II SA/Bk 127/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi P. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty dodatkowej za wydobyte z rażącym naruszeniem warunków koncesji kruszywo naturalne oddala skargę Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności. Starosta B. decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], określił P. L. opłatę dodatkową za wydobyte z rażącym naruszeniem warunków koncesji kruszywo naturalne, w ilości 27 550 ton, ze złoża "[...]", gm. B., powiat b., woj. P., w kwocie 79 895 zł. Uzasadniając decyzję organ stwierdził, że przedsiębiorca uprawniony jest do wydobywania kopalin jedynie z obszaru górniczego, a skarżący znacznie wykroczył (prowadząc eksploatację złoża) poza ten obszar. Zdaniem organu pierwszej instancji z operatu ewidencyjnego wynika, że przedsiębiorca wyeksploatował poza granicami obszaru górniczego 27,55 tys. ton kopaliny (piaski i żwiry), co stanowi ponad 75% rocznego limitu wydobycia. Tym samym, organ pierwszej instancji stwierdził, że doszło do rażącego naruszenia warunków koncesji i zgodnie z art. 139 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2015 r., poz. 196; dalej powoływana jako ustawa) nałożył opłatę dodatkową. Od decyzji tej P. L. złożył odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie miał miejsce przypadek rażącego naruszenia warunków określonych w koncesji co uzasadniało nałożenie na przedsiębiorcę opłaty dodatkowej. W ocenie organu odwoławczego o rażącym naruszeniu warunków koncesji świadczy to, że wydobycie poza obszarem górniczym wyniosło aż 27 550 ton, a co więcej wykopy prowadzone były w widocznej (nawet bez użycia specjalistycznych obliczeń) odległości w głąb działki [...]. Organ odwoławczy podniósł, że skarżący jako doświadczony przedsiębiorca, prowadzący od wielu lat działalność gospodarczą w zakresie wydobywania kopalin, winien podejmować działania nacechowane starannością w realizacji przysługujących mu w ramach posiadanej koncesji uprawnień. Znane mu powinny być także konsekwencje związane z naruszeniem warunków koncesji. Dlatego też, działalność wydobywcza winna być prowadzona w taki sposób, aby nie dochodziło do wydobycia poza obszarem do którego przysługuje mu uprawnienie. Odnosząc się natomiast do zarzutu niedostatecznego wyjaśnienia sprawy, Kolegium wskazało, że wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniu, zgromadzony materiał dowodowy to nie tylko notatka służbowa pracownika organu pierwszej instancji. Materiał dowodowy stanowią dokumenty urzędowe oraz opracowania sporządzone przez biegłego rzeczoznawcę a przede wszystkim operat ewidencyjny zasobów złoża kruszywa "[...]", z którego wynika niezbicie, iż na skutek działań przedsiębiorcy doszło do wydobycia poza obszarem górniczym. Nadto w aktach sprawy znajduje się zawiadomienie z Okręgowego Urzędu Górniczego w L. (informującego, że eksploatacja przedmiotowego złoża prowadzona jest od strony południowo-wschodniej pomiędzy punkami załamania obszaru górniczego o nr 5-4 (działka [...]) oraz od strony północno-zachodniej (działka [...]), protokół z oględzin przeprowadzonych w dniu 30 maja 2016 r. podpisany przez skarżącego. Kolegium stwierdziło, że sposób wyliczenia opłaty jest prawidłowy. Wskazano, że opłata w wysokości 79 895 zł została wyliczona jako iloczyn wydobycia 27 550 ton i stawki 0,58 zł/tonę (taka stawka wynika z Ip. 33 tabeli zawartej w załączniku do Obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 25 sierpnia 2015 r. w sprawie stawek opłat za rok 2016 z zakresu przepisów Prawa geologicznego i górniczego – M.P. poz. 817) oraz współczynnik 5 (27550 x 0,58 x 5 = 79895). Podstawą do wykazania zasobów wydobytego złoża była mapa sytuacyjno - wysokościowa wyrobisk górniczych według stanu na dzień 30 października 2015 r, w powiązaniu z tabelami obliczeniowymi wydobycia kruszywa naturalnego ze złoża "[...]" w okresie 2013 - 2015. Ilość wydobytego kruszywa poza obszarem górniczym obliczono biorąc pod uwagę następujące wskaźniki: powierzchnia, rzędne wyrobiska, grubość nakładu, miąższość zbocza, kubatura nakładu i zbocza oraz gęstość nasypowa. Na podstawie tych dokumentów biegły z zakresu geologii sporządził operat ewidencyjny z którego wyraźnie wynika, że w latach 2013 - 2015 doszło do wydobycia 32 790 ton kruszywa, z czego 27 550 ton poza obszarem górniczym. Organ odwoławczy podkreślił, że jest to wyliczenie zawarte w operacie ewidencyjnym zasobów złoża przedłożonym przed przedsiębiorcę. Rozstrzygnięcie oparto głównie na tym oparcie a nie jak wywodzi odwołujący na notatce służbowej. Notatka dotyczyła jedynie weryfikacji parametrów eksploatowanego przez stronę złoża, a zawarta w niej ocena stopnia naruszenia warunków koncesji została powtórzona w uzasadnieniu decyzji – w zakresie tej oceny notatki nie traktowano jako dowodu w sprawie. Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego złożył P. L. i zarzucił naruszenie: - art. 139 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 pkt 3 ustawy, poprzez przyjęcie w oparciu o niewyjaśniony stan sprawy, że wydobycie kopalin nastąpiło z rażącym naruszeniem koncesji; - art. 107 § 3 K.p.a., poprzez brak należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji z uwagi na niedostateczne ustalenie faktów oraz ich znaczenia według obowiązujących przepisów prawa, niedostateczne wyjaśnienie przepisów prawa stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia; brak oceny przeprowadzonych dowodów w szczególności pod kątem ich wiarygodności, zgodności z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, a także ich spójności z pozostałym zgromadzonym materiałem dowodowym; brak pełnego uzasadnienia faktycznego gdyż w decyzji nie wyjaśniono, na których dowodach zostało oparte rozstrzygnięcie, a którym dowodom odmówiono wiarygodności; - art. 7, art. 75, art. 77 i art. 80 K.p.a., poprzez brak wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z przedmiotową sprawą, w tym brak wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego, w konsekwencji czego nie dokonano rzeczywistych i wystarczających ustaleń faktycznych w zakresie tego, czy organ pierwszej instancja w sposób prawidłowy wyliczył opłatę eksploatacyjną; - art. 9 K.p.a., poprzez rozpatrzenie sprawy z pominięciem słusznego interesu strony oraz z pominięciem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania od organu według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi zarzucono, że organy nie udowodniły, iż miało miejsce rażące naruszenie koncesji. Okoliczność tę ustalono w oparciu o podjętą z urzędu analizę złożonego przez stronę "Operatu ewidencyjnego zasobów złoża kruszywa naturalnego A., kategoria C1, stan na dzień 31 grudnia 2015 r.". Organ jednoznacznie wskazał, że dokonana przez niego analiza potwierdziła wcześniejsze informacje Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w L. z 2015 r. W uzasadnieniu powołano się również na notatkę sporządzoną przez organ, który to samodzielnie dokonał wyliczeń poziomu wydobycia kruszywa spoza obszaru górniczego. Tymczasem w decyzji wymiarowej organ właściwy powinien szczegółowo określić rodzaj stwierdzonego naruszenia z uwzględnieniem zakresu przedmiotowego opłaty. Nadto zarzucono, że ustalenie ilości wydobytej kopaliny nastąpiło na podstawie analizy notatki sporządzonej przez pracowania organu zamiast na podstawie opinii biegłego. Nie ustalono przy tym w jakim okresie nastąpiło ewentualne przekroczenie wydobycia kruszywa spoza obszaru górniczego. Także przeprowadzone oględziny w dniu 30 maja 2016 r., zdaniem skarżącego, nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia ewentualnego naruszenia i jego rozmiarów. Zostały one przeprowadzone przez pracownika organu i udokumentowane w protokole, do którego dołączono dwie fotografie. Nie wynika z nich w sposób bezsporny gdzie przebiegał obszar górniczy, w którego granicach skarżący miał uprawnienia wydobywcze. Pracownik organu nie miał uprawnień geodety i nie mógł stwierdzić przebieg granic działek stanowiących własność skarżącego. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności kwestionowanej decyzji. Podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2015 r., poz. 196 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa). Przepis art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy stanowi, że działalność gospodarcza w zakresie wydobywania kopalin ze złóż wymaga uzyskania koncesji. Koncesja, poza wymaganiami przewidzianymi w art. 22 ustawy, powinna wyznaczać granice obszaru i terenu górniczego oraz określać zasoby złoża kopaliny możliwe do wydobycia, a także minimalny stopień ich wykorzystania (art. 25 ust. 1 ustawy). Złożem kopaliny w rozumieniu art. 6 pkt 1 pkt 19 ustawy, jest takie naturalne nagromadzenie minerałów i skał oraz innych substancji, których wydobywanie może przynieść korzyść gospodarczą. Natomiast obszarem górniczym, według art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy jest przestrzeń, w granicach której przedsiębiorca jest uprawniony do wydobywania kopaliny, podziemnego bezzbiornikowego magazynowania substancji, podziemnego składowania odpadów, podziemnego składowania dwutlenku węgla oraz prowadzenia robót górniczych niezbędnych do wykonywania koncesji. Wyznaczenie obszaru górniczego następuje na podstawie dokumentacji geologicznej i odpowiednio projektu zagospodarowania złoża albo planu zagospodarowania podziemnego składowiska dwutlenku węgla (art. 32 ust. 2 ustawy). Obszar górniczy podlega wpisowi do rejestru obszarów górniczych i zamkniętych podziemnych składowisk dwutlenku węgla, o którym mowa w art. 152a ust. 1, natomiast granice obszaru i terenu górniczego określonego w koncesji podlegają ogłoszeniu w sposób zwyczajowo przyjęty w gminie (art. 35 ust. 1 i 6 ustawy). Planowane położenie obszaru górniczego i terenu górniczego, przedstawione zgodnie z wymaganiami dotyczącymi map górniczych, z zaznaczeniem granic podziału terytorialnego kraju i projekt zagospodarowania złoża powinien zostać dołączony do wniosku o udzielenie koncesji (art. 26 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 ustawy) i może podlegać zmianom np. w przypadku istotnych zmian warunków technicznych (art. 107 ust. 1 ustawy). Z przywołanych uregulowań jednoznacznie wynika, że wydobywanie kopalin może nastąpić tylko ze złoża i tylko w obrębie obszaru górniczego. Ponadto ustawodawca nakłada na podmioty prowadzące działalność gospodarczą polegającą na wydobywaniu kopalin szereg obowiązków, w tym obowiązek posiadania dokumentacji, która winna być uzupełniana w miarę postępu robót górniczych (art. 116 i 117 ustawy). Prowadzenie takiej dokumentacji daje możliwość m.in. kontroli przebiegu eksploatacji złoża, w tym wielkości wydobycia. Zgodnie z przepisem art. 139 ust. 1 ustawy, działalność wykonywana z rażącym naruszeniem warunków określonych w koncesji lub zatwierdzonym projekcie robót geologicznych podlega opłacie dodatkowej. Z przepisu art. 139 ust. 3 pkt 3 ustawy wynika z kolei, że opłatę dodatkową za wydobywanie kopalin ustala się w wysokości pięciokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej w ten sposób kopaliny. W myśl art. 139 ust. 4 ustawy opłaty dodatkowe ustala się stosując stawki obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania. Opłata określona w art. 139 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 ustawy ma niewątpliwie charakter sankcji majątkowej. Opłata podwyższona pobierana jest bowiem w przypadku, gdy zachowanie oznaczonego podmiotu ma charakter naganny i polega na prowadzeniu oznaczonej działalności z rażącym naruszeniem warunków koncesji. Zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny, przedmiotowa