II SA/Bk 127/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jacek Pruszyński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Sławomir Presnarowicz, sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska, Protokolant Beata Rusiecka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 04 lipca 2012 r. sprawy ze skargi B. G. M. Sp. z o.o. w B. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania do ponownego rozpatrzenia sprawy cofnięcia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w B. na rzecz B. G. M. Sp. z o.o. w B. kwotę 757 zł (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dyrektor Izby Celnej w B. decyzją z [...] października 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w Ł. z [...] czerwca 2011 r. nr [...], wydaną w przedmiocie cofnięcia B. [...] Spółce z o.o. w B. (dalej: spółka) rejestracji automatu do gier o niskich wygranych. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku pełnomocnik spółki, żądając jej uchylenia w całości. Decyzją z [...] grudnia 2011 r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej w B. uchylił w trybie autokontroli (art. 54 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r. poz. 270 - dalej w skrócie: "u.p.p.s.a.") własną decyzję z [...] października 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w Ł. z [...] czerwca 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji podjętej w trybie autokontroli organ zauważył, że główna linia zarzutów, zarówno skargi, jak też odwołania, odnosi się do niepełnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie poprzez nieprzeprowadzenie szeregu wnioskowanych przez stronę dowodów, przez co ocena tak ustalonego stanu faktycznego w świetle obowiązujących przepisów prawa została dokonana nieprawidłowo. Uwzględniając zarzut skargi w zakresie nie w pełni przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, w tym w szczególności w części dotyczącej uzupełnienia ustaleń faktycznych w zakresie sposobu funkcjonowania automatu poprzez dokonanie badania automatu organ podzielił pogląd o konieczności przeprowadzenia badania sprawdzającego automatu przez jednostkę badającą upoważnioną przez Ministra Finansów jako warunku wydania rozstrzygnięcia w sprawie cofnięcia rejestracji automatu o niskich wygranych, który stanowił podstawę uchylenia szeregu decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku. Jako przyczynę uchylenia decyzji w trybie autokontroli organ wskazał konieczność przeprowadzenia istotnego dla sprawy dowodu, który będzie stanowił punkt wyjścia do przeprowadzenia ponownej oceny zebranego materiału dowodowego, z uwzględnieniem podnoszonych przez stronę okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą rzutować na sposób rozstrzygnięcia w sprawie. Stwierdził, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania czynności powyższe może przeprowadzić jedynie organ pierwszej instancji i dlatego przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Na powyższą decyzję pełnomocnik spółki wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Zdaniem pełnomocnika zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem: 1) art. 233 § 2 w związku z art. 229 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm., dalej w skrócie: "o.p."), poprzez uchylenie decyzji z [...] października 2011 r. oraz poprzedzającej jej decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w Ł. z [...] czerwca września 2011 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, mimo że Dyrektor Izby Celnej miał obowiązek merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, to jest dokonania oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie przez organ pierwszej instancji oraz przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, o ile zajdzie taka potrzeba; 2) art. 210 § 1 pkt 6 i § 4 o.p. z uwagi na poważne braki w zakresie uzasadnienia, które utrudniają weryfikację zaskarżonej decyzji; 3) art. 54 ust. 3 u.p.p.s.a. poprzez niewskazanie, czy zaskarżone działania miały miejsce bez podstawy prawnej, czy też miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wskazano, że organ odwoławczy powinien rozstrzygnąć sprawę merytorycznie, nie zaś poprzez przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W decyzji organ nie wyjaśnił, z jakich powodów sam nie dokonał oceny zebranego materiału dowodowego, ograniczając się jedynie do wskazania, że złożone wnioski dowodowe uzasadniają konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez organ pierwszej instancji. Ponadto podniesiono, że organ uwzględniając skargę na podstawie art. 54 § 3 u.p.p.s.a. był zobowiązany określić, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Ma to znaczenie z punktu widzenia ewentualnego dochodzenia roszczeń odszkodowawczych. Autor skargi zarzucił również, że w uzasadnieniu decyzji organ nie wyjaśnił, dlaczego sam nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego. Ponadto