II SA/Bk 1254/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Barbara Romanczuk (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 listopada 2025 r. sprawy ze skargi K.K. na uchwałę Rady Miejskiej w Michałowie z dnia 29 maja 2025 r. nr X/144/25 w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaży nieruchomości p o s t a n a w i a: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 (trzysta) złotych , Zaskarżoną uchwałą z 29 maja 2025 r. nr X/144/25, podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.; dalej: "u.s.g.") oraz art. 37 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm.; dalej: "u.g.n."), a także § 3 uchwały Rady Miejskiej w Michałowie z 23 kwietnia 2015 r. nr VII/45/15 w spawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości stanowiących własność Gminy Michałowo oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub czas nieoznaczony (Dz.Urz.Woj.Podl. z 2015 r. poz. 1477) zmienionej uchwałą Rady Miejskiej w Michałowie z 25 sierpnia 2017 r. nr XXXI/213/17 (Dz.Urz.Woj.Podl. z 2017 r. poz. 3267), Rada Miejska w Michałowie (dalej: "Rada Miejska") wyraziła zgodę na sprzedaż w drodze przetargu nieruchomości stanowiącej własność Gminy Michałowo (dalej: "Gmina") o powierzchni 1,0100 ha, położonej w obrębie 0042 Sokole oznaczonej nr geodezyjnym 19/3 (KW Nr BI1B/00051814/9). Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Michałowa (dalej: "Burmistrz"). W skardze na przedmiotową uchwałę skarżący K.K. podniósł, że przedmiotem uchwały jest ¾ części działki nr [...], która od 50 lat służyła jako boisko sportowe. Dotychczasową działkę nr [...] podzielono i przeznaczono do sprzedaży jej obszar o powierzchni 1,0100 ha, zaś na boisko przeznaczono obszar około 0,3 ha w najmniej atrakcyjnym miejscu, tj. między siecią elektryczną, a transformatorem, co stwarza niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia użytkowników. Skarżący podniósł, że podjęcie zaskarżonej uchwały nie zostało poprzedzone konsultacjami społecznymi z mieszkańcami Sokola, a co więcej, podjęto ją mimo protestu wyrażonego na piśmie przez 120 osób. W ocenie skarżącego uchwała w sposób znaczący narusza interes prawny i społeczny mieszkańców Sokola, w tym tzw. letników. Pominięto przy tym okoliczność, że część letników zakupiło działki od Gminy w drodze przetargu i opłaca należne podatki, zaś pozostali letnicy to spadkobiercy dawnych mieszkańców Sokola. W ocenie skarżącego ta grupa mieszkańców ma prawo wypowiadać się o przyszłości wsi Sokole. Skarżący wskazał, że uchwała nie jest zgodna z przywołanymi w skardze przepisami prawa (przepisów tych nie wskazano) oraz wniósł o unieważnienie uchwały. W związku z tym, że do skargi załączono kserokopię listy podpisów 120 osób popierających petycję w sprawie zaniechania sprzedaży boiska wiejskiego w Sokolu, wezwano skarżącego do sprecyzowania, czy składa skargę tylko we własnym imieniu, czy też w imieniu wszystkich osób wymienionych w załączniku do skargi, wyjaśniając, że w przypadku gdy skargę składają wszystkie osoby wymienione w ww. załączniku, należy dopełnić formalności procesowych. W odpowiedzi ma wezwanie sądu skarżący podał, że składa skargę w imieniu własnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości, wyjaśniając, że uchwała została podjęta zgodnie z obowiązującym prawem i nie narusza interesu prawnego skarżącego. Organ ponadto wyjaśnił, że uchwałę podjęto wskutek oddolnej inicjatywy radnej okręgu Sokole, popartej podpisami około 40 mieszkańców wsi Sokole, w tym sołtysa wsi. Organ wskazał, że 12 lipca 2024 r. do Urzędu Miejskiego w Michałowie wpłynął wniosek o zagospodarowanie działki sportowo-rekreacyjnej nr [...] w Sokolu na potrzeby mieszkańców wsi Sokole. Następnie 24 września 2024 r. do Urzędu Miejskiego w Michałowie wpłynęła prośba o wygospodarowanie części obszaru tej działki na teren sportowy dla mieszkańców. W treści pisma wskazano, że na skutek zaistniałego konfliktu dotyczącego ww. działki wypracowano porozumienie z mieszkańcami wsi, które zakłada częściowe zagospodarowanie działki na rzecz mieszkańców (tj. na terenie