opłata ma przede wszystkim charakter represyjny, a częściowo także prewencyjny. Jest samodzielną sankcją o charakterze administracyjnoprawnym. Przechodząc od rozważań natury ogólnej na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że skarżącemu, prowadzącemu działalność gospodarczą, Starosta B. w dniu [...] grudnia 2011 r., na jego wniosek, zmienił koncesję udzieloną decyzją z dnia [...] marca 2010 r., na wydobywanie kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego "[...]" na działce nr geod. [...], położonej w obrębie gruntów wsi A., gmina B. o projektowanej wielkości wydobycia poniżej 20 000 m3 kruszywa w roku kalendarzowym. W pkt 1 decyzji ustanowiono nowy obszar górniczy "[...]" o powierzchni 19 995 m2 i postanowiono, że wpływ prowadzonej eksploatacji kopaliny powinien zawierć się w graniach terenu górniczego obejmującego działki o nr geod. [...] i [...]. W pkt 2 ustanowiono nowy teren górniczy pokrywający się z obszarem górniczym. W pkt 3 w związku ze zmianą granic terenu oraz obszaru górniczego ustalono dodatkowe warunki prowadzenia ruchu zakładu górniczego, tj.: skarżący został uprawniony do wydobywania kopaliny w graniach udokumentowanego złoża kruszywa naturalnego znajdującego się na działkach nr [...] i [...]; stwierdzono, że zasoby złoża możliwe do wydobycia określone jako zasoby bilansowe złoża pomniejszone o zasoby uwięzione w projektowanych skarpach stałych wyrobiska wynoszą 237,40 ton i zostaną wykorzystane w 100%; wskaźnik wykorzystania zasobów złoża określono na 0,45; zobowiązano skarżącego do profilowania skarp stałych wyrobiska do odpowiednich kątów nachylenia. Ważność koncesji określono na 10 lat. W wyniku wszczętego w trybie art. 139 ust. 1 ustawy, postępowania administracyjnego w sprawie wydobywania przez skarżącego kopaliny z naruszeniem warunków ww. koncesji, Starosta ustalił dla skarżącego opłatę dodatkową w wysokości 79.895 zł. W ocenie organu, przedsiębiorca rażąco naruszył warunki koncesji poprzez eksploatację w okresie od 2013 - 2015 kopaliny poza granicami przestrzeni objętej obszarem górniczym. Naruszenie warunków koncesji dotyczyło działek nr [...] i [...]. Decyzja Starosty B. w przedmiocie ustalenia skarżącemu opłaty dodatkowej za wydobycie kopaliny z rażącym naruszeniem warunków koncesji, utrzymana została w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., stanowiącą przedmiot zaskarżenia w sprawie niniejszej. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 75, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., a w szczególności nie zasługuje na uwzględnienie zarzut ustalenia ilości wydobytej kopaliny na podstawie analizy notatki sporządzonej przez pracowania organu zamiast na podstawie opinii biegłego. Organy rozstrzygnięcie swoje wydały na podstawie operatu ewidencyjnego sporządzonego przez osobę posiadającą uprawnienia geologiczne i dołączonej do niego mapy sytuacyjno - wysokościowej. Z operatu wynika, że na dzień 31 grudnia 2015 r. poza obszarem górniczym wydobyto 27 550 ton kruszywa naturalnego. Operat ten potwierdził stwierdzone naruszenie warunków koncesji przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w L., który w wyniku przeprowadzonej w dniu 19 czerwca 2015 r. kontroli ustalił, że eksploatacja złoża prowadzona jest poza granicami ustanowionego obszaru od strony południowo – wschodniej pomiędzy punktami załamania obszaru górniczego o nr 5-4 (działka 382) oraz od strony północno – zachodniej (działka 379). Wielkość naruszenia od strony zachodniej dochodzi max do koło 35 m na odcinku około 60 m a od strony wschodniej dochodzi max do 20 m na odcinku około 80 m (pismo z dnia 14 lipca 2015 r.). Operat ewidencyjny i informacja Dyrektora OUG w L. stanowiły podstawę wszczęcia postępowania w sprawie niniejszej. W trakcie postępowania w dniu 30 maja 2016 r. przeprowadzono oględziny z udziałem skarżącego. Na skutek oględzin potwierdzono, że