II SA/Bk 114/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 maja 2012 r. sprawy ze skargi G. B. i L. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Burmistrza M. z dnia [...] listopada 2011 r., Nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. przyznaje adwokatowi P. J. L. od Skarbu Państwa (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżących wykonane na zasadzie prawa pomocy.- Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. W dniu 5.11.2008 r. L. B. wystąpił do Wójta Gminy M. (obecnie Burmistrza M.) z wnioskiem o rozgraniczenie nieruchomości położonej we wsi B., składającej się z dwóch działek o numerach geodezyjnych a i b, z nieruchomością położoną w tej samej miejscowości, oznaczoną numerem geodezyjnym c należącą do C. B. Z akt wynika, że działki o numerach geodezyjnych a i b stanowią współwłasność kilku osób, w tym skarżących L. B. i G. B. Skarżący L. B. uiścił w dniu 16.09.2009 r. zaliczkę na pokrycie kosztów pracy uprawnionego geodety a tenże dopiero w dniu 22.09.2010 r. przeprowadził w terenie czynności związane z ustaleniem przebiegu granicy. W czynnościach ustalenia przebiegu granicy spośród wszystkich właścicieli graniczących nieruchomości, powiadomionych o terminie rozprawy granicznej, brały udział jedynie cztery osoby: skarżący tj. G. i L. małżonkowie B., właściciel działki c C. B. oraz współwłaścicielka działek a i c M. C. Akta administracyjne wskazują, że protokół graniczny wraz z opinią uprawnionego geodety w sprawie rozgraniczenia został przekazany przez geodetę do organu administracji w dniu 6.07.2011r, przy czym protokół graniczny sporządzony został w dniu 22.09.2010 r. natomiast opinia w sprawie rozgraniczenia sporządzona została w dniu 12.06.2011 r. Z opinii geodety wynika, że dokumenty, którymi dysponował, wymienione w treści opinii, pozwalają na ustalenie przebiegu granicy. W dniu 18.05.2011 r. G. B. i L. B. wywiedli do WSA w Białymstoku skargę na bezczynność Burmistrza M. w postępowaniu o rozgraniczenie. WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 6.10.2011 r. wydanym w sprawie o sygnaturze II SAB/Bk 39/11, zobowiązał organ do załatwienia wniosku o rozgraniczenie w terminie miesiąca od zwrotu akt. Wyrok sądu wraz z aktami administracyjnymi został doręczony organowi w dniu 28.11.2011 r. i tenże decyzją wydaną dnia następnego tj. [...].11.2011r. powołując się na art. 105 par. 1 kpa oraz 34 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne orzekł o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego i przekazaniu z urzędu sprawy sądowi powszechnemu. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że podczas rozprawy granicznej strony postępowania nie ustaliły przebiegu granicy na podstawie zebranych dowodów, ani zgodnego oświadczenia stron. Nie została też zawarta ugoda stosownie do treści art. 31 ust. 4 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Zgodnie zatem z dyspozycją art. 34 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, postępowanie administracyjne należało umorzyć i przekazać sprawę z urzędu właściwemu sądowi powszechnemu do dalszego postępowania. W odwołaniu od tej decyzji G. i L. B. zarzucili organowi bezzasadne umorzenie postępowania. Ich zdaniem umorzenie postępowania mogło nastąpić tylko wtedy gdyby nie istniała możliwość ustalenia przebiegu granicy na podstawie wszelkich, zebranych dowodów, tj. pomiarów na gruncie i przesłuchania świadków, czego burmistrz nie zrobił. Nadto burmistrz wydał decyzję bez poinformowania stron o zebraniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...].12.2011 r. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji piewszoinstancyjnej. