II SA/Bk 1163/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 marca 2014 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję P. Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Komendanta Powiatowego w S. z dnia [...] września 2013 roku numer [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.- Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. W dniu [...].09.2013r. Komendant Powiatowy Policji w S. zawiadomił skarżącego – funkcjonariusza Policji D. K. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia uprawnień skarżącego do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Organ wskazał w piśmie, że powziął informację, iż czas dojazdu skarżącego z miejscowości A., gdzie funkcjonariusz mieszka, do miejscowości S., gdzie funkcjonariusz pełni służbę, środkami publicznego transportu zbiorowego i zgodnie z rozkładem jazdy, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, co powoduje, że A. jest miejscowością pobliską względem miejsca pełnienia służby, a w konsekwencji funkcjonariusz nie powinien pobierać równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej temu miejscu. Po umożliwieniu stronie zapoznania się z ustaleniami organu i zajęcia przez nią stanowiska o braku podstaw do weryfikacji uprawnień do równoważnika pieniężnego, organ I instancji wydał w dniu [...].09.2013r. decyzję Nr [...], mocą której na podstawie art. 163 K.p.a. oraz na podstawie art. 92, 97 ust. 5 ustawy o Policji a także na podstawie par. 6 pkt 1, par. 9 ust. 1 pkt 5 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28.06.2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, orzekł o uchyleniu decyzji Nr [...] wydanej [...].02.2005r. zmienionej decyzją Nr [...] z [...].10.2007r. o przyznaniu skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz o cofnięciu z dniem [...].09.2013r. przyznanego skarżącemu na podstawie uchylonych decyzji równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że skarżący pozostający w służbie stałej od [...].01.1994r, rozkazem personalnym z dnia [...].12.2004r. (Nr [...]) został przeniesiony z urzędu do dalszego pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w S. Funkcjonariusz pobierał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby. Organ przytoczył definicję miejscowości pobliskiej opisaną art. 88 ust. 4 ustawy o Policji i wskazał, że na podstawie informacji uzyskanej z PKS w S. w dniu [...].07.2013r. ustalił, iż czas dojazdu z miejscowości A. do S. wynosi 58 minut a czas dojazdu z miejscowości S. do A. 54 minuty, a zatem łączny czas dojazdu w obie strony wynosi 112 minut tj. nie przekracza wymaganych definicją "miejscowości pobliskiej" dwóch godzin, co powoduje, że miejsce zamieszkania funkcjonariusza A. jest miejscowością pobliską wzglądem miejsca pełnienia służby a zatem funkcjonariusz przestał spełniać warunki do pobierania równoważnika. W odwołaniu do tej decyzji skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania – art. 7, 77 par. 1 i 80 K.p.a. Zdaniem skarżącego, ustalając czas dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby, nie uwzględniono dojazdu autobusem komunikacji miejskiej z przystanku położonego najbliżej miejsca zamieszkania do przystanku autobusowego PKS i odwrotnie. Nadto błędnie ustalenia dotyczące czasu dojazdu ograniczono wyłącznie do przemieszczania się autobusem PKS, podczas gdy pojęcie "środków publicznego transportu zbiorowego" obejmuje, zdaniem strony, wszystkie środki transportu przeznaczone do przewożenia ludzi, dostępne ogółowi społeczeństwa tj. pociągi, autobusy PKS, autobusy komunikacji miejskiej i tramwaje. Powyższe twierdzenie odwołujący się uzasadniał treścią art. 1 ustawy z 20.06.1992r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego. Odwołujący się zwrócił także uwagę na treść art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, w którym – jego zdaniem- pojęcie "stacja" odnosi się do miejsca, z którego odjeżdżają pociągi, a pojęcie "przystanek" miejsce odjazdu autobusów, w tym autobusów komunikacji miejskiej. Odwołanie nie zostało uwzględnione. P. Komendant Wojewódzki Policji w B. po jego rozpatrzeniu, decyzją z dnia [...].10.2013r. Nr [...] orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji piewszoinstancyjnej. Organ II instancji podkreślił, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przysługuje jedynie tym policjantom, którzy nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Miejscowością pobliską w rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy o Policji jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Przy ustalaniu czasu przejazdu ustawa o Policji zakazuje uwzględniania dojazdu do stacji (przystanku) w obrębie miejscowości zamieszkania oraz pełnienia obowiązków. Ponadto czas dojazdu obliczany jest wyłącznie w oparciu o rozkład jazdy publicznymi środkami transportu. Przytaczana w odwołaniu ustawa o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego, nie ma w sprawie zastosowania. Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego, prowadzi do wniosku, że czas dojazdu z A., gdzie funkcjonariusz ma dom jednorodzinny, do S., gdzie pełni służbę, w obie strony wynosi mniej niż 2 godziny, gdyż trwa 112 minut, a tym samym zajmowany przez funkcjonariusza dom znajduje się w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby i równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego policjantowi się nie należy. We wniesionej skardze na powyższą decyzję ostateczną, D. K. powtórzył zarzut odwołania tj. zarzut mogącego mieć wpływ na wynik sprawy naruszenia przez organy obu instancji art. 7, 77 par. 1 i 80 K.p.a. Podkreślił brak doliczenia kosztów dojazdu komunikacją miejską do przystanków końcowych i stwierdził, że po doliczeniu czasu przejazdu autobusami komunikacji miejskiej, łączny dojazd z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby, trwa w obie strony ponad 2 godziny, a w konsekwencji przysługuje skarżącemu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Dodatkowo, jak wskazał, biorąc pod uwagę treść pisma PKS w S. S.A. z [...].07.2013r. Nr [...], nawet bez doliczania przejazdu środkami komunikacji miejskiej, czas przejazdu na trasie S. – A. w obie strony wynosi 2 godziny i 14 minut. Skarżący powołał się na wyrok WSA w Łodzi sygn. IIISA/Łd 699/04. P. Wojewódzki Komendant Policji w B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga podlegała uwzględnieniu albowiem mimo niepodzielenia części argumentacji skarżącego, zasadniczy zarzut skargi upatrujący sprzecznego z materiałem dowodowym ustalenia, że czas dojazdu skarżącego dostępnym środkiem publicznego transportu zbiorowego z miejsca zamieszkania (A.) do miejsca pełnienia służby (S.) nie przekracza w obie strony dwóch godzin, okazał się trafny. Równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznawany jest policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji, nie posiadają odpowiedniego – w rozumieniu ustawy - lokalu mieszkalnego. Związana ze służbą w Policji dyspozycyjność wymaga zamieszkiwania policjanta w bliskiej odległości od miejsca pełnienia służby. Powyższe wynika z treści art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, który statuuje zasadę o prawie policjanta w służbie stałej do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Definicja "miejscowości pobliskiej" zamieszczona została w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Za miejscowość pobliską ustawodawca uznał, miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje swoje obowiązki służbowe. Z przytoczonej definicji wynika, że kryterium uznania miejsca zamieszkania funkcjonariusza za miejscowość pobliską miejscu pełnienia przez niego służby stałej, jest czas dojazdu z pierwszej miejscowości do drugiej i odwrotnie, wyłącznie: - publicznymi środkami transportu drogowego -bez uwzględnienia dojazdu do stacji (przystanków) końcowych w każdej z miejscowości. Nie ma zatem racji skarżący twierdząc, że do czasu dojazdu z miejscowości A. do miejscowości S., należałoby doliczyć także dojazdy środkami komunikacji miejskiej do stacji (przystanków) docelowych środka transportu publicznego poruszającego się na trasie A. – S. i odwrotnie. Nie ma także istotnego dla sprawy znaczenia uwaga skarżącego, że istnieją inne niż PKS publiczne środki transportu zbiorowego, ponieważ bezspornym jest, że dostępnym publicznym środkiem transportu drogowego zapewniającym komunikację między A. a S. był i jest wyłącznie autobus PKS w S. Zgodzić się jednak należy ze skarżącym, że według rozkładu jazdy PKS w S., od momentu przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby, do dzisiaj, nie uległ zmianie czas przejazdu autobusem linii zwykłej na trasie A. – S., wynoszący 1 godzinę i 7 minut. Z akt administracyjnych wynika, że skarżący D. K. na podstawie rozkazu personalnego Nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...].12.2004r. został przeniesiony z urzędu z dniem [...].01.2005r. ze służby w Komendzie Powiatowej Policji w A. do dalszego pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w S. Z przeniesieniem miejsca pełnienia służby do miejscowości innej niż miejscowość, w której skarżący miał, i ma nadal, zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, związana była decyzja z [...].02.2005r. Komendanta Powiatowego Policji w S. o przyznaniu skarżącemu od [...].01.2005r. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Z uzasadnienia decyzji przyznającej prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wynikało, że w miejscu pełnienia służby i w miejscowości pobliskiej w rozumieniu przepisów ustawy o Policji, skarżący nie posiada lokalu mieszkalnego. Powyższa decyzja została wydana na podstawie oświadczenia mieszkaniowego funkcjonariusza i po ustaleniu przez pracownika organu w Kasie Biletowej PKS w S., ze czas dojazdu na trasie S. – A. liniami PKS wynosi 1 godzinę i 7 minut. Akta administracyjne potwierdzają, że uprawnienie skarżącego do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, podlegało weryfikacji w październiku 2007r. w związku ze zmianą decyzji przyznającej równoważnik (poprzez wprowadzenie zapisu o obowiązku waloryzowania stawki równoważnika w kolejnych latach). W raporcie zawierającym wniosek o wprowadzenie w decyzji zapisu o waloryzacji stawki równoważnika, skarżący poinformował, że nadal nie posiada lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby oraz miejscowości pobliskiej w rozumieniu przepisów ustawy o Policji. W 2009r. organ kontrolnie zasięgał informacji w PKS w S. o czasie przejazdu autobusu PKS na trasie A. – S. Z otrzymanej odpowiedzi wynikało, że czas przejazdu z A. do S. wynosi 1 godzinę i 7 minut. Ustalenia kontrolne dotyczące czasu przejazdu autobusu PKS na trasie A. – S. prowadzone były także w roku 2010 na potwierdzenie czego do akt dołączona została notatka pracownika organu z [...].07.2010r. z której wynikało że czas dojazdu w jedną stronę nadal wynosi 1 godzinę i 7 minut, co czyniło A. miejscowością niepobliską miejscu pełnienia służby. W roku 2011 pracownik organu w ramach działań kontrolnych zwrócił się do PKS w S. z pytaniem ile wynosi minimalny czas dojazdu liniami PKS na trasie A. – S. i S.– A. oraz ile wynosi czas dojazdu na ww. trasach liniami zwykłymi. W odpowiedzi na powyższe pytania uzyskał informację, że minimalny czas przejazdu na wyżej opisanych trasach (autobusem linii pośpiesznej) jest krótszy niż 1 godzina, bo wynosi 55 i 45 minut (k.27 akt administracyjnych), natomiast czas dojazdu w komunikacji zwykłej nadal na trasie S. – A. wynosi 1 godzinę i 7 minut a na trasie A. – S. 58 minut (k. 25 akt administracyjnych). Informacja o rozróżnieniu czasu przejazdu autobusem linii pośpiesznej od czasu przejazdu autobusem linii zwykłej, była dla pracownika organu impulsem do zasięgnięcia opinii radcy prawnego, czy miejscowość A. nie jest w takiej sytuacji miejscowością pobliską miejscu pełnienia służby w S. Z opinii radcy prawnego wynikało, że kryterium uznania danej miejscowości za pobliską miejscu pełnienia służby, powinien być czas przejazdu między nimi zwykłymi liniami publicznego środka transportu (k. 24 – 24 odwrót akt administracyjnych). Kontrola czasu przejazdu liniami zwykłymi autobusu PKS w obie strony na trasie między A. a S. przekracza 120 minut, była również przeprowadzana w marcu 2012r. oraz w grudniu 2012r., kiedy to pracownik organu dokonał kolejnych sprawdzeń rozkładu jazdy (k. 23 akt administracyjnych i 22 akt administracyjnych), które potwierdzały, że czas przejazdu w obie strony nadal przekracza 120 minut. Postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją wszczęte zostało w oparciu o informację PKS S. z dnia [...].07.2013r. znak PKS – [...] (k. 17 akt administracyjnych). Z informacji tej wynikało, że czas przejazdu autobusu PKS na trasie S. – A. w komunikacji pośpiesznej wynosi 54 minuty a w komunikacji zwykłej nadal 1 godziną i 7 minut. W oparciu o taką informację pracownik organu tym razem uznał, że łączny czas przejazdu jedynym dostępnym publicznym środkiem transportu na trasie A. – S. w obie strony nie przekracza 2 godzin. Wniosek wyprowadzony z treści opisanej wyżej informacji, jest w sposób oczywisty sprzeczny z zawartością pisma PKS S. W rozkładzie jazdy autobusów PKS na trasie A. – S., jeśli chodzi o czas przejazdu autobusów na opisanej trasie, nie zmieniło się bowiem nic w stosunku do wcześniejszych ustaleń. Czas przejazdu autobusem linii zwykłej w jedną stronę przekracza godzinę a autobusem linii pośpiesznej nie przekracza jednej godziny. Zweryfikowanie uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi policji, któremu przy przyznawaniu równoważnika i w trakcie jego pobierania, miarodajne było uwzględnianie czasu dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby zwykłymi liniami publicznego środka transportu, mogłoby nastąpić w oparciu o zmienione dane faktyczne w zakresie czasu przejazdu również zwykłymi środkami transportu publicznego. W okolicznościach sprawy nie miała natomiast miejsca zmiana okoliczności faktycznych leżących u podstaw przyznania skarżącemu uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby ani w miejscowości pobliskiej temu miejscu. W konsekwencji cofnięcia uprawnienia do równoważnika pieniężnego mimo braku podstaw, doszło w sprawie do naruszenia art. 163 K.p.a. oraz przepisów szczególnych zawartych w wydanym z upoważnienia art. 92 ust. 2 ustawy o Policji, Rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28.06.2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (tj. Dz. U. z 2013r. poz. 1130). Zgodnie z art. 163 K.p.a. organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w Kodeksie, o ile przewidują to przepisy szczególne. W świetle par. 6 powołanego Rozporządzenia, decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki do uzyskania równoważnika, określone w par. 1 ust. 1 Rozporządzenia tj. przestał posiadać lokal mieszkalny w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej w rozumieniu ustawy o Policji. W rozkładzie jazdy środków publicznego transportu zbiorowego na trasie od miejsca zamieszkania skarżącego do miejscowości, gdzie pełni służbę, nie zaszły zmiany w stosunku do pierwotnych danych, stanowiących podstawę ustaleń czasu dojazdu. Mając powyższe na uwadze orzeczono, jak w sentencji (art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Konsekwencją uwzględnienia skargi stało się zamieszczenie w wyroku stwierdzenia o niemożności wykonania zaskarżonych decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi)