II SA/Bk 118/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska,, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 maja 2018 r. sprawy ze skargi Ł. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu prawa jazdy oddala skargę Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] Starosta A. odmówił Ł. S. (dalej powoływany jako: "skarżący") wydania prawa jazdy w zakresie kat. C, C+E (wydzielenie zgodnie z wyrokiem Sądu Rejonowego w A. z dnia [...] września 2017 r. sygn. akt [...]). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że wedle przeprowadzonych ustaleń, skarżący posiada uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi w zakresie prawa jazdy kategorii B, C, B+E, C+E, (prawo jazdy nr [...]., wydane dnia [...] sierpnia 2015 r. przez Starostę A.). Na mocy wyroku z dnia z dnia [...] września 2017 r. sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w A. orzekł względem ww. miedzy innymi zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych z wyłączeniem kategorii C i C+E w ruchu lądowym na okres 3 lat, tj. od dnia [...] listopada 2016 r. do [...] listopada 2019 r. Na mocy postanowienia Prokuratury Rejonowej w A. z dnia [...] czerwca 2017 r. (sygn. akt PR [...]) skarżącemu zatrzymano prawo jazdy. Znajduje się ono w depozycie Starostwa Powiatowego w A. W dniu [...] października 2017 r. pełnomocnik skarżącego złożył wniosek o zwrot prawa jazdy kategorii C i C+E w związku z tym, że powołanym wyżej wyrokiem orzeczono jedynie zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych określonych w kategorii B. Organ I instancji odmówił jednak wydania prawa jazdy we wnioskowanym zakresie, bowiem okoliczność odebrania prawomocnym wyrokiem sądu jedynie części uprawnień do kierowania pojazdami nie oznacza, że w trakcie obowiązywania zakazu można żądać zwrotu dokumentu potwierdzającego uprawnienia do kierowania pojazdami co do pozostałych kategorii. Organ wskazał w tym względzie na art. 12 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 12 ust. 2 pkt. 2 i 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2017 r., poz. 978, dalej zwanej: "ustawą"), który wyklucza możliwość wydania prawa jazdy kategorii C, C+E osobie, wobec której orzeczony został zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmujących uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B. Organ podkreślił, że nowelizacja ustawy o kierujących pojazdami, tj. ustawa z dnia 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami Dz. U. z 2014 r., poz. 970, wyraźnie doprecyzowała, że zakaz wydania prawa jazdy o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt. 2 ustawy ma również zastosowanie w odniesieniu do osoby ubiegającej się o zwrot prawa jazdy. Ustawodawca wyraził w ten sposób jednoznaczną wolę, aby osoba objęta zakazem prowadzenia pojazdów mechanicznych m. in. kategorii B nie mogła w trybie zwrotu odzyskać prawa jazdy w zakresie m. in. kategorii C, C+E. Inna interpretacja art. 12 ust. 2 pkt. 2 i 3 ustawy o kierujących pojazdami doprowadziłoby do sytuacji, w której osoby nieposiadające w dacie orzeczonego zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B, prawa jazdy innej kategorii, nie mogłyby ubiegać się o wydanie prawa jazdy i kierować pojazdami np. kategorii A, C, D, gdy tymczasem osoby posiadające już takie uprawnienia w dacie orzeczonego zakazu mogłyby je wykonywać. Oznaczałoby to nierówne traktowanie sprawców, wobec których orzeczono sądownie taki sam zakaz, ale co istotne, byłoby to sprzeczne z celem przyjętych rozwiązań prawnych, jakim jest niedopuszczanie do ruchu drogowego osób, które zagroziły bezpieczeństwu w komunikacji. Odwołanie od ww. decyzji złożył Ł. S., zarzucając jej naruszenie art. 10 ust. 1 i art. 12 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o kierujących pojazdami, poprzez błędną wykładnię tych przepisów, niezgodną z logiką, dopuszczającą możliwość uchylenia się przez organ od wykonania prawomocnego wyroku sądowego, co przeczy zasadzie spójności prawa i narusza normy konstytucyjne. Wskazując na powyższe naruszenia wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zwrot wnioskodawcy dokumentu prawa jazdy w zakresie uprawnień określonych we wspomnianym wyroku. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium powołało się na art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami, wskazując, że prawo jazdy nie może być wydane osobie, w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych - w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. Kolegium podkreśliło, że art. 12 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy ustanawia jednoznaczny zakaz wydania prawa jazdy osobie, wobec której sąd prawomocnym wyrokiem zastosował środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów, który to zakaz rozciąga się na cały okres obowiązywania zastosowanego przez sąd środka i dotyczy wszystkich kategorii prawa jazdy, na które rozciąga się sądowy zakaz kierowania pojazdami. Kolegium wskazało, że nowelizacją ustawy o kierujących pojazdami, która weszła w życie dnia 25 października 2014 r., w art. 12 ust. 2 ustawy po sformułowaniu "wobec osoby ubiegającej się o wydanie" dodano, że zakaz wydawania prawa jazdy dotyczy też osób ubiegających się o "zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii". W obecnym brzmieniu zatem przepis ten nie pozostawia wątpliwości co do tego, że zakaz wydawania prawa jazdy innych kategorii niż objęte zakazem sądowym dotyczy także tych osób, które posiadają już określone uprawnienia i ubiegają się o zwrot zatrzymanego wcześniej prawa jazdy. Zatem na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy starosta jest zobowiązany do niewydawania prawa jazdy, m.in. kategorii C w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych, do których kierowania wymagane jest prawo jazdy kategorii B. Przy tym zakaz ten odnosi się zarówno do kierowców ubiegających się po raz pierwszy o prawo jazdy danej kategorii w czasie trwania zakazu, jak też do kierowców posiadających już takie uprawnienia - przez zakaz zwrotu zatrzymanego im wcześniej dokumentu prawa jazdy w okresie obowiązywania orzeczonego zakazu prowadzenia pojazdów kategorii B. Niezależnie zatem od tego, że względem wnioskodawcy wyłączono spod ogólnego zakazu prowadzenia wszelkich podjazdów w ruchu lądowym, pojazdy kategorii C i C+E, wniosek o wydanie zatrzymanego dokumentu prawa jazdy co do ww. kategorii, nie mógł zostać rozpatrzony pozytywnie. Skargę na ww. decyzję wniósł do tut. sądu administracyjnego Ł. S. zarzucając jej obrazę prawa materialnego, a mianowicie art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami, przez błędną wykładnię tych przepisów, polegającą na bezpodstawnym uznaniu, że organ administracji ma prawo decydować o zakresie zwrotu prawa jazdy zatrzymanego do postępowania karnego, wbrew zakresowi określonemu przez sąd i zgodnie z jego uprawnieniami wynikającymi z art. 42 § 1 k.k., naruszając zasadę niezawisłości sądów i obowiązku wykonywania prawomocnych orzeczeń sądów, również przez organy administracji, chociaż wykładnia logiczna i systemowa powołanych przepisów, powinna doprowadzić do uznania, że skarżącemu powinno zostać oddane prawo jazdy w zakresie określonym w wyroku Sądu Rejonowego w A. z dnia [...] września 2017 r. sygn. [...]. Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty A. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł ponadto, że art. 42 § 1 k.k., daje sądowi możliwość orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych w określonym zakresie, który podlega sprecyzowaniu w wyroku. Zakaz wydawania, czy zwrotu prawa jazdy kat C i C+E, przy zakazie prowadzenia pojazdów kategorii B, odnosi się zdaniem skarżącego do innych przypadków niż określony w wyroku. Skarżący podkreślił, że przestępstwo popełnione zostało przy użyciu samochodu osobowego, a nie ciężarowego. Wskazywał ponadto na pogorszenie jego sytuacji osobistej poprzez pozbawienie go możliwości swobodnego wykonywania zawodu kierowcy samochodu ciężarowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując jednocześnie uprzednio powołaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje: Skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu. Wbrew bowiem jej zarzutom, organy administracji obu instancji odmawiając zwrotu skarżącemu zatrzymanego prawa jazdy w zakresie kategorii nie objętych sądowym zakazem prowadzenia pojazdów mechanicznych, postąpiły zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, bez ich naruszenia. Przede wszystkim słusznie organy obu instancji zwracają uwagę na fakt zmiany stanu prawnego w zakresie regulacji o zwrocie zatrzymanego prawa jazdy. Od dnia 25 października 2014 r., tj. od dnia wejścia w życie rozszerzonego brzmienia art. 12 ust. 2, wprowadzonego mocą ustawy z dnia 26 czerwca 2014r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2014 r., poz. 970), niemożność wydania prawa jazdy osobie, w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych (tj. art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami), stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii: 1) B1 lub B - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2 lub A; 2) AM, A1, A2, A, C1, C, D1 lub D - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B; 