem wątpliwości, że wniosek o ekshumację powinien pochodzić nie od jednej z uprawnionych osób, ale od wszystkich. Z akt sprawy niniejszej bezsprzecznie wynika, że skarżąca złożyła wniosek o ekshumację w terminie pozaustawowym (15-19 września 2014 r.), szczątków swego ojca Śp. J. N. zmarłego [...] grudnia 1949 r. i pochowanego na cmentarzu parafialnym w B. P. przy ul. [...]. Poza sporem pozostaje również fakt, że do ww. wniosku ostatecznie dołączyła pisemne pozwolenia członków rodziny uprawnionej do współdecydowania o ekshumacji. Nie ulega też wątpliwości, że w uzasadnieniu wniosku opisała okoliczności tragicznej śmierci swego ojca oraz to, że zarówno ona jak i jej rodzina opiekująca się bezimiennym grobem na cmentarzu parafialnym w B. P. przy ul. [...] "nie ma pewności, czy spoczywają w nim szczątki" Śp. J. N. Przedmiotem sporu było natomiast ustalenie kwestii zezwolenia na ekshumację szczątków zwłok Śp. J. N. w sytuacji, gdy skarżąca i jej krewni nie są w stanie potwierdzić dokładnego miejsca jego pochówku. Skarżąca stanęła na stanowisku, że wprawdzie grób jest bezimienny, ale mogiła zaewidencjonowana jest w dokumentacji zarządu cmentarza jako miejsce pochówku Śp. J. N.. Z kolei organy uznały, że skoro grób jest bezimienny, to skarżąca oraz jej krewni nie są stroną w tej sprawie. W ocenie Sądu pogląd organów jest słuszny. Organy prawidłowo bowiem uznały, że skarżąca i jej krewni nie mogą być traktowani jako osoby z kręgu wskazanego w art. 10 ww. ustawy, ponieważ nie są w stanie udowodnić bez wcześniejszych badań DNA, że osoba pochowana we wskazanym przez nich grobie jest ich ojcem (dziadkiem). Już z samego uzasadnienia wniosku z dnia 18 lipca 2014 r., o przeprowadzenie ekshumacji, a raczej wniosku o wydobycie szczątków w celu pobrania próbek i pochowanie w tym samym grobie, wynika że skarżąca będzie mogła dopiero w oparciu o przeprowadzone dowód stwierdzić, czy rzeczywiście w grobie były pochowane zwłoki Śp. J. N. Do chwili otrzymania powyższych wyników składająca wniosek nie ma pewności, a tym samym prawa o decydowaniu w sprawie przeprowadzenia ekshumacji. Skoro skarżąca i osoby wskazane jako członkowie rodziny uprawnieni do współdecydowania w sprawie ekshumacji, nie byli w stanie potwierdzić dokładnego miejsca pochówku Śp. J. N., to organy zasadnie na mocy ww. ustawy nie zezwoliły na ekshumację szczątków tej osoby. Zdaniem Sądu, organy słusznie też stwierdziły, że nie mogły zezwolić na ekshumację szczątków, opierając się jedynie na domniemaniu, a nie na ustalonych faktach i przedstawionych dowodach. W przeciwnym wypadku zachodziłaby obawa, że zostaną naruszone szczątki innej osoby, a tym samym zostanie złamana zasada niezakłócania spokoju spoczynku osób zmarłych. Ponadto organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji zasadnie podniósł, że organy państwowej inspekcji sanitarnej nie są uprawnione do wydawania zgody na pobieranie próbek ze szczątków zwłok w trakcie ekshumacji, posiadają bowiem jedynie kompetencję do nadzorowania czy czynności mające na celu jej przeprowadzenie odbywają się zgodnie z ustaloną procedurą oraz czy są przestrzegane obowiązujące wymagania sanitarne. Właściwy inspektor sanitarny, jako organ pierwszej instancji, jest bowiem właściwy do rozstrzygania sprawy wyłącznie w aspekcie sanitarno-porządkowym, a taką sprawą jest niewątpliwie przeprowadzenie ekshumacji (zob. WSA w Lublinie z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt III SA/Lu 307/13, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). Analiza materiału dowodowego zgromadzonego w konkretnej sprawie, w szczególności wniosku skarżącej z dnia 18 lipca 2014 r. inicjującego niniejsze postępowanie wskazuje, że ww. wniosek - wbrew twierdzeniom skarżącej – nie dotyczył typowej ekshumacji w celu zmiany miejsca pochówku czy przeniesienia szczątków do grobu rodzinnego, a tylko wydobycia szczątków zwłok i pobranie z kości materiału DNA do przeprowadzenia badań porównawczych, a następnie ponowne złożenie ich w tym samym grobie, co wyraźnie wskazuje na cechy ekshumacji procesowej. Już niejako marginalnie zauważyć należy, że wbrew stanowisku skarżącej, w literaturze przedmiotu oprócz ekshumacji związanej z prowadzonym postępowaniem karnym wyróżnia się tzw. ekshumację prywatną (na umotywowaną prośbę członków rodziny) oraz sanitarną (w razie zajęcia terenu cmentarza na inny cel) - zob. C. Kąkol - artykuł Rzeczposp. PCD 2012/10/5. Zauważyć również należy, że treść art. 15 ust. 1 ustawy nie obliguje inspektora sanitarnego do udzielania zezwolenia nawet na umotywowaną prośbę, skoro przepis wyraźnie stanowi, że "ekshumacja zwłok i szczątków może być dokonana". Z powyższych względów zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy okazał się bezzasadny. Sąd podziela natomiast pogląd inspektora sanitarnego, że w okolicznościach niniejszej sprawy zgodę na przeprowadzenie ekshumacji powinien wydać sąd lub prokurator, po przeprowadzeniu postępowania przygotowawczego zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja była dotknięta innymi wadami uzasadniającymi jej uchylenie. Za nieuzasadniony Sąd uznał zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło bowiem dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a.). Nie doszło też do naruszenia art. 7, 8, 9, 10 i 86 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. w rozstrzygnięciu zawarto podstawowe jego elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że pomimo, iż wynik przeprowadzonego postępowania jest niezgodny z oczekiwaniami strony skarżącej, nie może to oznaczać, że zaskarżona decyzja narusza prawo. Wbrew twierdzeniom skarżącej nie doszło zatem do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy, na postawie art. 151 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlega oddaleniu.