II SA/Bk 1200/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 lutego 2015 r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie zmiany stosunków wodnych na gruncie oddala skargę. II SA/Bk 1200/14 UZASADNIENIE Wójt Gminy S. prowadził postępowanie w sprawie przywrócenia stosunków wodnych na działkach nr [...] i [...] należących do J. L., położonych we wsi W. – w kierunku ustalenia, czy doszło do naruszenia tych stosunków przez wykonanie na działce sąsiedniej nr [...] należącej do J. T. stawu oraz przez podniesienie terenu tej działki. Pierwsza decyzja wydana w sprawie przez Wójta (w dniu [...] lipca 2011 r.), odmawiająca nakazania J. T. przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] września 2011 r. Sprawę przekazano do ponownego rozpoznania organowi I instancji ze wskazaniem na liczne braki postępowania (wydanie orzeczenia na podstawie niekompletnej opinii biegłego, niedoręczenie opinii pełnomocnikowi strony, niewłaściwe sformułowanie sentencji rozstrzygnięcia). W ponownie prowadzonym postępowaniu biegły Z. D. na wezwanie organu uzupełnił opinię, nadto organ przesłuchał kilkunastu świadków i przeprowadził w dniu [...] listopada 2011 r. oględziny. Podjęto również próbę zawarcia ugody (bezskutecznie). Następnie na żądanie J. L. organ dopuścił dowód z opinii innego biegłego (W. Ż.) na okoliczność wpływu stawu na działce nr [...] na stosunki wodne na działkach nr [...] i [...]. Opinia została złożona w czerwcu 2012 r., w dniu [...] lipca 2012 r. biegły ustosunkował się do zgłoszonych przez J. T. zastrzeżeń do niej, a w dniu [...] lipca 2012 r. Wójt wydał decyzję znak [...] nakazującą J. T. wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom występującym na działkach nr [...] i [...], w tym: 1. wykonanie na działce nr [...] (powinno być [...]) w pasie szerokości 1 m pomiędzy ogrodzeniem a granicą z działkami nr [...] i [...] (powinno być [...]) drenażu zbiorczego Ø 10 cm na długości między 7 a 33 słupkiem ogrodzenia, drenaż na głębokości około 30 cm; 2. wykonanie na działce nr [...] kolektora odprowadzającego ze spadkiem około 0,6% z włączeniem do istniejącego rowu melioracyjnego. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazał, że powodem dopuszczenia dowodu z nowej opinii były liczne rozbieżności w opinii pierwotnej. Tę ponowną opinię organ ocenił pozytywnie podzielając jej ustalenia. Wskazał, że teren, na którym są położone działki jest nierówny wysokościowo, a naturalny spływ wód powierzchniowych następuje w kierunkach zgodnych z jego topografią tj. z ujściem do istniejącego rowu melioracyjnego zlokalizowanego bezpośrednio za północną granicą działki nr [...]. Budowa stawu i podwyższenie terenu spowodowały przerwanie tego naturalnego spływu i wywołały lokalne podtopienia. Organ wskazał, że biegły W. Ż. zaproponował rozwiązanie problemu w sposób korzystny dla działek i bez nadmiernego obciążania finansowego stron postępowania. Należało zatem nakazać inwestorowi stawu wykonanie obowiązków wskazanych w opinii. Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. T. zarzucając naruszenie prawa materialnego tj. art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne poprzez nakazanie wykonania określonych urządzeń mimo nieustalenia przesłanek zastosowania tego przepisu oraz naruszenie prawa procesowego tj. art. 78 § 1, 7, 77 § 1 i 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia sprawy, niedopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu botaniki, wybiórcze potraktowanie zeznań świadków, w tym nieuwzględnienie, że świadkowie wskazali na okresowe zaleganie wód tak przed jak i po wybudowaniu stawu, wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o sprzeczne opinie biegłych, nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia decyzji. Uzasadniając zarzuty wskazał, że w jego ocenie biegły W. Ż. nie wyjaśnił, w jakim zakresie zmienił się stan wody na