zaskarżona decyzja nie posiada prawidłowego uzasadnienia prawnego, bowiem zamiast obrazować proces wykładni przepisów stanowiących podstawę jej wydania, ogranicza się do kilku zdań krytycznych względem postępowania organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnił, że wnioskowane przez spółkę czynności dowodowe wyraźnie wykraczają poza zakres dopuszczalny przepisem art. 229 o.p., dlatego w sprawie dopuszczalne było wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zwrócił uwagę, że przepis art. 233 § 2 o.p. pozwala na przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie tylko w przypadku braku przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości, ale też w znacznej części. Czynności, które może przeprowadzić organ odwoławczy są wyraźnie ograniczone do czynności mających na celu uzupełnienie materiałów i dowodów w sprawie lub zlecenie wykonania tych czynności organowi, który wydał decyzję. Dyrektor Izby Celnej zauważył, że sama strona w odwołaniu od decyzji wskazała jednoznacznie, że postępowanie wymaga uzupełnienia w znacznym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skargę należało uwzględnić, chociaż nie wszystkie jej zarzuty okazały się trafne. Zasadnicze znaczenie dla sprawy miało to, że skarżona decyzja została podjęta w trybie autokontroli, który to tryb został uregulowany w art. 54 § 3 u.p.p.s.a. W myśl powołanej regulacji organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Powyższe brzmienie analizowany przepis uzyskał z dniem 17 maja 2011 r. na mocy ustawy z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173), która dodała do dotychczasowej jego treści zdanie drugie. Redakcja analizowanej regulacji nie pozostawia zdaniem Sądu wątpliwości, że organ uwzględniając skargę w trybie autokontroli jest obecnie zobowiązany w sentencji decyzji każdorazowo zawrzeć rozstrzygnięcie w przedmiocie tego, czy działanie (bezczynność, przewlekłe prowadzenie sprawy) organu miały miejsce bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przepis nie pozostawia w tym zakresie organowi dowolności, uznaniowości, ani nie przewiduje jakichkolwiek możliwości odstąpienia od tego obowiązku. Brak takiego zapisu skutkuje tym, że decyzja obarczona jest wadą, a Sąd, rozstrzygając sprawę, zobowiązany jest do uchylenia takiej decyzji. Sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie. Sąd nie dopatrzył się natomiast w postępowaniu organu naruszenia przepisu art. 233 § 2 w związku z art. 229 o.p. W przedmiotowej sprawie bowiem nie zachodziła sytuacja, w której wystarczające byłoby jedynie uzupełnienie materiału dowodowego, które mogło zostać dokonane przez organ odwoławczy w trybie art. 229 o.p. W uzasadnieniu decyzji organ wyraźnie wskazał, że powodem rozstrzygnięcia w trybie autokontroli było uznanie zarzutu skargi, jak też stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, że w sprawie nie przeprowadzono w pełni postępowania wyjaśniającego, w szczególności zaś w części dotyczącej uzupełnienia ustaleń faktycznych w zakresie sposobu funkcjonowania automatu poprzez jego zbadanie przez właściwą jednostkę badającą, w rezultacie zaś zachodzi konieczność weryfikacji oceny prawnej stanu faktycznego w świetle nowych ustaleń. To zaś, zdaniem Sądu, w pełni uzasadniało i uprawniało ten organ do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Sąd podziela natomiast zarzut naruszenia art. 210 § 4 o.p. w zakresie, w jakim organ w zaskarżonej decyzji uzasadnił rozstrzygnięcie o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W ocenie Sądu, powołanie się w jednym zdaniu na zasadę dwuinstancyjności postępowania jest zbyt ogólnikowe i pobieżne, a tym samym narusza przywołany przepis. W doktrynie podkreśla się, że zaniechanie uzasadnienia decyzji przez organ podatkowy powoduje pozbawienie strony możliwości oceny zgodności tej decyzji z prawem i obrony swych praw w postępowaniu odwoławczym. Dlatego wadliwość ta uznawana jest za istotną, skutkującą usunięciem decyzji z obrotu prawnego (B. Brzeziński, M. Kalinowski, A. Olesińska, M. Masternak, J. Orłowski, Ordynacja podatkowa. Komentarz, t. 2, Toruń 2007, s. 424). Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. "a" i "c" u.p.p.s.a. Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku - art. 152 u.p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł zaś w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i 3 u.p.p.s.a., a także § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.), wliczając w to także koszt opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa. Wydając decyzję w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a organ winien zawrzeć w niej rozstrzygnięcie w przedmiocie tego, czy działanie miało miejsce bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa oraz uzasadnić rozstrzygnięcie w zakresie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, zgodnie z zasadami płynącymi z treści art. 210 § 4 o.p.