3) B+E, C1+E, C+E, D1+E lub D+E - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B lub odpowiednio kategorii C1, C, D1 lub D. Zgodnie z art. 3 ustawy nowelizującej, przepis art. 12 ust. 2 ma zastosowanie do osób, wobec których orzeczono prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej, co generalnie nastąpiło w dniu 24 sierpnia 2014 r. zaś przepis art. 12 ust. 2, jak wyżej wskazano, zaczął obowiązywać od 25 października 2014 r. Odnosząc powyższe do sprawy niniejszej stwierdzić trzeba, że organy obu instancji prawidłowo zastosowały przepis art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p. w brzmieniu znowelizowanym, bowiem prawomocny wyrok karny został wydany wobec skarżącego we wrześniu 2017 r., a więc po wejściu w życie nowelizacji. Bezspornie też skarżący ma orzeczony zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych w zakresie wszystkich kategorii oprócz kategorii C oraz C+E, co oznacza, że zakaz ten obowiązuje również co do kategorii B. Nie może on zatem, zgodnie z expressis verbis brzmieniem art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p., ubiegać się o wydanie, o zwrot zatrzymanego prawa jazdy jak też o przywrócenie uprawnienia w zakresie kategorii C oraz C+E. Przepis art. 12 ust. 2 pkt 2 u.k.p. stanowi o tym wprost i jednoznacznie odnośnie kategorii C, a przepis art. 12 ust. 2 pkt 3 odnośnie kategorii C+E. Orzeczenie kontrolowane w sprawie niniejszej, odmowne, nie narusza zatem prawa i jest prawidłowe. W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że aktualna linia orzecznictwa większości wojewódzkich sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest zbieżna z poglądem prezentowanym przez sąd w sprawie niniejszej (tak między innymi: wyrok NSA z dnia 6 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1860/17, wyrok NSA z dnia 13 października 2017 r. sygn. akt I OSK 3181/15, wyrok NSA z dnia 9 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 105/16, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 11 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 633/15). W świetle kategorycznej treści art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami, osoba, wobec której orzeczono zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B, nie ma możliwości odzyskania zatrzymanego prawa jazdy również w zakresie pozostałych kategorii nie objętych zakazem z wyroku karnego. W szczególności w uzasadnieniach wyroków wydanych w sprawach o sygn. akt: I OSK 105/16 i I OSK 1860/17, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, że opisana wyżej nowelizacja ustawy o kierujących pojazdami dążyła do ujednolicenie stosowania przepisów ustawy o kierujących pojazdami w zakresie wydawania i cofania uprawnień do kierowania pojazdami. Nowelizacja miała na celu doprecyzowanie kwestii objęcia zakresem art. 12 ust. 2 także osób ubiegających się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy oraz o przywrócenie uprawnień w zakresie prawa jazdy określonej kategorii. Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku w sprawie I OSK 1860/17 odniósł się do zarzutów niekonstytucyjności wprowadzonej nowelizacji. Stwierdził, że przewidziana w art. 12 ust. 2 w związku z art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami, podstawa do nałożenia niezależnej od sankcjonowania karnoprawnego, sankcji administracyjnej, nie narusza wzorców konstytucyjnych, na które wskazują osoby ubiegające się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy. Stwierdził, nawiązując do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego zajętego w sprawie P 32/12, że ustawodawca dysponuje znaczną swobodą regulacyjną w zakresie wyboru metod oraz drogi prawnego sankcjonowania tych nielegalnych zachowań adresatów norm, które ze względu na przyjęte założenia i cele polityki państwa oraz zasady i wartości konstytucyjne, wymagają odpowiedniej i nierzadko skumulowanej reakcji prawodawczej. Jeżeli przyjęte rozwiązania ustawodawcze nie naruszają w sposób oczywisty norm, zasad i wartości konstytucyjnych (w tym zasad proporcjonalności, równości lub sprawiedliwości społecznej), to brak jest podstaw do podważania ustawodawczych wyborów aksjologicznych i normatywnych. NSA nie dopatrzył się w zarzutach skarżącego kasacyjnie wyrok WSA w Białymstoku oddalający skargę na odmowę zwrotu prawa jazdy (o sygn. akt II SA/Bk 199/17), wykazania tego rodzaju kwalifikowanego naruszenia powyższych norm, zasad i wartości. Argumenty natury prawnoustrojowej, do których nawiązywała skarga kasacyjna w sprawie I OSK 1860/17 i nawiązuje również skarga w niniejszej sprawie, NSA uznał za niewykazujące dostatecznej