II SA/Bk 126/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 02 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi Polskiego Związku Działkowców Okręgowego Zarządu P. w B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie zastosowania środka egzekucyjnego polegającego na odebraniu nieruchomości - oddala skargę.- Zaskarżonym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] utrzymano w mocy postanowienie Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zastosowania środka egzekucyjnego polegającego na odebraniu nieruchomości. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. W ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego, Prezydent Miasta B. postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r. zastosował środek egzekucyjny polegający na odebraniu nieruchomości położonej w B. przy ul. C. w obr.10, oznaczonej jako działka o numerze geod. [...], o pow. 29,9589 ha. Jednocześnie określono, że powyższy środek egzekucyjny zostanie zastosowany po bezskutecznym upływie terminu na dobrowolne wykonanie obowiązku, który wynosi 7 dni od daty doręczenia postanowienia. Jako podstawę prawną obowiązku wskazano prawomocną decyzję Geodety Miejskiego z dnia [...] grudnia 1985 r. nr [...] w sprawie likwidacji czasowego ogrodu działkowego, położonego przy ul. C. w B. Organ ustalił też - na podstawie art. 64a § 1 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) - opłatę za wydanie postanowienia o wezwaniu zobowiązanego do wykonania obowiązku w wysokości - 6,80 zł. W zażaleniu na to postanowienie, Okręgowy Zarząd P. PZD wniósł o jego uchylenie i umorzenie w tym zakresie postępowania w sprawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i odstąpienie od odebrania nieruchomości do czasu rozpatrzenia przez WSA w B. jego skargi z dnia 28 marca 2008 r. Zdaniem skarżącego organ rażąco naruszył art. 142 i art. 143 § 1 w zw. z art. 1 a pkt 4 i 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez wydanie postanowienia z naruszeniem ustawowej kompetencji zastrzeżonej dla egzekutora, a nie dla organu egzekucyjnego. Ponadto podniesiono zarzut błędnego określenia Okręgowego Zarządu P. PZD jako zobowiązanego do wydania nieruchomości oraz zarzut braku wymagalności obowiązku do czasu rozstrzygnięcia przez WSA w B. skargi na postanowienie Kolegium z dnia [...] marca 2008 r. w zakresie wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego (art. 33 pkt 4 i 2 w/w ustawy). W następstwie rozpoznania powyższego zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. orzekło o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji. Kolegium podkreśliło, iż przedmiotem sprawy jest postanowienie organu egzekucyjnego o zastosowaniu środka egzekucyjnego. W myśl zaś art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w tym akcie prawnym, przy czym korzysta ze środków egzekucyjnych, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków, najmniej uciążliwych dla zobowiązanego. Dalej wyjaśniono, iż w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym ustawa wymienia środki egzekucyjne, takie jak: grzywnę w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni. Zgodnie z art. 141 § 1 w/w ustawy, jeżeli egzekwowany jest obowiązek wydania nieruchomości albo opróżnienia lokalu mieszkalnego lub użytkowego albo innego pomieszczenia, stosuje się środek egzekucyjny prowadzący do odebrania zobowiązanemu nieruchomości albo usunięcia zobowiązanego z zajmowanego lokalu lub pomieszczenia, w celu wydania tej nieruchomości lub opróżnionego lokalu (pomieszczenia) wierzycielowi. Dotyczy to również obowiązku wydania nieruchomości na oznaczony okres czasu. Stosownie zaś do treści § 2 tego artykułu egzekucję prowadzi się przeciw zobowiązanemu, członkom jego rodziny i domownikom oraz innym osobom zajmującym nieruchomość lub lokal (pomieszczenie), które mają być opróżnione i wydane. W myśl natomiast art. 142 i 143 § 1 ustawy odebrania nieruchomości lub opróżnienia lokalu i pomieszczeń dokonuje egzekutor, wyznaczony przez organ egzekucyjny. Egzekutor przystępując do czynności egzekucyjnych doręcza zobowiązanemu: 1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32; 2) postanowienie organu egzekucyjnego o wezwaniu do wykonania obowiązku wydania nieruchomości albo opróżnienia lokalu (pomieszczenia) określonego w tytule wykonawczym, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku zostanie zastosowany środek egzekucyjny w celu odebrania nieruchomości lub opróżnienia lokalu (pomieszczenia). Nadto podkreślono, iż działania organu egzekucyjnego mają charakter formalno - procesowy i są konsekwencją niewykonania decyzji o charakterze merytorycznym. Organ egzekucyjny nie bada decyzji merytorycznej