II SA/Bk 122/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie asesor WSA Jacek Pruszyński,, asesor WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi K. P. A. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...].10.2007r. nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. na rzecz skarżącego kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Bk 122/08 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] października 2007 r. znak [...] wydaną przez Zastępcę Dyrektora Departamentu Geodezji Urzędu Miejskiego w B. z upoważnienia Prezydenta Miasta B. odmówiono K. P. A. wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów Miasta B., obręb Nr [...] – S., w jednostce rejestrowej Nr [...], dotyczącej gruntów Wspólnoty Gruntowej "S.", oznaczonych numerami działek: [...] o pow. 12,3394 ha, położonych w rejonie ul. K. w B. W uzasadnieniu organ wskazał, iż postępowanie wszczęto w wyniku wniosku K. P. A. o dokonanie zmiany w ewidencji gruntów polegającej na wpisaniu dziadka wnioskodawcy – I. A. na listę członków Wspólnoty Gruntowej byłej wsi S. Wnioskodawca przedłożył w trakcie postępowania kopie następujących dokumentów: nadania nieruchomości ziemskiej I. A. dniu 30 grudnia 1911 r., aktu zgonu w/w (data zgonu to 12 grudnia 1966 r.), orzeczenia o wywłaszczeniu w/w z dnia [...] lutego 1959 r. z części nieruchomości położonej przy ul. G. dzielnica "S." w B., oświadczenia E. i E. A. o dzierżawieniu gruntów przez I. A. w latach 1954 - 1966 na terenie byłej kolonii G. oraz odpisu postanowienia Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] września 2007 r. w sprawie sygn. akt II Ns [...] o stwierdzeniu zasiedzenia przez K. A. z dniem 14 grudnia 1986 r. działek o nr geod. [...] położonych w B. przy ul. Z. i N. Organ wskazał, iż z materiałów archiwalnych wynika, że decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] stycznia 2002 r. znak [...], utrzymaną w mocy decyzją Wojewody P. z dnia [...] marca 2002 r. znak [...], ustalono wykaz osób uprawnionych do udziału w przedmiotowej Wspólnocie Gruntowej, wykaz obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkość udziałów każdego członka w tej Wspólnocie. W materiałach tych nie pojawiało się nazwisko I. A. Wynika z nich również, według organu, iż w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. 28, poz. 169 ze zm.) w/w nie posiadał nieruchomości o łącznej powierzchni co najmniej 0,20 ha, co było warunkiem członkostwa we Wspólnocie. Organ zakwestionował również wiarygodność oświadczeń E. i E. A., jak również wskazał na brak wykazania przez wnioskodawcę następstwa prawnego po I. A. Uzasadniając podstawy prawne rozstrzygnięcia organ powołał przepis art. 2 ust. 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027) oraz przepis § 46 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 maja 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), z których wynika wyłącznie techniczno-deklaratoryjny charakter wpisów w operacie ewidencyjnym, rejestrującym stan prawny ustalony przez inne organy orzekające na podstawie ściśle określonych dokumentów, których w sprawie wnioskodawca nie przedstawił. Odwołanie od powyższej decyzji złożył K. P. A. wnosząc o jej uchylenie w całości, przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków L. G. oraz S. D. oraz o wydanie decyzji zaliczającej I. A. do członków Wspólnoty Gruntowej "S." w B. i dokonanie stosownych zmian w ewidencji gruntów. Wywiódł, iż załączone przez niego do akt dokumenty wskazują jednoznacznie, iż I. A. był właścicielem dwóch działek o łącznej powierzchni 714 sążni kwadratowych. Areał gruntów rolnych przed wywłaszczeniem wynosił 2.579 m2. Dodatkowo w/w dzierżawił działkę o powierzchni 0,5 ha. Wskazał, iż w latach 50-tych i 60-tych nie było zwyczaju sporządzania pisemnych umów dzierżawy ziemi i nie ma możliwości innego udowodnienia tego faktu jak tylko oświadczeniami wydzierżawiających. Zakwestionował ustalenie kryterium powierzchniowego 0,2 ha jako warunkującego uznanie nieruchomości za gospodarstwo rolne. Oświadczył, iż będąc spadkobiercą I. A. ma prawny interes w żądaniu wznowienia postępowania dotyczącego uaktualnienia listy członków Wspólnoty Gruntowej "S.". Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. znak [...] wydaną z upoważnienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. utrzymano rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w mocy. Powołując się na odpowiednie przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 maja 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków organ odwoławczy powtórzył twierdzenia zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2007 r., iż zapisy ewidencji mają wyłącznie charakter techniczno-deklaratoryjny, stąd organy ewidencyjne nie posiadają uprawnień do samodzielnego rozstrzygania kwestii własnościowych. Wskazał, iż orzeczenie w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym przez Prezydenta Miasta B. w latach 1999 – 2002 zapadło na podstawie ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 1963 r. Nr 28, poz. 169 ze zm.). Ustalono wówczas, iż I. A. nie był uprawnionym do udziału we Wspólnocie Gruntowej "S.", albowiem nie był osobą posiadającą własne gospodarstwo rolne, która w ciągu roku przed dniem wejścia w życie ustawy faktycznie korzystała z gruntów Wspólnoty, jak tego wymagał przepis art. 6 ust. 1 tej ustawy. Skargę na powyższą decyzję z dnia [...] grudnia 2007 r. złożył do sądu administracyjnego K. P. A. zarzucając niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań zawnioskowanych świadków, jak również sprzeczność istotnych ustaleń z treścią materiału dowodowego przez przyjęcie, iż nawet przy dowodach zgromadzonych w sprawie brak jest przesłanek do uwzględnienia żądania K. P. A. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uzupełnienie materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi wskazał, iż organ pominął dowody na istotne w sprawie okoliczności zakładając z góry, iż nic one do sprawy nie wniosą, co jest działaniem sprzecznym z prawem, jak również nie uwzględnił okoliczności, iż I. A. od 1911 r. był współwłaścicielem w ramach Wspólnoty Gruntowej oraz w 1963 r. posiadał gospodarstwo rolne obejmujące jej grunty. Jego zdaniem warunki do zaliczenia w poczet członków Wspólnoty w/w spełniał również po przymusowym wywłaszczeniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej podtrzymując w całości argumenty z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2008 r. pełnomocnik skarżącego podnosił, iż organy administracji obydwu instancji faktycznie nie rozpoznały wniosku skarżącego, któremu chodziło o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...]stycznia 2002 r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] marca 2002 r., a nie o dokonanie zmiany w ewidencji gruntów, które to zmiany mogłyby dopiero stanowić konsekwencję rozstrzygnięcia podjętego w postępowaniu wznowieniowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie składu orzekającego organy administracji uchybiły przepisom procesowym, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Z uwagi na to, że miały miejsce już na etapie postępowania przed organem I instancji i nie zostały wyeliminowanie w postępowaniu odwoławczym, uchyleniu podlegały zarówno decyzja zaskarżona, jak i poprzedzająca jej wydanie decyzja organu I instancji (art. 135 p.p.s.a.). Sąd podzielił tym samym stanowisko pełnomocnika skarżącego sprecyzowane na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2008 r., iż organy faktycznie nie rozpoznały wniosku skarżącego z dnia 30 lipca 2007 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r. (utrzymaną w mocy w dniu [...] marca 2002 r.), co w konsekwencji powinno doprowadzić do zmiany zapisów w ewidencji gruntów. Podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego jest zasada praworządności oraz zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Organy mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa, dokładnie wyjaśnić sprawę i prowadzić ją w sposób pogłębiający zaufanie strony do podmiotów administracji publicznej (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 7 i 8 Kpa). Przestrzeganie w/w zasad polega w szczególności na dążeniu do wyjaśnienia rzeczywistej woli podmiotu żądającego wszczęcia postępowania i dokonaniu prawidłowej kwalifikacji tego żądania tak, aby przedmiot sprawy był zgodny z jego treścią i sprawa została rozpoznana przez właściwy