II SA/Bk 114/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Prezesa Sądu Apelacyjnego w B. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezesa Sądu Okręgowego w O. z dnia [...] listopada 2012 r., Nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Prezesa Sądu Apelacyjnego w B. na rzecz skarżącego A. W. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności. W dniu [...] października 2012 r. Pan A. W. (dalej Skarżący) złożył do Prezesa Sądu Okręgowego w O. wniosek o udostępnienie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacji obejmującej wokandy sporządzone zgodnie z § 12 ust. 1 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z 12 grudnia 2003r. w sprawie organizacji i zakresu działania sekretariatów sądowych oraz innych działów administracji sądowej dla przeprowadzonych rozpraw i odbywanych posiedzeń w sprawach należących do właściwości [...] Wydziału Gospodarczego tego Sądu w okresie od dnia 15 października 2010r. do dnia 31 marca 2011r. W dniu [..] października 2012r. Prezes Sądu Okręgowego w O. przesłał Skarżącemu w formie elektronicznej, po uprzednim zanonimizowaniu, kserokopie wokand z rozpraw i posiedzeń w sprawach [...] Wydziału Gospodarczego. Pismem z 31 października 2012r. Skarżący wniósł o niedokonywanie anonimizacji wokand i udostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z [...] października 2012r., o ponowne przekazanie wokand, obejmujących niezanonimizowane imię i nazwisko oraz nazwy strony postępowania. W odpowiedzi na to pismo Prezes Sądu Okręgowego w O. decyzją z [...] listopada 2012r., Nr [...] odmówił udzielenia Skarżącemu informacji publicznej dotyczącej udostępnienia wokand w sposób określony we wniosku. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że wokanda sądowa, jakkolwiek wywieszana w budynku sądu, stanowi informację funkcjonującą na potrzeby ewidencyjne i organizacyjne. Dane zawarte na wokandzie nie są powszechnie dostępne i nie podlegają udostępnieniu na zewnątrz. Zdaniem organu, żądanie Skarżącego prowadzi do wniosku, że celem wnioskodawcy nie jest uzyskanie informacji publicznej o działalności organu i o rodzaju spraw rozpoznawanych w sądzie, ale uzyskanie informacji o stronach postępowań toczących się w sądzie. Organ stwierdził, że realizacja wniosku w żądanej postaci nie jest dopuszczalna i przekracza regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej. Celem tej ustawy nie jest bowiem uzyskiwanie informacji o osobach będących stronami postępowań przed organem publicznym, ale udostępnianie każdej informacji o sprawach publicznych w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji, która to norma wiąże prawo do informacji z działalnością organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, zaś co do innych organów, jednostek organizacyjnych i osób – tylko w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Sprawami publicznymi nie są więc konkretne indywidualne sprawy danej osoby, zwłaszcza o charakterze prywatnym, także więc przedsiębiorcy, a wniosek dotyczy właśnie takich spraw – zawiera bowiem żądanie udzielenia informacji o wszystkich stronach postępowania, bez jakiejkolwiek indywidualizacji. Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji Prezes Sądu Apelacyjnego w B. decyzją z [...] grudnia 2012r., nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Podzielił stanowisko Prezesa Sądu Okręgowego w O., że wniosek Skarżącego nie zmierza do uzyskania informacji publicznej. Stwierdzono, że wnioskodawca chce otrzymać w istocie nie informację o działalności władzy publicznej, ale informację o podmiotach (spółkach i osobach fizycznych wykonujących działalność gospodarczą), które nie wykonują zadań publicznych i nie są wymienione w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dlatego, zdaniem organu, bez znaczenia jest to, czy udostępnienie żądanej informacji naruszy tajemnicę któregoś z przedsiębiorców lub prywatność jakiejś osoby fizycznej. Nie ma bowiem potrzeby wykazywać tego, gdyż wiadomości, jakie Skarżący chce uzyskać, nie są w ogóle informacją publiczną. Organ wskazał, że bez znaczenia jest też to, że wokanda jest dokumentem urzędowym i wywiesza się ją w budynku sądu. Ma ona bowiem przede wszystkim charakter ewidencyjny i organizacyjny i dane w niej zawarte wcale nie są powszechnie dostępne. Mogą one zostać udostępnione tylko w części odnoszącej się do działalności organu władzy publicznej, jakim jest sąd, nie zaś w zakresie dotyczącym osób prywatnych. Nie godząc się z rozstrzygnięciem Prezesa Sądu Apelacyjnego w B. Pan A. W. złożył skargę do sądu administracyjnego. Zarzucił jej naruszenie prawa materialnego, tj. - art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001r. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej u.d.i.p.) poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że nie wszystkie elementy wokandy sporządzonej zgodnie z § 23 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z 12 grudnia 2003r. w sprawie organizacji i zakresu działania sekretariatów sądowych oraz innych działów administracji sądowej stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej; - art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wokanda jest wyłącznie informacją o zasadach funkcjonowania organu; - art. 6 ust. 1 pkt 4 ppkt a u.d.i.p. poprzez nieudostępnienie danych publicznych tj. zarówno treści jak i postaci dokumentów urzędowych; - art. 54 i 61 Konstytucji RP poprzez pozbawienie Skarżącego prawa dostępu do informacji publicznej; - art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez dokonanie bezpodstawnej anonimizacji bez wykazania, iż jest to następstwem "tajemnicy przedsiębiorcy" bądź "prywatności osoby fizycznej". Skarżący wniósł w związku z tymi zarzutami o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezesa Sądu Okręgowego w O. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie decyzji Prezesa Sądu Apelacyjnego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniósł, że organ nie ma materialnoprawnych podstaw do uznania, że imię, nazwisko (nazwa) strony postępowania sądowego zawarta w wokandzie sporządzonej na zasadach par. 23 Zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z 12 grudnia 2003r. nie jest informacją publiczną. Zdaniem Skarżącego na podstawie tego przepisu wokanda sporządzona zgodnie z tymi przepisami jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 k.p.a. i jako taka winna być traktowana jako informacja publiczna. Jest ona sporządzona w ramach działalności Sądu Okręgowego w O. Dlatego, zastosowanie winien mieć art. 6 ust. 1 pkt 4 ppkt a u.d.i.p., który nakazuje udostępnienie dokumentów urzędowych w takiej samej treści jak i postaci, w jakiej zostały sporządzone. Zdaniem Skarżącego, na podstawie art. 54 i 61 Konstytucji RP, pojęcie informacji publicznej powinno być interpretowane jak najszerzej, aby w pełni zrealizować prawa konstytucyjne obywateli. Podkreślił, że cała wokanda sądowa stanowi informację publiczną, a udostępnienie wybranych elementów informacji publicznej stanowi przedmiot dalszych rozważań i oceny na podstawie art. 5 u.d.i.p. Powołał przy tym stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z 11 sierpnia 2011r. w sprawie o sygn. akt I OSK 933/11. Zauważył, że wokanda jest informacją udostępnianą jawnie i dostępną dla nieokreślonej liczby adresatów. W momencie jej zdjęcia zmienia się jedynie tryb dostępu do informacji publicznej. Bezzasadne jest ograniczanie dostępu do tej samej informacji, skoro ulega zmianie jedynie tryb, w jakim obywatel może się z nią zapoznać. Skarżący podniósł też, że w tej sprawie nie może znaleźć zastosowania norma z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., gdyż nie zachodzi tu możliwość naruszenia prywatności osoby fizycznej ani tajemnicy przedsiębiorcy. Nazwa przedsiębiorcy jest jawna i powszechnie dostępna ze względu na fakt, że podlega ona obowiązkowemu ujawnieniu w KRS, Rejestrze Przedsiębiorców. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 16 przewiduje możliwość odmowy udostępnienia informacji publicznej, zastrzegając dla tej odmowy formę decyzji administracyjnej. Jest to decyzja charakterystyczna dla postępowania, którego przedmiotem jest informacja stanowiąca informację publiczną w rozumieniu tej ustawy. Forma decyzji jest więc zastrzeżona wyłącznie dla informacji publicznej. Jeżeli zatem żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ odmawia jej udostępnienia zwykłym pismem, sporządzonym z zachowaniem przewidzianych terminów. Zastosowanie w takim przypadku formy decyzji stanowi naruszenia prawa materialnego – wskazanego wyżej art. 16 omawianej ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 50/06, Lex nr 291197; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 8/11, oba orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, jeżeli organy orzekające w sprawie uznały, że dane, których żąda wnioskodawca, nie są informacją publiczną, powinny poinformować o tym skarżącego, a nie wydawać decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Tymczasem w uzasadnieniu obydwu decyzji organy twierdzą, że wiadomości, jakie Skarżący chce uzyskać dotyczą informacji o podmiotach (spółkach i osobach fizycznych wykonujących działalność gospodarczą), które nie wykonują zadań publicznych i nie są wymienione w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a dane te nie stanowią informacji publicznej. Sąd orzekający w tej sprawie podziela jednak stanowisko wyrażone przez Skarżącego, że żądane przez Skarżącego dane stanowią informację publiczną również w zakresie pełnych nazw występujących w wokandach przedsiębiorców. W myśl przepisu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Art. 2 ust. 1 ustawy stanowi zaś, że każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także do innych podmiotów, wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają walor informacji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów, odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich, przy czym chodzi o dokumenty urzędowe. Artykuł 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące – zgodnie z odrębnymi przepisami – Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego, mają pozycję dominującą, w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W sprawie nie budzi wątpliwości, że wokanda zasadniczo stanowi informację publiczną. Jest to informacja wytworzona przez organ władzy publicznej. WSA w Lublinie w wyroku z 2 lipca 2009r. wskazał, że wokanda zawierająca spis spraw rozpoznawanych w danym dniu przez sąd w określonym składzie jest informacją publiczną dotyczącą funkcjonowania organu władzy publicznej, jakim jest sąd. Tym samym wniosek skarżącego skierowany do organu należy rozpatrywać w kategoriach wniosku o udostępnienie informacji publicznej (III SAB/Lu 1/09). Tego zdania był też od początku organ, który w odpowiedzi na wniosek Skarżącego przesłał, tyle, że po uprzednim zanonimizowaniu, kserokopie wokand z rozpraw i posiedzeń w sprawach [...] Wydziału Gospodarczego. Przedmiotem sporu jest natomiast to, czy udostępniając informację publiczną jaką jest wokanda, należy to uczynić w formie zanonimizowanej, czy też informację publiczną stanowią również dane takie jak imię, nazwisko oraz nazwy przedsiębiorców umieszczonych na wokandzie. W świetle przedstawionych powyżej rozważań Sąd wyraża pogląd, że brak jest podstaw by przyjąć, że sama wokanda stanowi informację o sprawach publicznych ale już zawarte w niej dane podmiotów gospodarczych taką informacją nie są. Dane zawarte w wokandzie są w istocie częścią tej wokandy, której elementy składowe określają przepisy wykonawcze. Treść wokandy jest dostępna w sądzie w dniu posiedzenia sądowego, zatem każdy może się z nią zapoznać i odnotować strony postępowania, pozostałych uczestników postępowania oraz przedmiot sprawy. Dodatkowo w sprawach gospodarczych dane podmiotów - stron postępowania są ujawnione w rejestrach publicznie dostępnych. Dlatego też zdaniem Sądu nie można przyjąć, że wokanda częściowo jest a częściowo nie jest informacją publiczną. Organy naruszyły więc przepis prawa materialnego tj. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Kwestia tego, w jaki sposób informacja winna być udostępniona może być natomiast rozpatrywana pod kątem ograniczeń, jakie przewiduje ustawa o dostępie do informacji publicznej. Ograniczenia te wynikają z art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organy przyjmując, że dane dotyczące przedsiębiorców nie stanowią informacji publicznej, nie rozważały kwestii, czy w sprawie zasadnym jest ograniczenie udzielenia informacji w pełnym zakresie ze względu na przesłanki wymienione w powołanej regulacji. Dlatego Sąd nie może odnieść się do zarzutów skargi w tym zakresie. Mając na uwadze przedstawione naruszenia przepisów prawa, Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. (tekst jedn. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezesa Sądu Okręgowego w O. O niewykonalności decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152, zaś o kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę, organy uwzględnią wykładnię zaprezentowaną w niniejszym wyroku Sądu.