II SA/Bk 1225/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska (spr.) sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 września 2025 r. sprawy ze skargi K. K. i W. S. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 16 maja 2025 r. nr WG-VI.7534.49.2025.ZWK w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłacenia odszkodowania oddala skargę Wojewoda Podlaski decyzją z 16 maja 2025 r. nr WG-VI.7534.49.2025.ZWK utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu Białostockiego z 28 marca 2025 r. nr GKNll.683.482.2024, odmawiającą ustalenia i wypłacenia odszkodowania za nieruchomości oznaczone w ewidencji gruntów i budynków jako działki: nr [...] o pow. 0,0743 ha i nr [...] o pow. 0,0766 ha, położone w obrębie geodezyjnym G., gm. G., wydzielone w wyniku podziału zatwierdzonego decyzją Burmistrza Supraśla z 17 kwietnia 2024 r. nr RGGN.6831.94.2023. Decyzja została wydana na podstawie następujących okoliczności. Burmistrz Supraśla decyzją z 17 kwietnia 2023 r., wydaną na wniosek współwłaścicieli, zatwierdził podział działek nr [...] i [...]. Z podziału działki nr [...] o powierzchni 0,3807 ha powstały działki nr: [...] o pow. 0,0036 ha; [...] o pow. 0,1276 ha; [...] o pow. 0,0743 ha; [...] o pow. 0,1752 ha. Natomiast z podziału działki nr [...] o pow. 0,4398 ha powstały działki nr: [...] o pow. 0,1962 ha; [...] o pow. 0,0766 ha; [...] o pow. 0,1575 ha i nr [...] o pow. 0,0095 ha. Na mocy decyzji podziałowej działka oznaczona nr [...] o pow. 0,0095 ha została wydzielona pod drogę publiczną powiatową, a działka nr [...] o pow. 0,0036 ha pod drogę publiczną gminną. Z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, tj. 15 maja 2024 r., działka nr [...] stała się z mocy prawa własnością Powiatu Białostockiego, zaś działka nr [...] stała się z mocy prawa własnością Gminy Supraśl (obecnie nieruchomość stanowi własność Gminy Grabówka). Z zupełnego odpisu księgi wieczystej nr [...] wynika, że współwłaścicielami nieruchomości, z których wydzielono działki nr [...] i [...] byli W. S. (s. P. i M.) i K. K. (c. P. i M.) w udziałach po 1/2. Obecnie właścicielem tych działek jest, zgodnie z umową sprzedaży z [...] czerwca 2024 r. (rep A [...]), S. sp. z o.o. We wniosku z 21 listopada 2024 r. K. K. i W. S. wystąpili do Starosty Powiatu Białostockiego o ustalenie i wypłacenie, w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n., odszkodowania za nieruchomości oznaczone jako działki nr [...] o pow. 0,0743 ha i [...] o pow. 0,0766 ha, położone w obrębie geodezyjnym G., gm. Supraśl (obecnie gmina Grabówka). Organ pierwszej instancji odmówił ustalenia i wypłacenia odszkodowania. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli K. K. oraz W. S. Organ odwoławczy utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję wywiódł, że art. 98 u.g.n. dotyczy wyłącznie wydzielania działek pod drogi publiczne. Wydzielenie działki pod drogę publiczną określonej kategorii może zaś nastąpić, jeśli obszar wydzielanej działki jest przeznaczony pod taką drogę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Biorąc powyższe pod uwagę wskazano, że z treści decyzji podziałowej wynika, że zgodnie z zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Supraślu nr XVI/54/2015 z 17 grudnia 2015 r. (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2016 r., poz. 198) miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części Gminy Supraśl w rejonie wsi Zaścianki i Grabówka, dzielone nieruchomości przeznaczone były pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami, zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, drogi publiczne (działki nr [...] i [...]), drogi wewnętrzne. Zgodnie z zaświadczeniem Burmistrza Supraśla z 18 grudnia 2024 r. działki oznaczone numerami [...] i [...] przeznaczone są pod drogi wewnętrzne i położone są na obszarze oznaczonym symbolem KDW-32D. Nadto organ odwoławczy wskazał, że z treści uzasadnienia decyzji z 17 kwietnia 2024 r. wprost wynika, że pod drogę publiczną zostały wydzielone działki oznaczone nr [...] o pow. 0,0095 ha (grunt wydzielony pod drogę powiatową, który przeszedł na własność powiatu Białystok) oraz nr [...] o pow. 0,0036 ha (grunt wydzielony pod drogę gminną, który przeszedł na własność Gminy Supraśl). Z treści