organ. W przypadku, gdy treść wniosku o wszczęcie postępowania może być niejednoznacznie rozumiana, organ winien – przed wszczęciem postępowania – zobowiązać stronę do sprecyzowania wniosku, albowiem jest to warunkiem nadania mu właściwego biegu. Powyższym zasadom w niniejszej sprawie uchybiono, a porównanie treści wniosku wszczynającego postępowanie z dnia 30 lipca 2007 r. (data wpływu do organu) z treścią wydanych w sprawie rozstrzygnięć i ich podstawą prawną uprawnia do twierdzenia, iż organ rozpoznał inny wniosek niż złożony przez skarżącego. Pismo zatytułowane "Wniosek" datowane na dzień 27 lipca 2007 r. zawiera żądanie następującej treści: "wnoszę o uznanie I. A. za członka Wspólnoty Gruntowej "S." w B. poprzez wprowadzenie zmiany w ewidencji gruntów Wspólnoty Gruntowej Rolników byłej wsi S. i wznowienie w tym celu postępowania administracyjnego". W uzasadnieniu wniosku pełnomocnik K. P. A. wskazywał, iż wnioskodawca "ma uzasadniony interes prawny we wznowieniu postępowania celem uznania I. A. za prawowitego Członka Wspólnoty Gruntowej byłej wsi S. w B.". Zdaniem sądu treść wniosku jest czytelna, ale jeśli organ uznawał treść żądania za niejasną, bądź podlegającą różnym możliwościom interpretacyjnym (w szczególności czy chodziło o zainicjowanie postępowania w przedmiocie dokonania zmiany w ewidencji gruntów, czy też w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r. o zaliczeniu gruntów do Wspólnoty Gruntowej "S." oraz o ustaleniu wykazu uprawnionych do udziału w tej Wspólnocie) – powinien zobowiązać skarżącego do jednoznacznego sprecyzowania treści żądania. Treść wniosku wskazuje, a wersję tę potwierdził pełnomocnik skarżącego na rozprawie, iż strona kwestionowała decyzję z dnia [...] stycznia 2002 r. (utrzymaną w mocy w dniu [...] marca 2007 r.) i dążyła do jej modyfikacji poprzez wznowienie postępowania i wpisanie I. A. na listę członków Wspólnoty Gruntowej "S.", co doprowadziłoby do zmiany w ewidencji gruntów. W dniu 12 września 2007 r. (k. 22) zobowiązano wnioskodawcę do określenia terminu dowiedzenia się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania, wykazania, iż bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu ustalającym listę osób uprawnionych do członkostwa we Wspólnocie Gruntowej "S." oraz następstwa prawnego po I. A. Wynika z tego, iż organ pierwotnie podjął postępowanie w kierunku wznowienia zobowiązując stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku z dnia 30 lipca 2007 r. tak, jakby był on wnioskiem złożonym na podstawie art. 145 i n. Kpa. Natomiast ostatecznie postępowanie zakończyło się rozstrzygnięciem na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) bez wskazania, dlaczego prowadzenia postępowania w kierunku wznowienia zaniechano. Zatem w przedmiocie orzeczenia organy obydwu instancji wyszły poza granice wniosku strony, a faktycznie nie rozpoznały żądania. Organ I instancji dopuścił się również naruszenia przepisu art. 7 i 77 § 1 oraz art. 10 § 1 Kpa i art. 107 § 3 Kpa zawierających nakaz wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy i konieczność zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu poprzez umożliwienie jej zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia co do jego całokształtu. Przepis art. 107 § 3 Kpa wymienia wymogi uzasadnienia. Zawiadomienie o planowanym zakończeniu sprawy i pouczeniu o art. 10 Kpa strona otrzymała w dniu 25 października 2007 r. W dniu 30 października 2007 r. K. P. A. złożył wniosek o przesłuchanie dwóch świadków, do którego to wniosku organ w żaden sposób się nie ustosunkował nie informując strony o powodach odstąpienia od przeprowadzenia tych dowodów. Właśnie w uzasadnieniu decyzji powinny się znaleźć motywy nieuwzględnienia wniosku dowodowego strony, czego uzasadnienie decyzji organu I instancji nie zawiera. Powyższe postępowanie zostało ocenione jako prawidłowe przez organ II instancji, pomimo, iż również na nim – jako na organie zobowiązanym do powtórnego merytorycznego rozpoznania sprawy – ciążył obowiązek wyjaśnienia rzeczywistej woli wnioskodawcy i przeprowadzenia postępowania zgodnie z zasadami art. 7 i 77 § 1 Kpa. Nadto organ odwoławczy przeszedł do porządku dziennego nad zawartym w odwołaniu