II SA/Bk 120/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska,, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 maja 2018 r. sprawy ze skargi J. Ch. i P. Ch. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę Wnioskiem z dnia 24.11.2016 r. P. Ch. i J. Ch., działając za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika wystąpili do Starosty A. o: 1. wydanie zaświadczenia potwierdzającego datę, w której decyzja Naczelnika Miasta A. z dnia [...] lutego 1976 roku ([...]) w przedmiocie przejęcia na własność Skarbu Państwa z urzędu gospodarstwa rolnego składającego się z działek o dawnych numerach ewidencyjnych Nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 7,22 ha położonego w A., zapisanego w rejestrze miasta pod numerem jednostki rejestrowej 175, którego dawnym właścicielem był ojciec wnioskodawców P. Ch., stała się ostateczna; a na wypadek uznania przez organ, iż w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania tryb wydawania zaświadczeń określony w art. 217 i n. Kpa, załatwienie sprawy poprzez wydanie decyzji merytorycznej stwierdzającej datę, w której ww. decyzja Naczelnika Miasta A. z dnia [...] lutego 1976 roku ([...]) stała się ostateczna, a w przypadku uznania, iż brak jest podstaw do stwierdzenia ostateczności (z podaniem daty) " decyzji Naczelnika Miasta A. z dnia [...] lutego 1976 roku (Nr [...]) 3. wydanie zaświadczenia (art. 217) lub decyzji merytorycznej stwierdzającej, iż decyzja Naczelnika Miasta A. z dnia [...] lutego 1976 roku ([...]) nie jest ostateczna; 4. doręczenie decyzji Naczelnika Miasta A. z dnia [...] lutego 1976 roku ([...]) na wskazany do doręczeń adres pełnomocnika. Postanowieniem z dnia [...].11.2017r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy (uchylonej uprzednio przez SKO) Starosta A., na podstawie art. 219 k.p.a: 1. odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego datę, w której decyzja Naczelnika Miasta A. z dnia [...].02.1976 r. Nr [...] stała się ostateczna; 2. odmówił wydania zaświadczenia stwierdzającego, że decyzja Naczelnika Miasta A. z dnia [...].02.1976 r. Nr [...] nie jest ostateczna; Organ powołał treść art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., z którego wynika, że obowiązek wydania zaświadczenia wynika wówczas, gdy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego istniejącego w prowadzonej przez organ ewidencji rejestrów lub innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. W niniejszej sytuacji Starosta A. nie posiada żadnych dokumentów ani akt postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Naczelnika Miasta A. z dnia [...].02.1976 r. nr [...]. Kserokopia decyzji z tejże daty i o takim numerze została dostarczona organowi przez skarżących przy piśmie z dnia 8.03.2010r. Starosta przeprowadził postępowanie wyjaśniające (zgodnie z zaleceniem SKO w S. wynikającym z pierwotnego uchylenia postanowienia Starosty) polegającego na: przeszukaniu zasobów Starostwa dotyczących spraw przejmowania gospodarstw rolnych na rzecz Skarbu Państwa, wystąpił do Burmistrza Miasta A., do Wojewody P. i do Archiwum Państwowego w S. o udzielnie informacji na temat akt sprawy zakończonej przedmiotową decyzją. Wystąpił również do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat w A. oraz do Kasy Rolniczego Ubezpieczenie Społecznego Placówki Terenowej w A. Ze wszystkich tych organów Starosta A. uzyskał odpowiedzi o braku, w ich archiwach, akt oraz decyzji Naczelnika Miasta A. z dnia [...].02.1976 r. dotyczącej przekazania gospodarstwa rolnego przez P. Ch. na własność Państwa w zamian za rentę. Dostępne są akta przekazania gospodarstwa rolnego w/w osoby, ale zakończone decyzją Nr [...] z dnia [...].10.1978 r. Stąd też organ stwierdził, że nie dysponuje danymi, które byłyby podstawą do określenia czy sporna decyzja jest ostateczna czy też nie, a zatem nie może wydać skarżącemu zaświadczenia o żądanej treści. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy orzeczenie organu I instancji postanowieniem z dnia [...].12.2017 r. nr [...]. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty A., że brak jakichkolwiek dokumentów, pomimo podjęcia wszelkich czynności w celu ich uzyskania, nie daje możliwości stwierdzenia ostateczności decyzji, a w rezultacie wydania zaświadczenia o żądanej treści. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło, że skarżący występowali już w przeszłości o wydanie zaświadczenia podobnej treści, co zakończyło się postępowaniem przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Białymstoku ([...]), gdzie Sąd uchylając postanowienie odmowne, zalecił przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, co też organ I instancji uczynił. Poszukiwanie dokumentów we własnych zasobach i w innych instytucjach nie dało pozytywnego rezultatu. W skardze, wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, P. i J. Ch. zarzucili postanowieniu SKO w S. z dnia [...].12.2017 r.: - naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 219 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia Starosty A.; - naruszenie art. 218 § 1 i 2 K.p.a poprzez niezastosowanie tych przepisów wbrew okolicznościom, które przemawiałyby za wydaniem zaświadczenia żądanej treści. W uzasadnieniu skargi, pełnomocnik stron wyjaśnił interes prawny skarżących w uzyskaniu zaświadczenia, niezbędnego w innych toczących się postępowaniach zmierzających do zwrotu bądź odszkodowania za przejęte nieruchomości od ojca skarżących. W ocenie skarżących, jeżeli organ nie dysponuje oryginałem decyzji Naczelnika Miasta A. z dnia [...].02.1976 r. Nr [...] ani żadną dokumentacją, to z tej przyczyny powinien stwierdzić, że decyzja nie jest ostateczna bo nie weszła do obrotu prawnego. O braku ostateczności decyzji świadczy właśnie brak dokumentacji związanej z jej wydaniem. W skardze zarzucono naruszenie art. 218 K.p.a. polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu przez organy, jakiego rodzaju ewidencje i rejestry w różnych instytucjach mogą zawierać konieczne dane do wydania zaświadczenia. Samo ustalenie faktu nie posiadania dokumentacji, nie zwalnia organu z obowiązku wydania zaświadczenia o stanie prawnym decyzji, co nie jest dopuszczalne w demokratycznym państwie prawa. W uzasadnieniu skargi przywołano orzecznictwo sądowe: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 12.11.2013 r. - II SA/Ke 765/13, wyroki NSA z dnia 25.10.2004 r. – V SA 760/00, z dnia 24.04.2014 r. – I OSK 700/13. Pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie postanowień organów obydwu instancji w odniesieniu do punktu 2 sentencji postanowienia Starosty A. W odpowiedzi na skargę SKO w S. wniosło o jej oddalenie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Przedmiotem skargi było żądanie uchylenia punktu 2 postanowienia z dnia [...].11.2017 r. tj. odmowa wydania zaświadczenia stwierdzającego, iż decyzja Naczelnika Miasta A. z dnia [...] lutego 1976 r. Nr [...] nie jest ostateczna. W ocenie Sądu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem postanowienia organów obu instancji zostały wydane w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Organ administracji publicznej wydaje zaświadczenia na żądanie osoby ubiegającej się o nie, jeśli urzędowego potwierdzenia faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (tak stanowi art. 217 § 1 i § 2 K.p.a.). Odmowa wydania zaświadczenia może nastąpić w trzech przypadkach: 1.przy braku interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie, 2. w sytuacji niewłaściwości organu do którego skierowano żądanie, 3. gdy nie można spełnić żądania z uwagi na treść posiadanych dokumentów czy też ze względu na wyraźny zakaz ustanowiony w przepisach odrębnych (art. 219 k.p.a.). W sprawie niniejszej odmowa wydania zaświadczenia wynikała z powodu braku posiadania akt administracyjnych i jakichkolwiek dokumentów na okoliczność istnienia decyzji Naczelnika Miasta A. z dnia [...].02.1976 r., Nr [...] dotyczącej przekazania gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa przez P. Ch. Wbrew twierdzeniom skargi, Starosta A. przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w trybie art. 218 § 2 K.p.a., polegające na poszukiwaniu, w innych placówkach, stosownych dokumentów, które mogły być podstawą do wydania zaświadczenia o żądanej treści. Należy zauważyć, że co do zasady, organ wydaje zaświadczenie w oparciu