tej decyzji wynika zatem, że sporne działki nie przechodzą na własność podmiotu publicznoprawnego i nie są przeznaczone pod drogę publiczną. Następnie wskazano, że ustalenie odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. może nastąpić dopiero wtedy, gdy na podstawie ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości na wniosek właściciela dojdzie do wydzielenia określonych działek gruntu pod drogi publiczne (lub ich poszerzenie), jak i przejścia wydzielonych działek na własność jednostki samorządu terytorialnego i stwierdzono, że z tych okoliczności nie wystąpiła w sprawie niniejszej. Dodatkowo wskazano, że z treści KW wynika, że przedmiotowe działki stanowią własność osoby prawnej, a nie podmiotu publicznoprawnego. Przejście prawa własności nastąpiło na podstawie umowy sprzedaży z 12 czerwca 2024 r. (rep A [...]). Okoliczność ta, zdaniem organu odwoławczego, ma istotne znaczenie, gdyż gdyby działki te stanowiły własność publiczną to nie mogły być zbyte blisko miesiąc po uostatecznieniu się decyzji podziałowej. Tymczasem wnioskodawcy zbyli przedmiotowe działki i występowali w ramach tej umowy jako właściciele. Przeczy to zatem ich argumentacji, że własność nieruchomości przedmiotowych działek przeszła na podmiot publicznoprawny zgodnie z decyzją podziałową. Skoro utracili prawo własności do nieruchomości zgodnie z decyzją podziałową to nie mogli następnie sprzedać przedmiotowych działek. W ocenie organu odwoławczego niedopuszczalna jest sytuacja, gdy z jednej strony zostanie ustalone i wypłacone odszkodowanie za nieruchomość wydzieloną pod drogę w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n., a z drugiej strony podmiot otrzymujący odszkodowanie mógł po uostatecznieniu się decyzji podziałowej sprzedać nieruchomość. Podkreślono, że nie każda decyzja o podziale nieruchomości rodzi skutki prawne przewidziane w przepisie art. 98 ust. 1 u.g.n. Przesłanką do ustalenia odszkodowania jest utrata tytułu prawnego do nieruchomości co w sprawie niniejszej nie miało miejsca. Podniesiono, że wnioskodawcy nie kwestionują tego, że z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że przedmiotowe działki stanowią drogę wewnętrzną. Twierdzą jednak, że wydzielenie działek pod drogę wewnętrzną nie eliminuje skutku, gdy w istocie taka działka posiada status drogi publicznej, co uzasadnia zastosowanie przepisu art. 98 ust. 3 u.g.n. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska, że skoro przedmiotowe działki mają charakter ogólnodostępny to tym samym przysługuje za te działki stosowne odszkodowanie. Podkreślono, że art. 98 ust. 1 u.g.n. nie posługuje się pojęciem działek o charakterze ogólnodostępnym lecz precyzyjnie wskazuje, że chodzi jedynie o drogi publiczne szczegółowo wyliczając następnie, że drogi te to drogi gminne, powiatowe, wojewódzkie i krajowe. Nie ulega zaś wątpliwości, że jak wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z decyzji podziałowej, przedmiotowe działki są położone poza terenami przeznaczonymi pod drogi publiczne, a tym samym sposób ich faktycznego użytkowania czy dostępności nie ma znaczenia prawnego. Organ odwoławczy uznał również za nietrafną argumentację, że skoro organ wydający rozstrzygnięcie orzekał o podziale na podstawie m.in. art. 98 u.g.n. to strona powinna otrzymać odszkodowanie. Decyzja podziałowa powinna być odczytywana w całości. Samo przywołanie w podstawie prawnej art. 98 u.g.n. nie oznacza, że w stosunku do przedmiotowych nieruchomości zachodzą przesłanki określone w tym przepisie. Zgodnie z uzasadnieniem decyzji podziałowej Burmistrza Supraśla jedynie dwie działki oznaczone nr [...] i nr [...] przejdą na własność podmiotów publicznoprawnych na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. W uzasadnieniu decyzji z 17 kwietnia 2023 r. doprecyzowano zatem jakie nieruchomości zostaną wydzielone pod drogi publiczne. Nie zostały zatem w treści uzasadnienia wymienione przedmiotowe działki. Tym samym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest prawidłowe. Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego wnieśli K. K. oraz W. S. i zarzucili naruszenie: 1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez: zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego – organy nie dokonały analizy faktycznego przeznaczenia nieruchomości (tj. działki o numerze ewidencyjnym [...] o powierzchni 0,0743 ha i działki o numerze ewidencyjnym [...] o powierzchni 0,0766 ha) będących drogami wewnętrznymi, w sytuacji gdy pomimo zmiany przeznaczenia działek na drogi wewnętrzne, uzupełniają one sieć dróg służących miejscowym potrzebom i mają charakter ogólnodostępny, stanowią więc de facto drogi publiczne pod kątem funkcjonalnym, użytecznym i publicznym; 2. art. 80 K.p.a. poprzez dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego – organy wskazały, że z decyzji podziałowej nie wynika, aby działki nr [...] i [...] były przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania pod drogę publiczną, jak również, aby przeszły z mocy prawa na własność gminy, w sytuacji gdy samo stwierdzenie przez organ w decyzji podziałowej, że nastąpiło wydzielenie nieruchomości pod drogę wewnętrzną nie eliminuje skutku, że w istocie taka działka, biorąc pod uwagę podstawy normatywne jej wydania, posiada status drogi publicznej, a w konsekwencji doszło do zmiany podmiotu, któremu przysługuje prawo własności; 3. art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że działki o nr [...] i [...] spełniają definicję drogi wewnętrznej, podczas gdy przeznaczenie tych działek i możliwość korzystania z nich przez nieograniczoną liczbę osób jednoznacznie wskazuje, że spełniają definicję drogi publicznej, o której mowa w art. 1 ustawy; 4. art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że działki o nr [...] i [...] nie zostały wydzielone pod drogi publiczne, w sytuacji gdy pomimo zmiany przeznaczenia działek na drogi wewnętrzne, uzupełniają one sieć dróg służących miejscowym potrzebom i mają charakter ogólnodostępny, stanowią więc de facto drogi publiczne pod kątem funkcjonalnym, użytecznym i publicznym co w konsekwencji skutkowało błędną wykładnią art. 98 ust. 3 u.g.n. poprzez przyjęcie, że nie ma podstaw do ustalenia i wypłacenia odszkodowania za nieruchomości oznaczone w ewidencji gruntów i budynków jako działki: nr [...] o pow. 0,0743 ha i nr [...] o pow. 0,0766 ha położone w obrębie geodezyjnym G., gm. Grabówka, w sytuacji gdy działki te zostały wydzielone pod drogi publiczne pod kątem funkcjonalnym, użytecznym i publicznym, więc istnieje podstawa do ustalenia i wypłaty odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności zaskarżonej decyzji. Przedmiotem kontroli sądu w sprawie niniejszej jest decyzja Wojewody Podlaskiego z 16 maja 2025 r. o odmowie ustalenia i wypłacenia odszkodowania za działki o nr geod. [...] o pow. 0,0743 ha i [...] o pow. 0,0766 położone w obrębie geodezyjnym G. gm. Grabówka. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm.; dalej powoływana jako u.g.n.). Jak wynika z treści skargi, istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie o możliwość zastosowania art. 98 ust. 3 u.g.n. to jest możliwość ustalenia i wypłaty odszkodowania za obie działki nr geod. [...] i [...]. Zdaniem organu działki nie zostały wydzielone pod drogę publiczną i dlatego w sprawie nie ma zastosowania art. 98 ust. 3 u.g.n. Natomiast, zdaniem skarżących, działki zostały wydzielone pod drogę publiczną pod kątem funkcjonalnym, użytecznym i publicznym – uzupełniają sieć dróg służących miejscowym potrzebom w związku z tym są ogólnodostępne i mają charakter publiczny. Odnosząc się do tego sporu w pierwszej kolejności należy przytoczyć treść przedmiotowej regulacji prawnej. Zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych – art. 98 ust. 1 u.g.n. Z kolei jak stanowi art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Z regulacji tej wynika, że podstawowe znaczenie dla ustalenia odszkodowania ma treść decyzji podziałowej, bowiem to na podstawie tej decyzji dochodzi do wydzielenia działki gruntu z przeznaczeniem na drogi publiczne. W związku z tym, to z decyzji podziałowej musi wynikać, że wydzielona działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, a nie jedynie pod drogę wewnętrzną jako ciągu komunikacyjnego, która nie ma charakteru publicznego. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko w świetle którego w toku postępowania o odszkodowanie prowadzonego na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. konieczne jest zbadanie, czy w stanie faktycznym i prawnym sprawy zaistniał skutek, o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., to jest czy konkretne działki wobec zatwierdzonego planu podziału zostały wydzielone pod drogi publiczne i tym samym przeszły na własność danej jednostki samorządu terytorialnego z mocy tego przepisu. Dopiero pozytywne ustalenie w tym zakresie uzasadnia i warunkuje przyznanie odszkodowania o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. (vide: wyroki NSA z 8 sierpnia 2014 r., I OSK 1857/14; 20 grudnia 2022 r., I OSK 2499/19, pub. CBOSA oraz E. Bończak-Kucharczyk (w:) Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, art. 98, A. Nikiforów (w:) Gospodarka nieruchomościami. Komentarz, red. E. Klat-Górska, Warszawa 2024, art. 98). Aby można było mówić o skutku, jaki przewiduje art. 98 ust. 1 u.g.n., z decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości musi wynikać, że wydzielona działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, a nie jedynie pod drogę wewnętrzną, która nie ma charakteru publicznego. Przenosząc te ogólne uwagi na grunt sprawy niniejszej stwierdzić należy, że decyzja podziałowa z 17 kwietnia 2024 r. w stosunku do spornych działek nr [...] i [...] wymogu ich wydzielenia pod drogę publiczną nie spełnia. W sprawie za bezsporne uznać należy, że w decyzji podziałowej pod drogi publiczne zostały wydzielone tylko działki nr [...] (droga publiczna powiatowa) i działka nr [...] (droga publiczna gminna) – vide: uzasadnienie decyzji podziałowej. Sporne działki położone są na obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego części Gminy Supraśl w rejonie wsi Zaścianki i Grabówka symbolem KDW-32D i stanowią drogi wewnętrzne (vide: zaświadczenie Burmistrza Supraśla z 18 grudnia 2024 r.). Treści planu miejscowego w tym zakresie nie kwestionują skarżący. W świetle tego materiału dowodowego wynika bezspornie relewantna okoliczność z puntu widzenia możliwości zastosowania regulacji art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n., że sporne działki nie zostały wydzielone pod drogi publiczne. Zarzucanie zatem organom naruszenie przepisów postępowania art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy jest bezpodstawne. Konieczność dalszego dowodzenia przez organy uzasadniona została przez skarżących potrzebą ustalenia funkcji tych działek, która w ich ocenie, ma charakter publiczny bo są one ogólnodostępne. Odnosząc się do tego podzielić należy stanowisko organu, że regulacja zawarta w art. 98 ust. 1 u.g.n. posługuje się jedynie przesłanką wydzielenia działki gruntu pod drogę publiczną. Została ona w sprawie jednoznacznie ustalona. Stąd dalsze prowadzenie postępowania wyjaśniającego celem ustalenia rzeczywistej funkcji tych działek a więc przesłanki irrelewantnej z puntu widzenia art. 98 ust. 1 i 3 u.s.g. jest bezzasadne. Skoro sporne działki nr [...] i [...] nie zostały wydzielone w decyzji podziałowej pod drogę publiczną, to tym samym skarżący nie mogą skutecznie domagać się odszkodowania za te działki na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. Zaznaczyć przy tym należy, że decyzja podziałowa została wydana zarówno na podstawie art. 98 u.g.n. (który ma zastosowanie do działek wydzielonych pod drogi publiczne) jak i na podstawie art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. W stosunku do działek wydzielonych na podstawie art. 93 ust. 1 i 2 nie można mówić o skutku z art. 98 ust. 3 u.g.n. Odszkodowanie na tej podstawie przysługuje jedynie za działki gruntu o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. (wydzielonych pod drogi publiczne – w sprawie niniejszej są to działki [...] i [...]). Do działek wydzielonych na podstawie art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. (a więc działek [...] i [...]) regulacja z art. 98 ust. 3 u.g.n. nie ma zastosowania. Zasadnie przy tym organy powołały się na ustalenia wynikające z treści KW z której wynika, że sporne działki w dniu 12 czerwca 20204 r., a więc pod dniu kiedy decyzja podziałowa stała się ostateczna (15 maja 2024 r.), zostały przez skarżących sprzedane. Działki te nie stanowią własności podmiotu publicznego. Mając powyższe na uwadze skargę oddalono na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.).