kształtującej prawo pod względem jej zgodności z prawem, lecz tylko podejmuje działania przy zastosowaniu obowiązujących przepisów prawa do jej wykonania. W rozpatrywanej sprawie organ l instancji, prowadząc postępowanie egzekucyjne mające na celu wykonanie prawomocnej decyzji Geodety Miejskiego z dnia [...] grudnia 1985 r. nr [...] w sprawie likwidacji czasowego ogrodu działkowego, położonego przy ul. C. w B., zastosował środek egzekucyjny w postaci odebrania nieruchomości zajmowanej przez zobowiązanego. W przekonaniu Kolegium zastosowany środek spełnia wymogi art. 7 ustawy. Spośród wymienionych wyżej środków egzekucyjnych do realizacji obowiązku wydania nieruchomości mogą mieć zastosowanie jedynie trzy z nich, a mianowicie: grzywna w celu przymuszenia, odebranie nieruchomości oraz przymus bezpośredni. Tylko dwa z nich prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, tj. odebranie nieruchomości oraz przymus bezpośredni. Spośród tych dwóch ostatnio wymienionych środków egzekucyjnych niewątpliwie mniej uciążliwym dla zobowiązanego będzie odebranie nieruchomości. Stąd też pomimo braku w zaskarżonym postanowieniu uzasadnienia, co do wyboru środka egzekucyjnego uznano, że wskazany przez organ l instancji środek jest prawidłowy i zgodny z prawem. Jednocześnie podniesiono, iż w przedmiotowym postanowieniu wskazano, że powyższy środek egzekucyjny zostanie zastosowany po bezskutecznym upływie terminu na dobrowolne wykonanie obowiązku. Spełniony zatem został wymóg określony w art. 143 § 1 ustawy, a mianowicie nastąpiło wezwanie do wykonania obowiązku przed zastosowaniem środka egzekucyjnego polegającego na odebraniu nieruchomości oznaczonej w tytule wykonawczym. Postanowienie to zostało doręczone skarżącemu przez organ egzekucyjny, co jest z kolei zgodne z art. 32 ustawy. Bezpodstawne jest, więc twierdzenie skarżącego o naruszeniu ustawowej kompetencji egzekutora. Odnosząc się natomiast do kwestii podnoszonych zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego opartych na art. 33 pkt 2 i 4 ustawy, stwierdzono, iż nie mogą być one przedmiotem rozpoznania. Zarzuty są środkiem zaskarżenia, który służy w fazie wszczęcia postępowania egzekucyjnego, co w praktyce oznacza, że nie można się nim posłużyć w następnych stadiach tego postępowania. Zarzuty można złożyć wyłącznie w terminie 7 dni od daty doręczenia tytułu wykonawczego. Co więcej skarżący skorzystał już wcześniej z tego prawa i wniósł zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, które były rozpoznane przez organy obu instancji. Ponawianie wcześniej zgłoszonych zarzutów oraz wywodzenie nowych na podstawie art. 33 w/w ustawy w następnych stadiach postępowania egzekucyjnego jest niedopuszczalne. Nie godząc się z tym postanowieniem Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd P. z siedzibą w B. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. Skarżący zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu zaaprobowanie rażącego naruszenia przez Prezydenta Miasta B. art. 142 i 143 § 1 w zw. z art. 1 a pkt 4 i 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez wydanie postanowienia z pogwałceniem ustawowej kompetencji zastrzeżonej dla egzekutora, a nie dla organu egzekucyjnego; naruszenie art. 33 pkt 4 w/w ustawy przez błędne określenie Okręgowego Zarządu P. PZD w B. jako zobowiązanego do wydania przedmiotowej nieruchomości. Nadto z ostrożności procesowej podniesiono zarzut nie wezwania przez Kolegium do udziału w sprawie Uniwersytetu w B., który wskutek umowy kupna – sprzedaży przedmiotowej nieruchomości uzyskał status wierzyciela, a Prezydent B. jest już tylko organem egzekucyjnym. Nowy wierzyciel ma prawo zajęcia stanowiska w sprawie. W uzasadnieniu wskazano, iż art. 142 ustawy wyraźnie stanowi, że odebranie nieruchomości dokonuje egzekutor wyznaczony przez organ egzekucyjny. Natomiast w myśl art. 143 § 1 ustawy, postanowienie o odebraniu nieruchomości doręcza egzekutor, którym zgodnie z art. 1a pkt 1 jest wyznaczony do wykonywania czynności egzekucyjnych pracownik. Zatem Prezydent Miasta B., będąc organem egzekucyjnym nie może jednocześnie występować w roli egzekutora. Ponadto według posiadanych przez skarżącego informacji opartych o doniesienia środków masowego przekazu, aktualnym właścicielem nieruchomości jest już nie gmina B., lecz Uniwersytet w B., który tym samym uzyskał status wierzyciela i powinien mieć możliwość zajęcia stanowiska w sprawie. Na tej podstawie Polski Związek Działkowców PZD w B. wniósł o uchylenie skarżonego postanowienia oraz poprzedzającego jego wydanie postanowienia organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. podtrzymało dotychczasowe stanowisko zajęte w sprawie i wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się natomiast do zarzutu braku wezwania wierzyciela, jakim stał się po nabyciu nieruchomości Uniwersytet w B. stwierdzono, iż jest on bezzasadny. W przedmiotowym postępowaniu wierzycielem jest organ egzekucyjny, który stosownie do treści art. 26 § 4 ustawy wszczął egzekucję na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego. Ewentualna zmiana właściciela przedmiotu objętego egzekucją nie ma wpływu na przebieg egzekucji. W konkretnej sprawie mamy doczynienia z egzekucja obowiązku wynikającego z decyzji organu administracji publicznej, a zatem uprawnionym do żądania wykonania obowiązku jest wyłącznie właściwy do orzekania organ I instancji, czyli Prezydent Miasta B. – art. 5 § 1 pkt 1 ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, to jest jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Sąd administracyjny nie ma natomiast uprawnień do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (np. orzeczenia o zastosowaniu środka egzekucyjnego), ma bowiem wyłącznie uprawnienia kasatoryjne. Sąd rozpoznając sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji (postanowienia), a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. Zawsze jednak podstawą takiego orzeczenia musi być stwierdzenie naruszenia prawa przez skarżone rozstrzygnięcie. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności stanowiące podstawę uwzględnienia skargi wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. - skarga podlega oddaleniu. Sąd nie posiada również kompetencji do oceny słuszności oraz celowości skarżonych aktów administracyjnych, przy rozpoznawaniu sprawy nie kieruje się też zasadami współżycia społecznego. Zgodnie zaś z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem kwestionowanej decyzji (postanowienia) nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. nie dopatrzył się, aby w zaskarżonym postanowieniu oraz poprzedzającym jego wydanie postanowieniu organu I instancji zostały naruszone przepisy prawa obowiązujące w chwili ich wydawania. W szczególności uznać należy, iż organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny zaistniały w niniejszej sprawie oraz właściwie zastosowały i zinterpretowały przepisy prawa będące podstawą wydanych rozstrzygnięć. Przede wszystkim wskazać należy, iż przedmiotem dokonywanej kontroli sądowej jest postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego polegającego na odebraniu nieruchomości położonej w B. przy ulicy C. w obr. 10, oznaczonej jako działka o numerze geodezyjnym [...] o powierzchni 29,9589 ha. Jak wskazują akta sprawy, obowiązek wydania wyżej opisanej nieruchomości wynika z decyzji Geodety Miejskiego z dnia [...] grudnia 1985 r. nr [...], w której orzeczono o zlikwidowaniu bez odszkodowania czasowego ogrodu działkowego, położonego przy ulicy C. w B. i zarządzono odebranie tego gruntu z dniem [...] grudnia 1986 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy rozstrzygnięciem Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w B. z dnia [...] października 1986 r. nr [...], a następnie skarga na to rozstrzygnięcie została oddalona wyrokiem NSA z dnia [...] września 1987 r. sygn. akt [...]. Powyższa decyzja nadal więc funkcjonuje w obrocie prawnym, jest ostateczna a wynikający z niej obowiązek wiążący dla stron. Zgodnie zaś z ugruntowaną już linią orzecznictwa sądów administracyjnych "dopóki w obrocie prawnym pozostaje decyzja nakładająca określony obowiązek, dopóty możliwe jest wszczęcie i prowadzenie egzekucji w celu jego wykonania" (vide: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 października 2007 r. sygn. akt II SA/GL 335/07, Lex 347899). Nie budzi zatem wątpliwości, iż obowiązek wydania spornej nieruchomości stał się wymagalny od dnia 1 stycznia 1987 r. Wobec zaś nie spełnienia go w sposób dobrowolny, w zakreślonym terminie podlegał egzekucji administracyjnej. W tych uwarunkowaniach Prezydent Miasta B. zobowiązany był do zastosowania środka egzekucyjnego, celem wykonania obowiązku nałożonego w/w decyzją. Przy czym jak słusznie podniósł organ odwoławczy, działania organu egzekucyjnego na obecnym etapie postępowania mają wyłącznie charakter formalno – prawny i są jedynie konsekwencją niewykonania decyzji o charakterze merytorycznym. Organ egzekucyjny nie bada zatem decyzji merytorycznej, lecz tylko podejmuje działania przy zastosowaniu obowiązujących przepisów prawa służące do jej wykonania. Przedmiotowa decyzja nie podlega również kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu, albowiem wykracza to poza zakres rozpoznawanej sprawy. Przechodząc do meritum wskazać należy, iż przesłanki zastosowania środka egzekucyjnego prowadzącego do odebrania zobowiązanemu nieruchomości określono w art. 141 § 1 ustawy. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu: "jeżeli egzekwowany jest obowiązek wydania nieruchomości stosuje się środek egzekucyjny prowadzący do odebrania zobowiązanemu nieruchomości w celu wydania tej nieruchomości. Zauważyć przy tym należy, iż w myśl art. 7 ust. 1 i 2 ustawy, organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w tym akcie prawnym, przy czym korzysta ze środków egzekucyjnych, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - najmniej uciążliwych dla zobowiązanego. W postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym ustawa wymienia: grzywnę w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni. W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji mając na celu wykonanie prawomocnej decyzji Geodety Miejskiego z dnia [...] grudnia 1985 r. w sprawie likwidacji czasowego ogrodu działkowego, położonego przy ul. C. w B. prawidło zastosowały środek egzekucyjny w postaci odebrania nieruchomości zajmowanej przez zobowiązanego. Zdaniem Sądu przedmiotowy środek spełnia wymogi wyżej wymienionego przepisu. Jak trafnie bowiem wskazano, spośród wymienionych tam środków egzekucyjnych do realizacji obowiązku wydania nieruchomości w konkretnym przypadku, najmniej uciążliwym środkiem dla zobowiązanego będzie odebranie nieruchomości. Powyższe stanowisko odpowiada prawu, zostało też poprzedzone analizą sprawy pod tym kątem wyboru tego środka, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniu organu odwoławczego. W ocenie Sądu w konkretnym przypadku nie został też naruszony przepis art. 143 § 1 ustawy. Przed zastosowaniem środka egzekucyjnego polegającego na odebraniu nieruchomości, nastąpiło wezwanie do dobrowolnego wykonania obowiązku. Powyższe potwierdza treść kontrolowanego postanowienia. Za bezprzedmiotowe uznać również należy twierdzenie skarżącego o naruszeniu kompetencji egzekutora. Postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego doręczono skarżącemu prawidłowo przez organ egzekucyjny, co odpowiada treści art. 32 ustawy. Samo zaś doręczenie tytułu wykonawczego czy postanowienia bez podejmowania czynności wobec konkretnej nieruchomości nie jest czynnością egzekucyjną. Nie można zatem mówić o wkroczeniu organu egzekucyjnego w kompetencje egzekutora. W szczególności ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie potwierdza podnoszonych w tym względzie twierdzeń. Ustosunkowując się natomiast do zarzutów formułowanych na podstawie art. 33 ustawy uznać należy za organem odwoławczym, iż nie mogą być one podnoszone, a wobec powyższego i rozpatrywane na obecnym etapie postępowania. Omawiane zarzuty są bowiem środkiem zaskarżenia, który służy w fazie wszczęcia postępowania egzekucyjnego - można je złożyć w terminie 7 dni od daty doręczenia tytułu wykonawczego. Skarżący skorzystał z tego prawa i złożył wcześniej zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego i zostały one rozpatrzone postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] o nieuwzględnieniu zarzutów (skarga na w/w postanowienie zarejestrowana jest w tutejszym Sądzie pod sygn. akt [...]). Podzielić, zatem należy pogląd organu, iż ponawianie wcześniej złożonych oraz formułowanie nowych zarzutów w następnych stadiach postępowania egzekucyjnego jest niedopuszczalne. Dodać przy tym należy, iż wniesienie zarzutów nie wstrzymuje postępowania egzekucyjnego – art. 35 ustawy. Końcowo wskazać też trzeba, iż zmiana właściciela przedmiotu objętego egzekucją nie ma wpływu na bieg egzekucji. W przedmiotowym postępowaniu dokonywana jest egzekucją obowiązku wynikającego z decyzji administracji publicznej, a zatem jak słusznie przyjął organ odwoławczy uprawnionym do żądania wykonania obowiązku jest właściwy organ I instancji, w tym przypadku – Prezydent Miasta B. (art. 5 § 1 pkt 1 ustawy). Uniwersytet w B. bez wątpienia nie jest stroną tego postępowania, nie było zatem podstaw do wzywania go w takim charakterze do udziału w tej sprawie. Z wyżej wskazanych powodów zaskarżonemu postanowieniu nie można czynić zarzutu naruszenia prawa materialnego. W niniejszej sprawie nie uchybiono również przepisom prawa procesowego. Wydanie kwestionowanego postanowienia poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 i 80 kpa). Ocena ta nie nosi zaś cech dowolności (art. 80). Zgodnie z art. 107 § 3 kpa w postanowieniu zawarto podstawowe jego elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. Mając powyższe na względzie uznać należy, iż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, dlatego też skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), o czym orzeczono jak w sentencji.