II SA/Bk 129/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, asesor WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Skarżący J. M. wnioskiem z dnia 6 września 2007r., 27 września 2007r., 8 października 2007r. i 12 października 2007r. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. z prośbą o przyznanie zasiłku celowego. Decyzją z dnia [...] października 2007r. Nr [...] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. przyznał J. M. pomoc w formie zasiłku celowego na częściowe pokrycie wydatków na żywność, środki czystości, gaz, odzież i obuwie jesienne, opał, energię elektryczną i leki w wysokości 350 zł. Tą samą decyzją organ odmówił stronie przyznania zasiłku celowego na niesprecyzowany cel we wniosku złożonym w dniu 8 października 2007r. oraz orzekł, że wypłata świadczenia nastąpi następnego dnia po uprawomocnieniu się decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił podstawy prawne oraz zasady przyznawania pomocy społecznej uregulowane w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej podkreślając, iż MOPS wykonując zadania z zakresu pomocy społecznej kieruje się w tym zakresie ustaleniami Burmistrza Miasta Z. Kwoty miesięczne, które organ ma do rozdysponowania pozwalają zatem tylko na częściowe zaspokojenie zgłaszanych potrzeb. Wskazano jednocześnie kwotową ilość środków przekazanych we wrześniu 2007r. do dyspozycji MOPS z przeznaczeniem na pomoc społeczną, podano ilość złożonych wniosków i dotychczasowy sposób rozdysponowania pieniędzy. Organ wyjaśnił także, że w związku z tym, iż ustawa o pomocy społecznej nie określa kryteriów dla ustalenia wysokości zasiłku celowego, jedynymi wyznacznikami mogą być: sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, a z drugiej strony liczba osób ubiegających się o tą formę pomocy i możliwości finansowe MOPS. Oba te aspekty organ wziął pod uwagę przy rozpatrywaniu wniosku p. J. M., dlatego też przyznany zasiłek powinien częściowo zaspokoić potrzeby wnioskodawcy. Wnioskodawca posiada, bowiem możliwości zaspokojenia zgłoszonych potrzeb we własnym zakresie, wykorzystując własną pracę i majątek, oraz przyznany odrębną decyzją zasiłek okresowy. Z powyższą decyzją nie zgodził się J. M. i w złożonym odwołaniu wniósł o jej uchylenie. Zarzucił organowi pomocy społecznej rażące naruszenie ustawy o pomocy społecznej i rażącą dyskryminację jego osoby z uwagi na rażące naruszenie art. 106 ust. 3 i art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Podniósł, że decyzja w sprawie zasiłku celowego nie rozstrzyga w całości złożonego wniosku, co jest rażącym naruszeniem k.p.a. i ustawy o pomocy społecznej. Skarżący wskazał, że w sierpniu 2007r. otrzymał dodatek mieszkaniowy w wysokości 13,13 zł, przez co błędnie ustalono jego dochód. Wysokość przyznanego mu zasiłku okresowego w wysokości 117,92 zł i zasiłku celowego w wysokości 350 zł nie zaspokoi jego podstawowych (niezbędnych) potrzeb bytowych umożliwiających bytowanie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Wydana decyzja zdaniem J. M. jest samowolą administracyjną i dowolnością organu. Rażąco narusza ustawę o pomocy społecznej, dyskryminuje jego osobę, niehumanitarnie go traktuje i narusza jego słuszny interes. J. M. zarzucił również brak rzetelności rozpatrzenia złożonych przez niego wniosków zgodnie z art. 107 k.p.a., ponieważ nie rozstrzygnięto całości złożonego wniosku. Nadto zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu brak kryteriów, którymi MOPS kierował się w przyznawaniu zasiłków i sposobów rozdysponowania posiadanych środków. Końcowo podniósł, że obowiązkiem organu jest wypłata przyznanej pomocy niezwłocznie. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. z dnia [...] października 2007r. nr [...] przyznającą J. M. pomoc w formie zasiłku celowego na częściowe pokrycie wydatków na żywność, środki czystości, gaz, odzież i obuwie jesienne, opał, energię elektryczną i leki w wysokości 350 złotych oraz odmowy przyznania zasiłku celowego na niesprecyzowany cel we wniosku złożonym w dniu 8 października 2007r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ w pierwszej kolejności opisał przesłanki nabycia prawa do świadczeń socjalnych, w tym zasiłku celowego wymieniając jednocześnie cele, na jakie świadczenie to może być przyznane. Następnie wyjaśnił, iż w zakresie przyznania i wysokości zasiłku celowego decydujące znaczenie mają zasady wyrażone w art. 2, 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej. Oznacza to, iż przyznany stronie zasiłek ma wystarczyć na zaspokojenie jej niezbędnych potrzeb bytowych, ale tylko wówczas, gdy potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Organ ma obowiązek uwzględnić słuszny interes strony, pod warunkiem, że nie koliduje one ze słusznym interesem społecznym ogółu świadczeniobiorców. Mając zatem na uwadze interes wszystkich ubiegających się o pomoc, nie tylko skarżącego, przyznano J. M. zasiłek celowy w wysokości 350,00 zł. W ocenie organu wysokość zasiłku celowego została ustalona na miarę możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej, ponadto w kwocie znacznie wyższej niż średni zasiłek wpłacany świadczeniobiorcom we wrześniu 2007 roku. Jak wynika z akt sprawy skarżący korzysta z różnych form pomocy ze strony MOPS w Z., poza świadczeniami z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego i okresowego, skarżący otrzymuje także dodatek mieszkaniowy i osiąga dochód z gospodarstwa rolnego. W miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku uzyskał łączny dochód w wysokości 258,57 złotych. Odnosząc się do zarzutów skarżącego organ wskazał, że nietrafne jest twierdzenie skarżącego, że ustalone w ustawie o pomocy społecznej kryterium dochodowe jest minimalną kwotą niezbędną na zaspokojenie potrzeb bytowych człowieka. Ustawa o pomocy społecznej określa, bowiem w art. 8 ust. 1 kwoty dochodu uprawniające do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, a nie kwoty niezbędne do zaspokojenia potrzeb bytowych człowieka. Nadto zarzuty dotyczące niehumanitarnego oraz nierównego traktowania skarżącego oraz dyskryminacja jego osoby nie zasługują na uwzględnienie, albowiem nie zostały poparte żadnymi dowodami. Za bezzasadne organ uznał również zarzut dotyczący błędnego ustalenia dochodu. W sprawie ustalając dochód skarżącego, zsumowano jego miesięczne przychody z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, tj. sierpnia 2007r. W miesiącu tym skarżący miał przyznany dodatek mieszkaniowy w wysokości 42,71 zł (decyzja z dnia [...] czerwca 2007r., nr [...], na podstawie której przyznano skarżącemu dodatek mieszkaniowy na okres od 1 czerwca 2007r. do dnia 30 listopada 2007r.). Końcowo organ zasygnalizował, iż niezasadne jest twierdzenie skarżącego jakoby MOPS był zobowiązany do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego wniosku z dnia 8 i 12 października 2007r., albowiem w sytuacji, gdy skarżący w okresie miesiąca składa cztery wnioski o zasiłek celowy, nie ma potrzeby przeprowadzania czterech wywiadów. Nadto organ wskazał, że z ustawowych zasad świadczeń pomocy społecznej wynika, że osoba występująca o przyznanie pomocy społecznej powinna także pokrywać wydatki związane z utrzymaniem z własnych dostępnych jej środków, a pomoc społeczna jedynie ma za zadanie wpierać tę osobę w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb. Z powyższą decyzją nie zgodził się J. M. i zaskarżył ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucił jej rażące naruszenie ustawy o pomocy społecznej, jak i rażącej dyskryminacji jego osoby, ponieważ wydana decyzja rażąco narusza art. 106 ust. 3 oraz art. 39 ustawy o pomocy społecznej. J. M. podniósł nadto, że wysokość przyznanego mu zasiłku okresowego w wysokości 117,92 zł. i zasiłku celowego w kwocie 350 zł nie zaspakaja jego podstawowych (niezbędnych) potrzeb bytowych uniemożliwiających bytowanie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Ustalone w ustawie kryterium dochodowe określa minimalna kwotę dla osoby na zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych. Zdaniem skarżącego obligatoryjnym obowiązkiem organu pomocy społecznej jest zapewnienie niezbędnej odzieży osobie jej pozbawionej, a zatem przyznanie częściowej pomocy jest rażąco sprzeczne z ustawą, jak i rażącym naruszeniem dyrektywy art. 3 ustawy o pomocy społecznej. J. M. podniósł również, że wydana decyzja jest samowolą administracyjną i dowolnością organu, ponieważ rażąco narusza ustawę o pomocy społecznej oraz dopuszcza się dyskryminacji i niehumanitarnego traktowania oraz narusza słuszny interes strony. Skarżący stwierdził również, że w decyzji brak jest kryteriów, którymi kieruje się MOPS w sprawie przyznawania zasiłków. W skardze zarzucono również brak rzetelnego rozpatrzenia złożonych wniosków zgodnie z art. 107 kpa, ponieważ decyzja nie rozstrzyga całości złożonego wniosku, a przepisy nakładają obowiązek pełnego faktycznego i prawnego wyjaśnienia rozstrzygnięcia. Wskazał także na obowiązek organu dotyczący bezwzględnego zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz na obowiązek wypłaty przyznanej pomocy niezwłocznie, a nie z dużym opóźnieniem, ponieważ przyznana pomoc staje się bezcelowa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej cytowanej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem. W rozpoznawanej sprawie organy administracji dokonały prawidłowej wykładni i właściwie zastosowały przepisy prawa materialnego i procesowego. Podniesione w skardze zarzuty nie mogły zatem doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd nie dopatrzył się również uchybień, które nie zostały podniesione w skardze, a których stwierdzenie prowadziłoby do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W pierwszym rzędzie wskazać należy, że wydane w sprawie decyzje dotyczyły przyznania świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego. Zasady udzielania świadczeń z publicznych środków pomocy społecznej regulują przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), zaś tryb rozpatrywania tych spraw reguluje Kodeks postępowania administracyjnego, z pewnymi modyfikacjami wynikającymi z przepisów ustawy o pomocy społecznej. I tak zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 cytowanej ustawy, celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Według art. 3 tejże ustawy pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Decyzje mają charakter uznaniowy. Podejmując decyzję uznaniową organ administracji - stosownie do art. 7 k.p.a. - ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych (wyrok NSA z 28 kwietnia 2003r., sygn. akt II SA 2486/01, Lex nr 149543). Uznanie administracyjne nie pozwala organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale i nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2000 roku, sygnatura akt I SA 945/00, Lex nr 79608). Rozmiar pomocy warunkowany jest bowiem nie tylko potrzebami strony, ale i możliwościami finansowymi organu. Zgodnie z treścią art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy zarówno w zakresie przyznania świadczenia, jak też w części odnoszącej się do jego wysokości. Wyznacznikami ustalenia tej wysokości są, z jednej strony – rozmiar potrzeb wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, a z drugiej strony – możliwości finansowe organów pomocy społecznej oraz potrzeby innych osób zgłaszających się o pomoc społeczną. MOPS w Z., mając na uwadze interes wszystkich osób ubiegających się o pomoc, nie tylko skarżącego oraz ograniczone (w stosunku do potrzeb) możliwości finansowe, przyznał skarżącemu zasiłek celowy w wysokości i zakresie określonym w zaskarżonej decyzji, co nie odpowiada oczekiwaniom skarżącego, ale co mieści się w granicach uznania administracyjnego. Spełnienie przez skarżącego kryteriów umożliwiających przyznanie zasiłku, nie oznacza, bowiem że istnieje po jego stronie roszczenie o przyznanie świadczenia w wysokości, którą sam określa. Organ w uzasadnieniu swojej decyzji w sposób wyczerpujący i przekonujący uzasadnił swoje stanowisko, łącznie z podaniem rozdziału kwot, jakimi