o treść istniejących w jego zasobach ewidencji, rejestrów czy zbiorach danych. Zaświadczenie stanowi urzędowe potwierdzenie okoliczności faktycznych lub prawnych. Jest aktem wiedzy a nie woli organu i nie może mieć charakteru prawotwórczego. Nie jest dopuszczalne dokonywanie, w tym postępowaniu jakichkolwiek ustaleń faktycznych i dokonywanie ocen prawnych nie wynikających z danych ewidencyjnych i akt sprawy. Organ nie może rozstrzygać żadnych kwestii, gdyż postępowanie o wydanie zaświadczenia nie jest postępowaniem jurysdykcyjnym. Natomiast, zakres postępowania dowodowego z art. 218 § 2 K.p.a. spełnia pomocniczą rolę przy ustaleniu treści zaświadczenia i ma na celu usunięcie istniejących wątpliwości. Powyższe stanowisko, co do charakteru zaświadczenia i uproszczonego postępowania wyjaśniającego zostało zaprezentowane jednolicie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym np. w wyrokach NSA z dnia 9.02.2018 r. – I OSK 813/16, z dnia 22.01.2018 r. – II OSK 1403/17, z dnia 20.12.2017 r. – I OSK 602/17 w wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych o sygnaturach: II SA/Ke 844/17, VII SA/Wa 838/17, II SAB/Ke 44/17. Naczelny Sąd Administracyjny/, w sprawie o sygnaturze I OSK 813/16 wywiódł m.in. następującą tezę" Możliwość prowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być rozumiana jako "tworzenie" na etapie postępowania o wydanie zaświadczenia, podstawy do wystawienia zaświadczenia. Niedopuszczalne jest kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści". Wskazane powyżej orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczy tylko ostatniego okresu, natomiast orzecznictwo wcześniejsze jest zbliżone z aktualnym. Przedstawione tamże zasady, dotyczące postępowania o wydanie zaświadczenia Sąd, orzekający z niniejszej sprawie, podziela w całej rozciągłości. W kontekście obowiązującego prawa, nie sposób podzielić stanowiska zaprezentowanego w skardze, że brak dokumentacji w rzeczonej sprawie upoważnia Starostę A. do wydania zaświadczenia o braku ostateczności decyzji Naczelnika Miasta A. z dnia [...].02.1976 r. i stwierdza, że decyzja ta nie weszła do obrotu prawnego. Skoro nie istnieją dokumenty (rejestry czy akta), to o istnieniu spornej decyzji, a tym bardziej o jej ostateczności bądź nie-ostateczności organ nie może zaświadczać. W skardze przytoczono fragmenty orzeczeń sądów administracyjnych, które nie potwierdzają zasadności skargi, a wręcz przeczą jej wywodom. W ocenie Sądu, Starosta A. podjął staranne i wyczerpujące działania, stosownie do art. 218 § 1 i 2 K.p.a., zmierzające do odszukania stosownej dokumentacji. W tym celu zwracał się do archiwów i kilku urzędów skąd otrzymał, jednakże, odpowiedzi negatywne. Strona zarzuciła Staroście naruszenie art. 218 § 1 i 2 K.p.a., co miałoby oznaczać niewyczerpujące prowadzenie postępowania wyjaśniającego czego potwierdzeniem nie są jednak dowody zebrane w sprawie. Strona nie wskazała, z jakiego jeszcze źródła informacji mógłby organ skorzystać w celu uzyskania dokumentacji niezbędnej do potwierdzenia stanu prawnego spornej decyzji. Zważywszy okoliczności, że czynności wyjaśniające, w postępowaniu o wydanie zaświadczenia przeprowadzane są w ograniczonym zakresie, to nie sposób zgodzić się z zarzutem niewykorzystania przez organ wszystkich możliwości służących wyjaśnieniu sprawy (nie sprecyzowano – jakich). W ocenie Sądu, właśnie organ, na miarę możliwości, podjął wszelkie działania w kierunku odnalezienia dokumentacji. Jak słusznie zauważa pełnomocnik skarżących, w demokratycznym państwie prawa taka sytuacja, jak niniejsza nie powinna mieć miejsca. Jednak, przestrzegając zasad demokracji, organ nie może podejmować czynności wbrew obowiązującym przepisom. Potrzeba uzyskania potwierdzenia ostateczności spornej decyzji jest dla skarżących ważna i uzasadniona, czego organy ani Sąd nie negują. Istnieją procedury, których przeprowadzenie (o czym Sąd nie będzie pouczał) może doprowadzić do pożądanego rezultatu. Nie dotyczy to natomiast postępowania, którego przedmiotem jest wydanie zaświadczenia. Mając na względzie powyższe okoliczności, skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017, poz. 1369 ze zm.).