wyraźnym sformułowaniem, iż wnioskodawca jako spadkobierca I. A. posiada "prawnie uzasadniony interes do wnoszenia o wznowienie postępowania dotyczącego uaktualnienia listy członków Wspólnoty Gruntowej byłej wsi S." (k. 1, 2 akt adm. II inst.). Jego treść powinna wzbudzić w organie odwoławczym poważne wątpliwości co do prawidłowości ustalenia przedmiotu sprawy przez instancję niższą. Wyjaśnienia tej kwestii zaniechano. Nadto zwrócić należy uwagę na niekonsekwencję organu II instancji, który orzekając na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne i aktów wykonawczych do niej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktycznie poczynił merytoryczne ustalenia dotyczące okoliczności istotnych z punktu widzenia postępowania po wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 29 stycznia 2002 r., którego to wznowienia nie dokonano (okoliczności te dotyczyły spełnienia przez dziadka wnioskodawcy warunków zaliczenia do członków Wspólnoty Gruntowej "S." wynikających z przepisów ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 ze zm.). Istnieje zatem rozbieżność pomiędzy treścią uzasadnienia tej decyzji a podstawą prawną rozstrzygnięcia, co stanowi naruszenie przepisu art. 107 § 1 i 3 Kpa. Dodać wypada, iż opisana wyżej niekonsekwencja widoczna jest w zasadzie w trakcie postępowania w obydwóch instancjach, co wskazuje na to, że organy nie miały koncepcji co do jego przedmiotu, a mając w tym względzie wątpliwości nie doprowadziły do ich skutecznego wyjaśnienia przed rozstrzygnięciem sprawy. Trzeba również zauważyć, iż bez prawidłowego ustalenia przedmiotu wniosku z dnia 30 lipca 2007 r. nie było możliwe określenie organu właściwego rzeczowo w sprawie i ustalenie wszystkich uprawnionych do udziału w postępowaniu. O ile bowiem okazałoby się, że wolą skarżącego było wzruszenie ostatecznej decyzji z dnia [...] stycznia 2002 r. w trybie wznowieniowym, właściwym do orzekania w przedmiocie wznowienia postępowania byłby organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji, czyli w sprawie niniejszej byłby to Wojewoda P. (art. 150 Kpa) - decyzja z dnia [...] stycznia 2002 r. została bowiem poddana kontroli instancyjnej tego organu w dniu [...] marca 2002 r. znak [...] (kserokopia decyzji - k. 15 akt adm. I inst.). W tej sytuacji, po wyjaśnieniu, iż wniosek z dnia 30 lipca 2007 r. dotyczy w istocie wznowienia postępowania, konieczne stałoby się rozważenie procedury z art. 65 § 1 Kpa, albowiem zgodnie z art. 19 KPA organy administracji publicznej mają obowiązek przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. W takiej sytuacji w ewentualnym postępowaniu wznowieniowym rozszerzeniu uległby również krąg stron postępowania. Przedstawiona powyżej negatywna ocena przeprowadzonego w sprawie postępowania uzasadniała wyeliminowanie z obrotu prawnego tak zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej z uwagi na uchybienia przepisom procesowym, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, do którego wniosek złożono, upewni się czy wniosek z dnia 30 lipca 2007 r. zawiera żądanie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r. Od uzyskania na etapie postępowania administracyjnego jednoznacznej odpowiedzi na powyższe pytanie zależą dalsze losy postępowania, albowiem w takim przypadku organ ten, jak to już wskazano, winien uwzględnić treść art. 19 Kpa i rozważyć zasadność przekazania sprawy na podstawie art. 65 § 1 Kpa, gdyż dalsze prowadzenie przez niego postępowania byłoby dotknięte wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 1 Kpa). Organ właściwy do wznowienia postępowania powinien natomiast ustalić na jakiej podstawie opiera się żądanie wznowienia, w szczególności czy mieści się ona w katalogu zawartym w art. 145 § 1 pkt 1-8 Kpa, czy został zachowany termin do złożenia przedmiotowego wniosku oraz czy skarżący ma interes prawny aby być stroną takiego postępowania. W zależności od wyników tych ustaleń postąpi zgodnie z art. 151 Kpa. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. W pkt II wyroku rozstrzygnięto w oparciu o art. 152 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 cyt. ustawy oraz § 2 ust. 1 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).