naruszono granice obszaru górniczego. Skarżący stwierdził, że "granica obszaru górniczego została naruszona przez jego pracowników w czasie, gdy przebywał w sanatorium". Protokół z oględzin został podpisany przez skarżącego bez zastrzeżeń. W notatce urzędowej z dnia 1 stycznia 2016 r. stwierdzono, że wydobycie spoza obszaru górniczego stanowiło prawie 85% wielkości dopuszczalnego rocznego wydobycia oraz podano, że z załączonej do Operatu mapy wynika, że wkroczono z eksploatacją na teren sąsiedniej działki nr [...] na szerokości ponad 70 m, zagłębiając się nawet w teren tej działki do 35 m. Z powyższego wynika, że fakt naruszenia granic obszaru górniczego został potwierdzony przez samego skarżącego podczas oględzin. Ilość wydobytej kopaliny została natomiast ustalona na podstawie operatu i dołączonej do niego mapy – dokumentów przedłożonych przez samego skarżącego. W notatce urzędowej dokonano jedynie wyliczeń arytmetycznych na podstawie danych wynikających z ww. dokumentów. W ocenie Sądu organy w sprawie niniejszej zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy w sposób wyczerpujący i prawidłowo uzasadniły swoje rozstrzygnięcia. Skarżący nie przedstawił żadnych nowych dowodów, które mogłoby podważyć zasadność i prawidłowość ustaleń dokonanych przez organy. W szczególności brak było podstaw do sporządzania opinii przez biegłego, ponieważ brak było przesłanek do podważenia prawidłowości operatu ewidencyjnego zasobów kruszywa naturalnego, przedłożonego przez samego skarżącego a sporządzonego przez osobę posiadająca uprawnienia geologiczne. Zdaniem Sądu bezsporne jest zatem, że skarżący przekroczył ilość wydobytej kopaliny określoną koncesji. Przekroczenie tych granic, w sytuacji, gdy nie mają miejsca okoliczności niezależne od przedsiębiorcy zawsze musi być taktowane jako rażące naruszenie warunków koncesji. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, że samo wydobycie kopaliny poza obszarem górniczym stanowi rażące naruszenie warunków koncesji, gdyż następuje z ewidentnym naruszeniem prawa bezwzględnie obowiązującego w zakresie koncesjonowanej działalności (vide: wyrok NSA z 9 sierpnia 2012 r., II GSK 1100/11, pub. www.cbois.nsa.gov.pl) O rażącym naruszeniu warunków koncesji w sprawie niniejszej świadczy nie tylko fakt prowadzenia eksploatacji poza granicami obszaru górniczego, ale i świadome działanie skarżącego (wykopy były prowadzone w widocznej odległości w głąb działki [...]), jak i znaczna ilość wydobytej kopaliny (27 550 ton). Tym samym, w ocenie Sądu, zasadnym było ustalenie dla skarżącego na podstawie art. 139 ust. 1 ustawy opłaty dodatkowej za wydobycie kopaliny z rażącym naruszeniem warunków. Stąd zarzut naruszenia art. 139 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 pkt 3 ustawy należało uznać za nieuzasadniony. Powtórzyć należy za organem odwoławczym, że skarżący jako doświadczony przedsiębiorca, prowadzący od wielu lat działalność gospodarczą w zakresie wydobywania kopalin, winien podejmować działania nacechowane starannością w realizacji przysługujących mu w ramach posiadanej koncesji uprawnień. Znane mu więc powinny być także konsekwencje związane z naruszeniem warunków koncesji. Działalność wydobywcza winna być prowadzona w taki sposób, aby okoliczne tereny nieobjęte obszarem górniczym nie były narażone na prowadzenie działalności górniczej. Stwierdzenie wystąpienia przesłanki wydobywania kopaliny z rażącym naruszeniem warunków koncesji określonej w art. 139 ust. 1 ustawy, zobowiązuje organ koncesyjny do ustalenia opłat, o których mowa w tym przepisie. Ustawa nie przewiduje żadnych okoliczności dopuszczających możliwość odstąpienia od ich ustalania. Zastrzeżeń Sądu nie budzi przy tym sposób wyliczenia opłaty. Skarżący również nie podnosił zarzutów w tym zakresie. Mając powyższe na uwadze skargę oddalono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).