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji nawiązał do brzmienia art. 34 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Następnie stwierdził, że z protokołu granicznego wynika, iż skarżący nie wyrazili zgody na ustalony przez uprawnionego geodetę przebieg granicy. Z zapisu w protokole wynika też, że skarżący i inne strony postępowania, wnoszą o przekazanie sprawy sądowi powszechnemu i ustalenie przebiegu granicy wzdłuż linii niebieskiej. Zdaniem kolegium z akt sprawy wynika, że brak było podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu w oparciu o art. 33 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne a zaistniały okoliczności wymienione w art. 34 ust. 1 i 2 tejże ustawy uzasadniające umorzenie postępowania administracyjnego o rozgraniczenie i przekazanie sprawy o rozgraniczenie sądowi. Z akt sprawy wynika, że Burmistrz M. przy piśmie z dnia 8.12.2011 r., dzień po złożeniu przez skarżących odwołania, przekazał Sądowi Rejonowemu w B. sprawę o rozgraniczenie. Z ustaleń sądu poczynionych z urzędu wynika, że Sąd Rejonowy w B., Wydział II Cywilny, zarządził zwrot wniosku o rozgraniczenie wnioskodawcom, a ich zażalenie na to zarządzenie, zostało oddalone przez Sąd Okręgowy w B. (vide: notatka urzędowa – k. 96 akt). W wywiedzionej do sądu administracyjnego skardze na decyzję umarzającą postępowanie administracyjne o rozgraniczenie, L. i G. B. powtórzyli zarzut odwołania niezasadności umorzenia w sytuacji istnienia dowodów pozwalających uprawnionemu geodecie na dokonanie rozgraniczenia. Zaprzeczyli też stwierdzeniu, że wnosili o przekazanie sprawy sądowi powszechnemu zarzucając nieprawdziwość zapisu w protokole granicznym. Wyrazili przekonanie, że zakończenie postępowania przez burmistrza, nastąpiło z obawy przed karą za nierespektowanie wyroku sądu zobowiązującego do rozpoznania wniosku. Zaprzeczyli dokonywaniu na gruncie pomiarów, za co zapłacili. Podnosząc powyższe wnieśli o uchylenie decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podkreślając, że postępowanie dowodowe wykazało, iż skarżący L. i G. B. nie wyrazili zgody na przebieg granicy ustalony w trakcie postępowania rozgraniczeniowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga podlegała uwzględnieniu albowiem umorzenie administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego rzeczywiście nastąpiło z naruszeniem przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, a decyzja została wydana z pogwałceniem obowiązku zapewnienia stronom postępowania czynnego w nim udziału. Problematykę postępowań rozgraniczeniowych reguluje ustawa z dnia 17.05.1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010r. Nr 193, poz. 1287 ze zmianami). Administracyjne postępowanie rozgraniczeniowe, poza modyfikacjami przewidzianymi w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne podlega ogólnym zasadom procedury administracyjnej, określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Sprawy o rozgraniczenie należą w zasadzie do postępowania administracyjnego, wszczynanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) z urzędu lub na wniosek (art. 30 ust. 1 w związku z art. 29 ust. 3 ustawy). Droga cywilnego postępowania przed sądem powszechnym dla rozpatrzenia sprawy o rozgraniczenie, otwiera się wyłącznie w przypadkach ściśle określonych w ustawie. W świetle przepisów rozdziału 6 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym możliwe jest wydanie trzech rodzajów decyzji: - decyzji o rozgraniczeniu wydanej na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy, poprzedzonej ustaleniem przebiegu granicy bądź w oparciu o dowody wymienione w art. 31 ust. 2 ustawy, bądź – w przypadku braku dowodów – na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy (art. 31 ust. 3 ustawy). Z art. 33 ust. 3 ustawy wynika, że strona niezadowolona z przebiegu granicy może żądać w terminie 14 dni od doręczenia jej decyzji o rozgraniczeniu, przekazania sprawy sądowi. - decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie rozgraniczenia w związku z zawarciem przez strony ugody przed uprawnionym geodetą (art. 105 par. 1 k.p.a. w związku z art. 31 ust. 