dysponował na tego rodzaju pomoc w okresie objętym wnioskiem skarżącego, oraz średnią wysokością wypłacanego zasiłku celowego. W wrześniu 2007r. do rozdysponowania na zasiłki celowe przewidziano kwotę 22.000 złotych, przy czym załatwiono 33 wnioski, co w oczywisty sposób tłumaczy wysokość indywidualnie przyznawanych świadczeń. Z ustawowych zasad przyznawania świadczeń z pomocy społecznej wynika zresztą, że osoba występująca o przyznanie pomocy społecznej powinna także pokrywać wydatki związane z utrzymaniem z własnych dostępnych jej środków. Osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, w tym do poszukiwania źródeł dochodu. Skarżący jest współwłaścicielem gospodarstwa rolnego, którego dochód od lat jest symboliczny i nie zmienia tej sytuacji licząc na pełne pokrywanie jego potrzeb przez MOPS. J. M. jest natomiast osobą sprawną i nie ma przeszkód, by przynajmniej całość środków żywnościowych wypracował z gospodarstwa rolnego. Tymczasem odbiera się wrażenie, że skarżący cały ciężar swego utrzymania przerzucił na ośrodek pomocy społecznej, przyjmując bierną postawę roszczeniową. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut dotyczący nie rozstrzygnięcia przez organy prowadzące postępowanie całości złożonego wniosku, doprecyzowanego w trakcie wywiadu środowiskowego. Już samo porównanie treści tego wniosku z zakresem orzeczenia decyzją MOPS pozwala na stwierdzenie, iż wszystkie żądania skarżącego (zawarte we wniosku z dnia 6 i 27 września 2007r. oraz 8 i 12 października 2007r.) podlegające załatwieniu w formie decyzji administracyjnej z zakresu właściwości Kierownika MOPS, znalazły odzwierciedlenie w decyzji pierwszoinstancyjnej. Sąd nie znajduje również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Prawdą jest, iż organy administracyjne nie mogą uchylić się od obowiązku zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, a przed wydaniem decyzji umożliwić wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jednak to w interesie strony, podnoszącej zarzut naruszenia przepisu art. 10 KPA, leży wykazanie wpływu tego uchybienia na wynik sprawy, albowiem Sąd każdy przypadek bada indywidualnie (vide: uchwała NSA w Warszawie z dnia 25.04.2005r., sygn. akt FPS 6/04, ONSAiWSA 2005/4/66). Nie każde, bowiem naruszenie przepisów postępowania administracyjnego skutkuje uchyleniem zaskarżonego aktu administracyjnego, a tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarżący ograniczył się do zgłoszenia zarzutu, nie popierając go żadnymi twierdzeniami i nie przytaczając jakichkolwiek okoliczności wskazujących na to, że faktyczne zagwarantowanie mu w tej konkretnej sprawie prawa do wypowiedzenia się, co do zebranego materiału dowodowego wpłynęłoby na podjęcie innej decyzji. Postawiony zarzut zobowiązuje sąd do sprawdzenia, czy rzeczywiście jest prawdziwy, jednak ma to uzasadnienie tylko w przypadku, gdy istnieją jakiekolwiek podstawy do przypuszczenia, że znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja nie została wzięta w całości pod uwagę, nie odzwierciedla rzeczywistości, czy jest niepełna, a jej uzupełnienie mogłoby nastąpić, gdyby strona wypowiedziała się przed wydaniem rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie podstaw do postawienia takiej tezy nie ma, tym bardziej, że aktywne uczestnictwo w postępowaniu i współpraca skarżącego z organem I instancji wskazują, iż w postępowaniu przed tym organem wyczerpał wszelkie możliwości udowodnienia swojej trudnej sytuacji życiowej. Końcowo zaznaczyć należy, że w przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy społecznej, nie sporządza się nowego wywiadu środowiskowego wniosku, ale stosownie do art. 107 ust.4 ustawy o pomocy społecznej – aktualizację wywiadu, dlatego też na nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący uchylania się organu od przeprowadzenia takiego wywiadu na wniosek skarżącego z dnia 8 i 12 października 2007r. Wobec niepotwierdzenia się zarzutów skargi podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.