gruncie, zaś organ nie ustalił czy i od kiedy nastąpiła zmiana, jak też nie wyjaśnił jakie wywołuje ona szkodliwe skutki dla gruntów sąsiednich. Podkreślił wybudowanie stawu zgodnie z prawem tj. na podstawie pozwoleń wodnoprawnego i budowlanego. Decyzją z dnia [...] października 2012 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Wyjaśniło, że w jego ocenie zostały wykonane zalecenia z poprzedniej decyzji kasacyjnej, bowiem organ: dopuścił dowód z opinii drugiego biegłego - tym razem z zakresu budownictwa wodnego, melioracji, gospodarki wodno – ściekowej, a także dopuścił dowody z zeznań świadków zawnioskowanych przez strony, przeprowadził w dniu [...] listopada 2011 r. oględziny, dopuścił dowód ze zdjęć oraz z pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie stawu rekreacyjnego. Na podstawie tak zgromadzonych dowodów Kolegium ustaliło, że doszło do zmiany stanu wody na gruncie J. L. na skutek prac wykonanych na działce nr [...] przez J.T. Staw oraz podwyższenie terenu wokół niego o około 0,4 – 0,6 m w stosunku do poziomu działek nr [...] i [...] spowodowały blokadę odpływu wód powierzchniowych według ich naturalnego spływu, który przed wykonaniem stawu kończył się w rowie melioracyjnym tuż za granicą działki nr [...]. Szkodę stanowi zastój wody na działkach nr [...] i [...]. Organ ocenił, że wnioski wynikające z opinii biegłego W. Ż. mogą stanowić podstawę zastosowania art. 29 prawa wodnego i nakazania wykonania inwestorowi urządzeń zabezpieczających. Opinia jest zdaniem Kolegium wiarygodna, bowiem sporządził ją wykwalifikowany specjalista, który dokonał rzetelnego opisu sytuacji na spornym terenie, ustalił przyczynę zakłócenia stosunków wodnych i wyjaśnił ją w sposób czytelny i zrozumiały. Do opinii dołączono mapki, w tym obrazujące sposób wdrożenia rozwiązania naprawczego. W piśmie biegłego z dnia [...] lipca 2012 r. zawierającym ustosunkowanie się do zgłoszonych przez J. T. zastrzeżeń wyjaśnił on, że z uwagi na położenie działki oraz dużą ilość wód opadowych mogło dojść do okresowego zalegania wody także przed wybudowaniem stawu, jednakże wskutek jego wykonania i podwyższenia terenu działki nr [...] - został całkowicie zablokowany odpływ z naturalnego kierunku spływu tj. z działki nr [...] i [...]. Zdaniem Kolegium, powyższe ustalenia częściowo potwierdza stanowisko J. T., który podjął się zawarcia ugody oraz deklarował obniżenie terenu. Jak wskazało Kolegium, zaproponowane przez biegłego rozwiązanie zabezpiecza interesy właściciela działki nr [...] J. L. Zdaniem organu odwoławczego, ustaleń w sprawie nie można było dokonać w oparciu o zeznania świadków, bowiem są niejednolite i zgodne ze stanowiskiem tej strony, która ich zawnioskowała. Również nieprzydatna dla poczynienia ustaleń w sprawie była opinia biegłego z zakresu melioracji wodnych Z. D., bowiem stan faktyczny i jego przyczyny nie zostały w niej przedstawione jednoznacznie, zawarto w niej raczej opisy i stanowiska stron czy niezrozumiałe twierdzenia a nie wnioski. Biegły Z. D. nie dokonał analizy sytuacji a jego wnioski są sprzeczne, w tym np. wskazał na lokalne zagłębienia terenowe i oczka wodne, a dalej stwierdził, że nie ustalono stagnowania wody. Kolegium wyjaśniło, że zebrany materiał dowodowy umożliwia podjęcie rozstrzygnięcia i nie wymaga uzupełnienia o dowód z opinii biegłego z zakresu botaniki. Skargę do sądu administracyjnego na decyzję SKO wniósł J. T. Zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 29 prawa wodnego poprzez wydanie decyzji nakazującej wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, podczas gdy nie stwierdzono i nie uzasadniono wszystkich przesłanek zastosowania tego przepisu, 2. naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 78 § 1 k.p.a. poprzez brak dopuszczenia dowodu z opinii biegłego z zakresu botaniki, który mógłby określić roślinność występującą na gruncie, okres jej występowania oraz wskazać dla jakiego terenu jest charakterystyczna, - art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz wybiórcze potraktowanie zeznań świadków, przy jednoczesnym braku odniesienia się do nich, - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dokonania w uzasadnieniu decyzji wyczerpującej oceny materiału dowodowego m.in. brak ustosunkowania się i wszechstronnej oceny zeznań świadków (wskazania, które z nich są dla organu wiarygodne, a którym tego przymiotu odmówiono) oraz brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. W uzasadnieniu skargi wskazano, że na działce należącej do J. L. okresowo zalegała woda jeszcze przed wybudowaniem stawu, zatem istotne dla rozstrzygnięcia sprawy było określenie związku pomiędzy wykonaniem stawu a zaleganiem wody na działkach nr [...] i [...]. Według skarżącego, organy nie wyjaśniły w jakim zakresie zmienił się stan wody na gruncie po wybudowaniu stawu, w tym nie dostrzegły, że biegły nie wyjaśnił (wskazując tylko, że były różne) przyczyn występowania wody przed i po wybudowaniu stawu. Jak wskazał skarżący, strony nakłaniane były do zawarcia ugody, do której jednak nie doszło wskutek braku aktywności organu I instancji, pomimo deklarowania zamiaru ugodowego załatwienia sprawy przez skarżącego oraz uczestnika postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wskazał, że z treści skargi nie wynika, jakie znaczenie ma mieć ustalenie okoliczności dotyczących roślinności występującej na terenie działek stron i dopuszczenie opinii biegłego z zakresu botaniki. Wyrokiem z dnia 28 marca 2013 r. w sprawie II SA/Bk 978/12 tutejszy sąd uchylił zaskarżoną decyzję SKO stwierdzając naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Wyjaśnił, że w wydaniu przez SKO decyzji kasacyjnej z dnia [...] września 2011 r. oraz decyzji zaskarżonej z dnia [...] października 2012 r. brali udział ci sami członkowie Kolegium. Na skutek skargi kasacyjnej złożonej przez organ odwoławczy Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 listopada 2014 r. w sprawie II OSK 736/13 uchylił wyrok sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania. Zdaniem NSA, sąd pierwszej instancji dokonał nieuprawnionej wykładni rozszerzającej przepisu art. 24 § 1 k.p.a., gdy tymczasem nie ma podstaw wyprowadzać z treści tej normy przesłanki wyłączenia członka samorządowego kolegium odwoławczego w sytuacji, gdy uczestniczył on w wydaniu decyzji kasacyjnej niezaskarżonej do sądu oraz w wydaniu kolejnej decyzji odwoławczej w tej samej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny, po ponownym rozpoznaniu sprawy, zważył co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Sprawa niniejsza była już przedmiotem kontroli tutejszego sądu i NSA. Obydwie te kontrole skupiły się jednak wyłącznie na zagadnieniu procesowym tj. wystąpieniu przesłanki wyłączenia pracownika organu kolegialnego (SKO). NSA rozstrzygnął to zagadnienie na korzyść organu odwoławczego (przesądził brak wystąpienia podstawy wznowienia). Związanie składu orzekającego w sprawie niniejszej oceną NSA – wynikające z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. - sprowadza się zatem do konieczności wskazania, że podstawa wznowienia nie wystąpiła i skarga podlega rozpoznaniu zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. tj. w granicach sprawy, niezależnie od zarzutów i wniosków skargi oraz jej podstawy prawnej. Rozpoznanie skargi w tak zakreślonych granicach kontroli nie ujawniło w sprawie niniejszej podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Przedmiotem sporu jest ustalenie, czy wystąpiły przesłanki zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 145 z późn. zm.), dalej jako p.w. Zgodnie z art. 29 ust. 1 p.w. właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: pkt 1 - zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich; pkt 2 – odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Stosownie do ustępu 3 tego przepisu, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, organ odwoławczy w sposób przekonujący wykazał i ocenił, że istniały podstawy do zastosowania przepisu art. 29 ust. 3 p.w. tj. że wykonanie stawu i podniesienie poziomu działki nr [...] wywołało szkodliwy wpływ na działki J. L. nr [...] i [...] poprzez spowodowanie na nich zastoju wody nieposiadającej ujścia wskutek zablokowania naturalnego odpływu. Powyższy wniosek został sformułowany przede wszystkim na podstawie opinii biegłego W. Ż. i jej uzupełnienia zawartego w piśmie z dnia [...] lipca 2012 r., które to dokumenty Kolegium oceniło w kontekście całokształtu materiału dowodowego jako wiarygodne, zrozumiałe i pozbawione wewnętrznych sprzeczności. Ocenę tę sąd podziela. Trafnie również wskazało Kolegium, że takiej pozytywnej oceny nie można było sformułować odnośnie opinii biegłego Z. D., która – mimo że znacznie obszerniejsza – to jednak zawierała wzajemnie wykluczające się stwierdzenia (np. biegły wskazał na utworzenie się rozlewiska na działce nr [...] na skutek braku odpływu wody na posesję nr [...], a następnie stwierdził brak wpływu zmienionego stanu wody na utrzymywanie się nadmiernego uwilgotnienia gruntów na działce nr [...], s. 6 opinii). Tymczasem tego typu niejasności pozbawiona jest opinia W. Ż., która jest nadto bardziej konkretna, przejrzysta, umożliwia prześledzenie rozumowania biegłego i zawiera logiczne wnioski trafnie ocenione przez Kolegium jako istotne dla rozstrzygnięcia. Nie może też ujść uwadze, że biegły W. Ż. posiada szerszy zakres specjalności (budownictwo wodne, melioracja, gospodarka wodno – ściekowa) niż biegły Z. D. (melioracje), zatem i zasady doświadczenia życiowego pozwalają przyjąć, że analiza przez niego wykonana uwzględnia szersze spojrzenie na problem. Z opinii W. Ż. wynika zaś w sposób niepozostawiający wątpliwości, że wybudowanie stawu a szczególnie podniesienie poziomu działki nr [...] zablokowało naturalny odpływ wody powierzchniowej z działek J. L. (wynikający z naturalnej topografii terenu: wyższego położenia działek J. L. w stosunku do działek skarżącego). Podwyższenie terenu stanowi obecnie barierę dla wód napływowych gromadzących się przed "przeszkodą" i powoduje nadmierne zawilgocenie działek J. L. Nie może być zatem wątpliwości, że pomiędzy działaniem J. T. a koncentracją wód na działkach J. L. istnieje związek przyczynowo – skutkowy. Skarżący dokonał ingerencji w naturalny stan wody na tym terenie związany z jego ukształtowaniem i warunkami hydrologicznymi. Działanie to wywołało szkodę polegającą na znacznym utrudnieniu użytkowania działek nr [...] i [...], bowiem biegły w opinii wskazał na występowanie zastoisk oraz na zabagnienie gleby na tych działkach, zaś w piśmie uzupełniającym z dnia [...] lipca 2014 r. sprecyzował, że obecnie zalewanie ma charakter stały i mogło spotęgować proces występowania roślinności typowej dla terenów zabagnionych. Słusznie zatem oceniły organy, że zaistniały podstawy do zastosowania art. 29 ust. 3 p.w. tj. dokonane zmiany stanu wody na gruncie w sposób szkodliwy wpłynęły na grunty sąsiednie. Wbrew stanowisku skarżącego nie podważa powyższego ustalenia brak wskazania przez organ (oraz przez biegłego W. Ż.) zakresu szkody (zakresu zmian stanu wód na gruncie). Dla zastosowania art. 29 ust. 3 p.w. niezbędne jest łączne zaistnienie tylko dwóch przesłanek: zdarzenia wywołującego zmianę naturalnych stosunków wodnych na gruncie oraz jego skutku w postaci szkodliwego wpływu na grunty sąsiednie (związku przyczynowo – skutkowego między tymi okolicznościami). Nie jest natomiast obowiązkiem organu orzekającego na podstawie art. 29 ust. 3 p.w. ustalanie zakresu, rozległości szkody i jej szacowanie (vide wyroki z dnia 9 kwietnia 2014 r., VIII SA/Wa 1060/13, z dnia 19 marca 2014 r., II SA/Ke 1040/13, z dnia 10 czerwca 