II SA/Bk 1130/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia WSA Andrzej Melezini (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi B. H. Sp. z o.o. w H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji, wydanej na skutek wznowienia postępowania, odmawiającej uchylenia decyzji ustalającej warunki zabudowy i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala skargę. Po rozpatrzeniu sprawy z wniosku S. G. T. E. G. S.A (dalej przywoływana też jako: "Spółka") o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], zmieniającą ostateczne orzeczenie o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie instalacji do wytwarzania energii elektrycznej o mocy 1,2 MW z biogazu, przewidzianej do realizacji na terenie części działki oznaczonej numerem geodezyjnym [...], położonej w obrębie H., gmina M., Burmistrz M., decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...], odmówił uchylenia ww. decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji omówił przebieg prowadzonego przed wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy postępowania i wyjaśnił, że skarżący w niniejszej sprawie legitymował się interesem prawnym, co skutkowało koniecznością wznowienia postępowania. Zdaniem organu, nie było podstaw prawnych do uwzględnienia złożonego wniosku o uchylenie decyzji zmieniającej orzeczenie ustalające dla planowanej inwestycji warunki zabudowy, w zakresie ograniczenia strefy oddziaływania. To bowiem, jak wskazał organ, z treści pisma samego skarżącego – S. G. T. E. G. S.A, z dnia [...] października 2010 roku wynikało, że lokalizacja przedmiotowej inwestycji jest możliwa tylko w odległości 100 metrów od trasy gazociągu. Z rozstrzygnięciem nie zgodziła się Spółka, składając odwołanie, w którym zażądała uchylenia wydanej decyzji w zakresie "uwzględnienia strefy kontrolowanej gazociągu o szerokości 12 metrów od średnicy gazociągu, licząc po 6 metrów po obu jego stronach". Na poparcie zasadności odwołania, skarżący przedłożył ekspertyzę techniczną, wykonaną przez G. G. P. U podstaw nieprawidłowości wydanej decyzji legło też, zdaniem Spółki, naruszenie procedury administracyjnej, w zakresie uznania przez organ I instancji za konieczne uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy z podmiotem, który nie ma przymiotu organu uzgadniającego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., decyzją z dnia [...] września 2013 r., sygn. [...], postanowiło uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, przed wydaniem w sprawie decyzji zmieniającej orzeczenie o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, organ powinien był uzyskać zgodę na jej zmianę od wszystkich uczestników postępowania, przy czym zgoda taka powinna być wyrażona w formie oświadczenia woli każdego z uczestników postępowania. W niniejszej sprawie organ I instancji nie dokonał tego, czym niewątpliwie uchybił przepisowi art. 155 k.p.a. Skoro była tu konieczna zgoda nie dorozumiana, lecz konkretna, złożona na piśmie, to nie miał on uprawnień, bez jej uzyskania, do wydania decyzji zmieniającej orzeczenie o ustaleniu warunków zabudowy. Zdaniem organu II instancji, odmowa uchylenia decyzji ostatecznej może mieć miejsce tylko wówczas, gdy we wznowionym postępowaniu zostanie ustalone, że mimo braku udziału pominiętej strony zapadła decyzja odpowiadająca prawu. Jeżeli natomiast zostałoby ustalone, że wydano ją z naruszeniem prawa, należy ją uchylić i orzec merytorycznie zgodnie z prawem. Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. wywiodła "B. H." Spółka z o.o. (dalej przywoływany jako "Skarżąca"), zarzucając jej naruszenie: - art. 155 k.p.a., poprzez uznanie, że dokonana w trybie tego przepisu zmiana decyzji ostatecznej możliwa jest jedynie pod warunkiem uzyskania zgody wszystkich uczestników postępowania, nawet jeśli nie uzyskali oni żadnych praw z mocy ostatecznej decyzji, która ma ulec zmianie, - art. 7, 8, 11 oraz 107 § 2 i 3 k.p.a., polegające w szczególności na niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek uchylenia decyzji organu I instancji, - dowolność w wydaniu decyzji poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji. Na tej podstawie Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w całości oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W ocenie Skarżącej, decyzja SKO jest nieprawidłowa z powodu niewłaściwego zastosowania art. 155 k.p.a., spowodowanego jego błędną wykładnią. Jej zdaniem, niewłaściwie Kolegium wywiodło, iż do podjęcia decyzji w trybie art. 155 k.p.a. niezbędna jest zgoda wszystkich stron postępowania, nawet jeśli nie nabyły one praw, na które zmiana ta ma wywrzeć wpływ. Organ w odpowiedzi na skargę, nie zgadzając się z zarzutami skargi, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu, bowiem wydane w sprawie rozstrzygnięcie nie zawiera uchybień natury formalnej lub materialnej uzasadniającej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Stąd zarzuty skargi nie są skuteczne, a nadto także z urzędu Sąd nie dopatrzył się uchybień dyskwalifikujących zaskarżone rozstrzygnięcie. W rozpatrywanej sprawie wniosek o zmianę ostatecznej decyzji wydanej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy złożył inwestor. W sprawie pojawiła się wątpliwość, czy przed wydaniem decyzji w sprawie, zmieniającej orzeczenie o ustaleniu warunków zabudowy dla ww. inwestycji, organ powinien z uwagi na ochronę praw, które mogliby ewentualnie na skutek wydanej decyzji utracić, uzyskać zgodę na jej zmianę od wszystkich uczestników postępowania. Prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy, wiąże się zatem z dokonaniem wykładni art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej powoływana jako: "k.p.a."), zgodnie z którym: "Decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio." Biorąc pod uwagę treść powołanego przepisu, właściwy w sprawie organ administracji, może wydać na wniosek strony decyzję, po spełnieniu określonych przesłanek: a) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, c) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Zatem celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 k.p.a. nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie zaskarżonej sprawy, lecz dokonanie weryfikacji wydanej już wcześniej decyzji ostatecznej wyłącznie na podstawie przesłanek w tym przepisie wymienionych (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 1997 r., III SA 854/96, Lex nr 30615). Sąd w pełni zgadza się ze stanowiskiem organu odwoławczego. Rolą organów administracji w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 k.p.a. jest zapewnienie wszystkim stronom postępowania ochrony praw nabytych, które realizuje się poprzez ustanowienie obowiązku uzyskania zgody strony na wzruszenie decyzji. Respektowanie tego wymagania jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji publicznej, a brak tej zgody stanowi rażące naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności takiej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego" Komentarz, 1996, s. 692; wyrok NSA z dnia 4 grudnia 1981 r., sygn. akt I SA 2408/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 121). Zgodnie z ukształtowaną linią orzeczniczą, którą przytacza zresztą organ odwoławczy w wydanej decyzji, a którą w pełni aprobuje Sąd, zgoda strony na zmianę decyzji musi być udzielona wyraźnie, wprost, przez stosowne oświadczenie złożone organowi administracji. Nie może tu być mowy o domniemanej zgodzie, chociażby za zmianą decyzji przemawiał "słuszny interes strony". Zgoda stron na zmianę decyzji ostatecznej dotyczy wypowiedzenia się w sprawie weryfikacji uprawnień otrzymanych na mocy tej decyzji, a tym samym zmiany merytorycznego rozstrzygnięcia, wobec czego powinna być rozpatrywana wyłącznie w kategoriach materialnych. Tylko i wyłącznie tak udzielona zgoda, może stanowić jedną z przesłanek zmiany ostatecznej decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. (vide: wyrok WSA w Poznaniu, z dnia 1 czerwca 2011 r., sygn. akt II S.A./Po 809/10, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem organ odwoławczy, chroniąc prawa nabyte wszystkich stron postępowania (co również dotyczy interesów osób trzecich), zgodnie z obowiązującym prawem postanowił uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, co spowoduje możliwość realizacji uzyskania zgody strony na wzruszenie decyzji. W przeciwnym bowiem razie organ naraziłby się na rażące naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji w myśl przywoływanego art. 156 § 1 pkt 2k.p.a. Reasumując, Sąd zgadza się z organem odwoławczym, że zgoda, o której mowa, powinna być wyrażona w formie oświadczenia woli każdego z uczestników postępowania, zatem nie ma podstaw do zaaprobowania zarzutów Skarżącego odnośnie naruszenia przez organ odwoławczy przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 155 k.p.a., czy też dowolności w wydaniu decyzji poprzez niedostateczne i niepełne jej uzasadnienie. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę, o czym orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).