prawnokonstytucyjnej relewancji. Stwierdził, że nie są uzasadnione próby konstruowania konstytucyjnego zakazu kumulacji sankcji karnej i administracyjnej za ten sam czyn (zasada ne bis in idem). Konstytucja RP nie zawiera bowiem postanowień bezpośrednio statuujących tę zasadę, inaczej niż czynią to przepisy wiążących Polskę przepisów Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz przepisy Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, które – na gruncie sankcjonowania karnoprawnego – zakazują ponownego sądzenia lub karania w sprawach karnych dotyczących tego samego czynu zagrożonego karą (art. 4 ust. 1 Protokołu Nr 7 do Konwencji i art. 50 Karty). NSA dodał, że nawet jeśli w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zakaz ne bis in idem, jest uznawany za szczegółową zasadę konstytucyjną wywodzoną z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) lub za element konstytucyjnego prawa do obrony (art. 45 ust. 2 Konstytucji) i konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji), to nie należy zapominać, że nie jest uprawnione aprioryczne wnioskowanie, że kumulacja sankcji karnej i administracyjnej za ten sam czyn, jest konstytucyjnie zabroniona. Zakaz ne bis in idem w sensie ścisłym ma zastosowanie wtedy, gdy w stosunku do osoby uprzednio ukaranej za popełnienie czynu zabronionego przez prawo karne, wszczyna się postępowanie karne dotyczące tego samego czynu. NSA zwrócił uwagę, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego funkcjonuje także szersze rozumienie zasady ne bis in idem, ale wyprowadzone ono zostało na tle zbiegu sankcji karnej z sankcją administracyjną o charakterze wybitnie represyjnym. W odniesieniu do zaskarżonej sankcji (zakazu zwrotu zatrzymanego prawa jazdy) , NSA zauważył, iż zakaz ten realizuje odmienne funkcje i cele niż sankcja karna. Nie są to funkcje represyjne (odwetowe), ale prewencyjne i zabezpieczające. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela zaprezentowane wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zauważa, że ratio legis zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych stanowi wykluczenie z ruchu drogowego takich kierowców, którzy zagrażają bezpieczeństwu w komunikacji, zwłaszcza, jeżeli zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym spowodowali znajdując się w stanie nietrzeźwości. Nie tylko zatem literalne brzmienie art. 12 ust. 2 w związku z art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami (mające co do zasady pierwszeństwo przed innymi metodami interpretowania przepisów prawa) nie pozwalało na uwzględnienie wniosku skarżącego o zwrot prawa jazdy, ale także wykładnia celowościowa przepisu. Z wyroku karnego wynika dla skarżącego bezpośredni zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B, ale pośrednio również zakaz prowadzenia pojazdów kategorii C i C+E, gdyż ustawodawca rozciągnął skutki orzeczenia karnego w zakresie prawa jazdy kategorii B także na inne uprawnienia do prowadzenia pojazdów, przy czym skutki te dotyczą zarówno ubiegającego się o prawo jazdy określonej kategorii, jak i dysponującego już takim prawem jazdy. Na marginesie dodać też należy, że nie jest możliwe uzyskanie uprawnienia kategorii C oraz C+E, jeśli kierujący nie posiada uprawnienia kategorii B. Wynika to wprost z art. 11 ust. 4 pkt 1 i 2 u.k.p. W tych uwarunkowań podnoszony zarzut naruszenia art. 42 Kodeksu karnego nie zasługuje na uwzględnienie. Okoliczność, że odmowa zwrotu prawa jazdy jest faktycznie szersza co do kategorii uprawnień niż zakres orzeczonego środka karnego nie może być odczytywana jako kara administracyjna, lecz jako dopuszczalne przez ustawodawcę dookreślenie administracyjnych skutków środka karnego w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych. Decyzja odmawiająca zwrotu dokumentu prawa jazdy na podstawie art. 12 ust. 2 u.k.p. konkretyzuje jedynie obowiązywanie zakazu prowadzenia pojazdów uwzględniając regulacje ustawy o kierujących pojazdami. Nie modyfikuje natomiast środka karnego orzeczonego sądownie, a tym samym nie wkracza w kompetencje sądu karnego. Także argumenty skargi odwołujące się do sytuacji osobistej skarżącego, w tym finansowej i rodzinnej, która ulegnie niekorzystnej zmianie wskutek niemożności wykonywania przez skarżącego zawodu kierowcy, nie mają wpływu na wynik rozstrzygnięcia, jako że sąd kontroluje działalność administracji publicznej z punktu widzenia zgodności z prawem, nie bierze natomiast pod uwagę kryterium celowości. A skoro do naruszenia prawa zaskarżoną decyzją nie doszło, co wyżej wyjaśniono, to skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.