o powierzchni 2.500 m2 – 3.000 m2) i częściowe pozostawienie jej dla gminy (pozostały 1 ha). Organ wyjaśnił również, że sporna niezabudowana działka określana jest przez większość mieszkańców wsi mianem boiska. W odpowiedzi zaś na wnioski i postulaty mieszkańców wsi Sokole, dotyczące potrzeby zagospodarowania części jej terenu na cele sportowo-rekreacyjne, dokonano podziału działki nr [...], w ten sposób, że wyodrębniono z niej dwie działki: działkę nr [...], która została przeznaczona na potrzeby mieszkańców oraz działkę nr 19/3, która jest przedmiotem uchwały i została przeznaczona do sprzedaży. W ocenie organu do wyodrębnienia części ww. działki do użytku mieszkańców, a także podziału nieruchomości, doszło na wniosek i zgodnie z wolą mieszkańców wsi Sokole. Dopiero na dzień przed sesją Rady Miejskiej w Michałowie (tj. 28 maja 2025 r.), w czasie której zaplanowano głosowanie nad zaskarżoną uchwałą, do Urzędu Miejskiego w Michałowie wpłynęło pismo skarżącego zawierające stanowisko sprzeciwiające się planowanej sprzedaży, pod którym podpisało się 120 mieszkańców wsi, przy czym w ocenie organu nie zostało formalnie wykazane, że wszystkie te osoby są mieszkańcami wsi Sokole. Organ odniósł się także do wywiedzionego w skardze zarzutu dotyczącego braku przeprowadzenia konsultacji społecznych, wskazując, że zarzut ten nie znajduje podstaw prawnych, gdyż przepisy prawa nie nakładają na radę miejską obowiązku konsultowania z mieszkańcami gminy decyzji dotyczących sprzedaży nieruchomości komunalnych. Jak stanowi art. 5a ust. 1 u.s.g. konsultacje takie mogą być przeprowadzone w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy, przy czym, przedmiotowa uchwała nie dotyczy żadnego z przypadków przewidzianych ustawą, co oznacza, że przeprowadzenie konsultacji przed podjęciem zaskarżonej uchwały było fakultatywne, a nie obligatoryjne. Organ zreasumował, że decyzja o sprzedaży nieruchomości przez gminę jest zazwyczaj podejmowana w ramach kompetencji rady gminy i nie musi być poprzedzona konsultacjami społecznymi, zaś o przeznaczeniu danej nieruchomości do obrotu decyduje wyłącznie jej właściciel, a więc gmina reprezentowana przez organ wykonawczy, po uprzednim wyrażeniu zgody przez organ stanowiący. W piśmie z 1 sierpnia 2025 r. skarżący zarzucił organowi rozbieżność w określeniu liczby osób popierających sprzedaż boiska, wskazując, że na sesji Rady Miejskiej w Michałowie w dniu 29 maja 2025 r. Burmistrz podał liczbę około 60 mieszkańców. W ocenie skarżącego inicjatywa podziału boiska i sprzedaży jego części wynikała z polityki Burmistrza, który namówił radną do takiego działania, (radna opowiadała się wcześniej za utrzymaniem boiska). Końcowo skarżący wskazał, że posiada świadomość, że w ostatecznym rozrachunku wiedza uzyskana z konsultacji społecznych nie byłaby dla gminy wiążąca, jednakże w jego ocenie za celowością ich przeprowadzenia przemawia zwiększenie świadomości lokalnej społeczności co do planów Gminy, a także możliwość podjęcia przez mieszkańców szybszej reakcji. W ocenie skarżącego podjęcie uchwały na wniosek 40 mieszkańców, przy jednoczesnym sprzeciwie 120 mieszkańców, jest nieprawidłowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2024 r., poz. 935.; dalej: p.p.s.a.), wedle którego sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. (tj. m.in. na akty organów jednostek samorządu terytorialnego, inne niż akty prawa miejscowego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej), nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepisem szczególnym jest w tym względzie art. 101 ust. 1 u.g.n., stanowiący, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych już dawno ukształtował się pogląd, w myśl którego pojęcie sprawy "z zakresu administracji publicznej" w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., podlegające właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 1 p.p.s.a.) należy interpretować w sposób szeroki (por.: uchwała NSA z 1 czerwca 1998 r., OPS 3/98, ONSA 1998, z. 4, poz. 109; wyrok NSA z 6 listopada 2000 r., OSA 2/00, ONSA 2001, z. 2, poz. 