2014 r., II SA/Bk 265/13, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Wbrew zarzutowi skargi biegły W. Ż. ustosunkował się do kwestii okresowego zalegania wody na działkach J. L. przed wybudowaniem stanu i podniesieniem poziomu terenu przez skarżącego. W piśmie z dnia [...] lipca 2014 r. wymieniony biegły nie wykluczył okresowego zalegania wód przed wykonaniem powyższych robót, jednakże wyraźnie podkreślił, że istniała wówczas możliwość naturalnego, swobodnego spływu powierzchniowego do rowu wzdłuż naturalnej linii dolinowej, który został zatamowany po wybudowaniu stawu. Obecnie możliwości spływu nie ma, co wydłużyło czasokres zalegania wody na działce sąsiada. Za bezskuteczne uznać także należy zarzucanie nieustalenia momentu, w którym zmiana stosunków wodnych nastąpiła, zwłaszcza że biegły wyraźnie powiązał ten moment z pracami skarżącego, a sam skarżący nie negował faktu rozplantowania ziemi z wykopu na terenie działki (wokół stawu), co podwyższyło teren. Nadto biegły Ż. zaproponował w czytelny, graficzny sposób wyeliminowanie powstałych uciążliwości, co potwierdza, że niekorzystna zmiana stosunków wodnych wystąpiła, ale istnieje możliwość jej zminimalizowania. Skład orzekający w sprawie niniejszej nie podziela zarzutu, jakoby organ nie dokonał właściwej oceny zeznań przesłuchanych w sprawie świadków. Zauważyć należy, że zeznania te nie były jednolite na co Kolegium zwróciło uwagę oceniając ich nieprzydatność dla rozstrzygnięcia sprawy. Świadkowie w zasadzie zgodni byli co do podmokłego charakteru terenu, natomiast rozbieżnie zeznawali co do możliwego okresu użytkowania działek oraz okresu ich wyłączenia z użytkowania z uwagi na zbytnie zawilgocenie – tak przed jak i po wykonaniu spornych prac. Nie wyłaniał się jednak z tych zeznań spójny obraz sytuacji tak jak to ma miejsce w przypadku opinii biegłego W. Ż. W tym miejscu wskazać należy, że w sprawach z zakresu stosunków wodnych zeznania świadków nieposiadających fachowej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej czy melioracji nie stanową dowodu mogącego podważać ocenę zmiany stosunków wodnych przeprowadzoną przez osobę o wiadomościach specjalnych (vide wyrok z dnia 18 czerwca 2014 r., II SA/Ke 373/14, CBOSA). Za bezskuteczny uznać należy zarzut niedopuszczenia dowodu z opinii biegłego z zakresu botaniki. Zdaniem sądu, dowód ten nie doprowadziłby do szerszego wyjaśnienia sprawy, bowiem strony ani biegły nie podważały okoliczności występowania na działkach roślinności charakterystycznej dla terenów podmokłych, nadto biegły W. Ż. wskazał, że wykonanie stawu i podwyższenie terenu mogło spotęgować proces występowania tej roślinności na analizowanym terenie. Skarżący w żaden sposób powyższego ustalenia nie podważył np. przedstawiając kontrdowód w postaci innej opinii. Nie można się również zgodzić z zarzutami dotyczącymi uzasadnienia zaskarżonej decyzji, bowiem zostało ono sporządzone w sposób odpowiadający wymaganiom z art. 107 § 3 k.p.a., w tym zawiera opis stanu faktycznego, ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów oraz powołanie się na podstawę prawną i wyjaśnienie sposobu jej zastosowania w sprawie. Pozytywnej oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia legalności nie może zmienić fakt posiadania przez skarżącego pozwolenia wodnoprawnego i budowlanego na wykonane roboty, nie wyklucza to bowiem powstania negatywnych następstw w zakresie stosunków wodnoprawnych. Mogły być one trudne do przewidzenia w momencie wydawania wymienionych pozwoleń. Reasumując ocenić należy zaskarżoną decyzję jako zgodną z prawem, wydaną po przeprowadzeniu postępowania, w którym wyjaśniono istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności (ustalono związek przyczynowy między zmianą stanu wody na gruncie a szkodą). Brak było zatem podstaw do uwzględnienia skargi. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.