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne), bądź w następstwie bezprzedmiotowości postępowania z innych przyczyn (np. skutecznego cofnięcia wniosku albo połączenia nieruchomości oddzielonych granicą lub skupienia ich w rękach jednego właściciela (art. 105 k.p.a.) - decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazaniu z urzędu sprawy do rozpatrzenia sądowi powszechnemu (art. 34 ust. 2 ustawy) wydanej w sytuacjach określonych w art. 34 ust. 1 ustawy tj. w związku z niedojściem do zawarcia ugody lub brakiem podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu. Decyzja mająca swoją podstawę prawną w treści art. 34 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego może być wydana dopiero po wykazaniu spełnienia przesłanek wymienionych w art. 34 ust. 1 ustawy. Do umorzenia postępowania administracyjnego i przekazania z urzędu sprawy o rozgraniczenie sądowi powszechnemu, może dojść dopiero po jednoznacznym wyeliminowaniu możliwości ustalenia przez organ przebiegu granicy w oparciu o zebrane dowody lub zgodne oświadczenia stron i niemożności przy tym nakłonienia stron do ugody. Kontrola w trybie odwoławczym zasadności umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 34 Prawa geodezyjnego i kartograficznego tj. połączonego z jednoczesnym przekazaniem z urzędu sprawy sądowi powszechnemu, zapobiec ma przedwczesności przekazywania sprawy sądowi. Przeniesienie z urzędu sprawy o rozgraniczenie na etap postępowania sądowego różni się od przeniesienia takiego sporu do sądu w trybie przepisu art. 33 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne tj. wówczas kiedy to strona z własnej woli uruchamia sądowe postępowanie o rozgraniczenie nie zgadzając się z treścią decyzji o rozgraniczeniu. Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności niniejszej sprawy, zauważyć należy, że zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy, zbagatelizowali wynikający z protokołu granicznego oraz opinii w sprawie rozgraniczenia, fakt istnienia wystarczających dowodów pozwalających uprawnionemu geodecie na ustalenie przebiegu granicy między nieruchomościami opisanymi wnioskiem. Z art. 31 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wynika, że przy ustalaniu przebiegu granicy bierze się pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej. Doprecyzowanie rodzaju dokumentów stanowiących podstawę ustalania przebiegu granicy nastąpiło w treści wydanego z upoważnienia ustawy Rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14.04.1999r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. z 1999r. Nr 45, poz. 453). Rozporządzenie to w paragrafach 3 – 6 szczegółowo wymienia, w oparciu o co można ustalić przebieg granicy, przesądzając treścią paragrafu 7 -go, że dokumentacja geodezyjna opisana paragrafie 5 – tym i 6 – tym tj. określająca położenie punktów granicznych i przebieg granic nieruchomości ma zasadnicze znaczenie dla ustalenia przebiegu granicy zaś dokumentacja stwierdzająca stan prawny nieruchomości może stanowić podstawę ustalenia przebiegu granicy o ile brak jest dokumentów geodezyjnych a dokumenty stwierdzające stan prawny zawierają dane o przebiegu granicy. W treści protokołu granicznego i opinii w sprawie rozgraniczenia uprawniony geodeta wskazał na istnienie dokumentacji geodezyjnej rozgraniczanych nieruchomości w postaci: operatu pomiaru stanu władania sporządzonego przy zakładaniu ewidencji gruntów wsi B. w roku 1957, pomiaru do wywłaszczenia pasa drogi wsi B. z roku 1977, projektu podziału działki o numerze d na działki o numerach a i b, wykonanego przez WBGiTR w B. w roku 1993, operatu odnowienia ewidencji gruntów sporządzonego przy zakładaniu numerycznej mapy ewidencyjnej wsi B. w roku 2005, przez P. U. G. – K. "W.". Jednocześnie geodeta oceniając powyższe dokumenty dla potrzeb postępowania stwierdził, że pozwalają one na ustalenie przebiegu granicy. W sytuacji stwierdzenia przez uprawnionego geodetę, że istnieją dokumenty pozwalające na ustalenie przebiegu granicy, konkluzja organu, jakoby nie zaistniały podstawy do wydania decyzji o rozgraniczeniu, pozostaje w sprzeczności z treścią materiału dowodowego. Istnienie dokumentów potrzebnych do dokonania rozgraniczenia absolutnie nie pozwalało organowi na umorzenie postępowania i przekazanie z urzędu sprawy o rozgraniczenie sądowi powszechnemu. Przepis art. 34 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wyraźnie bowiem stanowi, że umorzenie postępowania rozgraniczeniowego i jednoczesne przekazanie z urzędu sprawy do sądu powszechnego następuje jedynie wtedy, gdy w razie sporu co do przebiegu granicy nie dojdzie do ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu. Decyzję o rozgraniczeniu organ wydaje – jak wynika z art. 33 ust. 1 ustawy – jeżeli zainteresowania właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie o przebiegu granicy następuje na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Ujawniony w sprawie spór co do przebiegu granicy jaki zaistniał między wnioskodawcami a C. B., sam w sobie nie uzasadniał umorzenia postępowania rozgraniczeniowego przez organ i przekazania z urzędu sprawy sądowi powszechnemu albowiem istniały dokumenty geodezyjne pozwalające organowi na ustalenie przebiegu granicy. Powołanie się przez organ odwoławczy na wpisane do protokołu granicznego żądanie skarżących przekazania sprawy do sądu, nie mogło być prawną przesłanką decyzji opartej na treści art. 34 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Pomijając bowiem fakt niepodpisania protokołu granicznego przez skarżących i zaprzeczania prawdziwości zapisu, zauważyć należy, że żądanie przekazania sprawy sądowi powszechnemu może nastąpić dopiero po wydaniu decyzji o rozgraniczeniu, z którą strona żądająca przekazania sprawy o rozgraniczenie się nie zgadza. Podzielić również należy zarzut skarżących naruszenia przez organy przepisów proceduralnych związanych z obowiązkiem zapewnienia stronom postępowania czynnego w nim udziału. Z akt administracyjnych wynika, że ani przed wydaniem w sprawie decyzji pierwszoinstancyjnej, ani przed wydaniem decyzji odwoławczej, strony postępowania nie zostały zawiadomione o zebraniu materiału dowodowego i możliwości zajęcia końcowego stanowiska w sprawie. Likwidacja stanu bezczynności (tu trwającej przez kilka lat) nie zwalniała organu z obowiązku określonego przepisem art. 10 kpa. Z przepisu tego wprost wynika obowiązek organu zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania i umożliwienie im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Podkreślić należy, że zignorowanie przez Burmistrza M. obowiązku powiadomienia stron o możliwości zajęcia stanowiska wobec zebranych dowodów, było jednym z zarzutów odwołania, do którego to zarzutu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ogóle się nie odniosło. Końcowo stwierdzić należy, że przekazanie sprawy sądowi powszechnemu (nota bene przedwczesne, bo dokonane zanim stała się ostateczna decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazaniu sprawy sądowi), nie stanowi przeszkody dla uchylenia zaskarżonej decyzji. Pomijając bowiem kryteria kontroli sądowoadministracyjnej (wyłącznie legalność tj zgodność z przepisami prawa materialnego i procesowego) zauważyć trzeba, że w postępowaniu przed sądem powszechnym nie doszło do rozgraniczenia nieruchomości, albowiem przekazany przez organ sądowi wniosek skarżących o rozgraniczenie, został prawomocnie zwrócony. Nie ma zatem przeszkód w wydaniu decyzji rozgraniczeniowej przez organ. Kwestia, czy jej treść zadowoli wszystkie strony, w tym będzie zgodna z oczekiwaniem skarżących, jest sprawą niemającą znaczenia dla oceny zaskarżonej decyzji. Każda ze stron postępowania, nie zgadzając się z treścią decyzji o rozgraniczeniu, będzie miała prawo zgłosić żądanie przekazania sprawy na drogę postępowania sądowego cywilnego. Mając powyższe na uwadze skargę uwzględniono (art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Konsekwencją uwzględnienia skargi stało się zamieszczenie w wyroku stwierdzenia o niemożności wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Z uwagi na zawarty w piśmie pełnomocnika z urzędu wniosek o przyznanie wynagrodzenia, orzeczono o przyznaniu mu stosownej kwoty wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżących wykonane na zasadzie prawa pomocy (art. 250 w związku z art. 210 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z Rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.09.2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu – Dz. U. z 2002r, Nr 163, poz. 1348 ze zmianami).