48; uchwała NSA z 6 listopada 2000 r., OPS 11/00, ONSA 2001, z. 2, poz. 52 - orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej: "CBOSA"). Sąd podziela szerokie rozumienie tego pojęcia i przychyla się do stanowiska, że przez uchwałę organu gminy z zakresu administracji publicznej, należy rozumieć uchwałę podjętą w sprawach należących do właściwości organów gminy rozstrzyganych w drodze uchwały. Całokształt spraw zaliczonych do zakresu działania gminy ma bowiem na celu realizację zadań publicznych i z tej przyczyny sprawy te należą do zakresu administracji publicznej (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 24 września 1997 r., sygn. akt III RN 41/97, OSNAPiUS 1998, Nr 6, poz. 171). Zgodnie z art. 7 ust. Pkt 1 u.s.g. zadania własne gminy obejmują m.in. sprawy gospodarki nieruchomościami. Wedle zaś art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a. u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących: zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Nie budzi wątpliwości, że działalność gmin w odniesieniu do mienia komunalnego nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status gmin i mienia komunalnego, także na przepisach prawa samorządowego. Z tego względu, działania i akty prawne podejmowane przez organy samorządu terytorialnego mogą być kwalifikowane jako działania z zakresu wykonywania administracji publicznej, mimo że zmierzają do wywołania w przyszłości określonych skutków cywilnoprawnych - jeżeli działaniom tym nadawana jest forma charakterystyczna dla aktów administracyjnych. Końcowo w tym względzie sąd wyjaśnia, że w orzecznictwie sądów administracyjnych panuje pogląd, że uchwała rady gminy o wyrażeniu zgody na sprzedaż nieruchomości w drodze przetargu jest sprawą z zakresu administracji publicznej i może zostać zaskarżona do sądu na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. (por. m.in. wyrok WSA w Kielcach z 25 października 2007 r., II SA/Ke 510/07; wyrok NSA z 28 kwietnia 2010 r., I OSK 194/10, wyrok WSA w Poznaniu z 27 czerwca 2013 r., IV SA/Po 254/13, czy postanowienie WSA w Rzeszowie z 24 czerwca 2025 r., II SA/Rz 1619/24 - CBOSA). Nie budzi zatem wątpliwości sądu, że zaskarżona uchwała w sprawie zbycia nieruchomości w drodze przetargowej jest aktem z zakresu administracji publicznej. Jednakże w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g., uprawnionym do wniesienia skargi jest jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tą uchwałą, bowiem nie jest to skarga powszechna (tj. actio popularis), służąca każdemu, kto zarzuca wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Do jej wniesienia nie legitymuje stan zagrożenia naruszeniem prawa, ani nawet samo naruszenie prawa, bez wykazania związku tego naruszenia z sytuacją prawną skarżącego. Zaskarżając akt na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. należy zatem, wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a indywidualną sytuacją prawną skarżącego. Skarżący musi udowodnić, że zaskarżony akt naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Interes prawny skarżącego pojmowany jest zatem jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością. Dopiero ustalenie, że interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone aktem podjętym przez organ gminy, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny skargi i przeprowadzenia oceny, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem. W świetle art. 101 ust 1 u.s.g. skarżący musi wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi (a nie w przyszłości), naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia (por. postanowienia NSA z: 23 lutego 2021 r., I OSK 2795/20; 9 maja 2023 r., I OSK 497/23 oraz z 21 sierpnia 2024 r., I OSK 1356/24 - CBOSA). W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się, że naruszenie interesu prawnego musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Niespełnienie ww. przesłanki skutkuje odrzuceniem skargi - stosownie do cytowanego na wstępie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, regulacja ta dotyczy tych przypadków, w których brak naruszenia interesu prawnego jest oczywisty. Obowiązkiem sądu jest zatem ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego, a w konsekwencji, czy skarżący posiada legitymację czynną do wniesienia skargi. Pozytywne rozstrzygnięcie tej kwestii jest wymogiem koniecznym dla dopuszczalności merytorycznego rozpoznania wniesionej skargi. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy, że skarżący w tym konkretnym przypadku nie wykazał, aby w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia, polegającego na istnieniu związku między zawartym w kwestionowanej uchwale unormowaniem, a jego własną indywidualną sytuacja prawną, wynikającą z przepisów prawa. Swój interes prawny skarżący wywodzi bowiem z faktu bycia mieszkańcem wsi Sokole oraz wyrażenia sprzeciwu względem przeznaczenia nieruchomości objętej uchwałą do sprzedaży przetargowej. Abstrahując od braku sprecyzowania w skardze przez skarżącego przysługujących mu uprawnień właścicielskich do nieruchomości położonej w obrębie wsi Sokole, sąd zauważa, że zaskarżona uchwała nie ogranicza w żaden sposób przysługujących mu uprawnień właściciela/posiadacza tej nieruchomości, ani też nie nakłada na niego żadnych obowiązków. Prawa oraz uprawnienia skarżącego nie uległy zmianie na skutek podjętej uchwały, która odnosi się do nieruchomości stanowiącej własność Gminy i należącej do gminnego zasobu nieruchomości (vide: art. 24 u.g.n.). Zasobem tym gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta (vide: art. 25 ust. 1 u.g.n. oraz art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g.), zaś gospodarowanie to polega m.in. na zbywaniu nieruchomości wchodzących w skład zasobu (vide: art. 25 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 7 u.g.n.). Skarżący w skardze powołuje się na okoliczność zaniechania przez organy Gminy skonsultowania decyzji o sprzedaży części działki gminnej, dotychczas użytkowanej przez mieszkańców w charakterze boiska, a także przeznaczenia do użytku mieszkańców innej jej części, mającej w ich ocenie niekorzystne położenie (a nawet niebezpieczne). Jakkolwiek podnoszone przez skarżącego argumenty są zrozumiałe i mogą uzasadniać niezadowolenie części mieszkańców z podjętej uchwały oraz decyzji władz Gminy, nie zmienia to jednak faktu, że przemawiają one jedynie za istnieniem po stronie skarżącego jedynie interesu faktycznego, a więc takiego, który nie jest chroniony prawnie, i który w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g., nie jest wystarczający do skutecznego wniesienia przedmiotowej skargi. Sąd podkreśla przy tym, że decyzja o przeznaczeniu nieruchomości do sprzedaży w trybie przetargowym podejmowana jest przez gminę w zakresie jej uprawnień właścicielskich. Pomimo istniejących ograniczeń w uprawnieniach jednostki samorządu terytorialnego, które uzasadnione są interesem lokalnej społeczności oraz znaczeniem majątku komunalnego dla realizacji zadań własnych samorządu, gmina nie może zostać pozbawiona pewnego rodzaju swobody w zakresie podjęcia decyzji co do sposobu rozporządzenia należącą do niej nieruchomością. Za każdą zaś podjętą przez organy Gminy decyzję, jej władze ponoszą odpowiedzialność polityczną. Organ w odpowiedzi na skargę powołał zaś argumentację dotyczącą przyczyn, z powodu których zaniechano konsultacji społecznych – argumentacja ta (jako merytoryczna) nie podlega natomiast ocenie sądu na tym etapie postępowania. Skoro zatem skarżącemu nie przysługuje jakiekolwiek prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym, czy też publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które zostałoby najpóźniej w dacie wniesienia skargi naruszone kwestionowaną uchwałą organu gminy, a brak naruszenia interesu prawnego skarżącego w okolicznościach niniejszej sprawy ma charakter oczywisty, sąd skargę odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. o czym orzeczono w pkt 1 sentencji postanowienia. Zawarte w pkt 2 postanowienia orzeczenie o zwrocie skarżącemu kwoty 300 zł, zapadło na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego.