II SA/Bk 129/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mleczarskiej "S." w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej - oddala skargę.- U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] listopada 2011r., znak [...] Prezydent Miasta S. ustalił Spółdzielni M. "S.", będącej właścicielem nieruchomości oznaczonej nr geod. [...] położonej w S., opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z podziałem tej działki na działki o nr [...] i nr [...]. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności wskazano, że zgodnie z normą zawartą w art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm., dalej u.g.n.), jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. W uchwale Rady Miejskiej w Suwałkach Nr XXIII/206/08 z dnia 30 kwietnia 2008r., zmienionej Uchwałą Nr XXIV/226/08 z dnia 27 maja 2008r. została ustalona stawka procentowa opłaty adiacenckiej w związku z podziałem nieruchomości w wysokości 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Następnie wyjaśniono, iż ustalenie opłaty adiacenckiej uzależnione jest od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego geodezyjnym jej podziałem, dokonanym na wniosek właściciela, bez względu na cel podziału. Cel podziału nie ma znaczenia w kwestii określenia wartości nieruchomości. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami w żaden sposób nie odnoszą się bowiem do celu, w jakim następuje podział nieruchomości, a jedyną przesłanką ustalenia opłaty adiacenckiej jest wzrost wartości nieruchomości, ustalany w drodze operatu szacunkowego. Organ uznał, że w przedmiotowej sprawie przesłanki zawarte w cytowanym powyżej przepisie zostały spełnione. Nieruchomość stanowiąca własność Spółdzielni M. "S.", położona w S., oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, została podzielona na jej wniosek z dnia [...] września 2009r. na działki o nr [..] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, a decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia [...] września 2009r. nr [...] zatwierdzająca ten podział stała się prawomocna z dniem [...] września 2009r. Organ wskazał, że zgodnie z art. 98a ust. 1 u.g.n. prezydent miasta może w drodze decyzji ustalić opłatę adiacencką, jednakże zawarty w tym przepisie zwrot "może" nie oznacza uznaniowego charakteru decyzji. Powyższy przepis wskazuje jedynie, kiedy decyzja o opłacie adiacenckiej może zostać podjęta, a mianowicie wtedy, gdy w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości (dokonany na wniosek właścicieli) stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. O ile bowiem przed dokonaniem podziału na wniosek właścicieli, została podjęta stosowna uchwała, to właściciele nieruchomości mają obowiązek wnoszenia opłat adiacenckich, ponieważ mają one charakter obligatoryjny. Skoro ustalenie opłaty adiacenckiej jest obligatoryjne, to organ właściwy do ustalenia tej opłaty nie może odstąpić od wydania decyzji w tym przedmiocie. Wskazano też, że warunkiem dopuszczalności ustalenia opłat adiacenckich jest wzrost wartości nieruchomości, który musi pozostawać w bezpośrednim związku przyczynowym z dokonanym podziałem. Wzrost wartości nieruchomości musi być udokumentowany przez operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego. W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy przy ustalaniu wartości zastosował podejście polegające na metodzie korygowania ceny średniej. Zgodnie z § 56 ust. 1 pkt 1, 3 i 7 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109 ze zm.) w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym określenie przedmiotu i zakresu wyceny, źródła danych o nieruchomości, analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny. Analizując treść operatu szacunkowego organ stwierdził, że rzeczoznawca w rozpoznawanej sprawie zastosował się do określonych procedur. Ustalając, czy nastąpił wzrost wartości rynkowej nieruchomości w związku z dokonanym podziałem nieruchomości organ zauważył, że wyceniana nieruchomość położona jest w odległości [...] km od centrum, w strefie o wysokim stopniu uprzemysłowienia. Działka nr [...] nie posiada pełnego uzbrojenia, większość mediów dostępna jest z działki sąsiedniej. Działka nie ma bezpośredniego dostępu do drogi, korzystanie z drogi jest możliwe na podstawie służebności ustanowionej na działce sąsiedniej. Działka nr [...] jest wyposażona w pełną infrastrukturę techniczną i posiada dostęp do drogi utwardzonej o nawierzchni bitumicznej. W ocenie organu, w przedmiotowej sprawie w operacie szacunkowym jednoznacznie wykazano, że na skutek podziału nastąpił wzrost wartości nieruchomości. Oceniając operat szacunkowy sporządzony przez A. T. pod względem formalnym organ stwierdził, że jest on spójny, logiczny i stanowi wiarygodny dowód w sprawie, a nadto uwzględnia on wszelkie atrybuty, które mogą mieć wpływ na wartość nieruchomości. Zgodnie z opinią rzeczoznawcy majątkowego, różnica pomiędzy wartością nieruchomości przed podziałem i po podziale stanowi kwotę [...] zł. Procentowa stawka opłaty adiacenckiej w związku z podziałem nieruchomości została ustalona w wysokości 30% wzrostu wartości nieruchomości, co daje kwotę opłaty adiacenckiej w wysokości: [...] zł Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Skarżąca Spółdzielnia wskazując, że został naruszony art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podniesiono, że z treści tego przepisu nie wynika, jakoby podział nieruchomości automatycznie powodował wzrost jej wartości, a tym samym opłata adiacencka była zawsze konsekwencją dokonanego podziału. Nie wynika z niego też obowiązek ustalania opłaty adiacenckiej. Fakultatywność wydania decyzji na podstawie art. 98a ust. 1 u.g.n. sprowadza się do tego, że mimo zaistnienia przesłanki wzrostu poprzedniej wartości nieruchomości, organ jedynie może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencka z tego tytułu. Skoro jednak z tej możliwości skorzystał, to ma obowiązek wyjaśnić, czym kierował się dokonując takiego wyboru, a organ tego nie uczynił. Wskazano też, że w tej sprawie w następstwie podziału nieruchomości nie zwiększyła się atrakcyjność inwestycyjna nieruchomości. Zwrócono przy tym uwagę, że jedna z powstałych w wyniku podziału działek nie posiada pełnego uzbrojenia oraz nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. utrzymało w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ odwoławczy, odnosząc się do spornej kwestii dotyczącej przyczyn wzrostu wartości nieruchomości, podzielił stanowisko organu I instancji i ocenił operat jako prawidłowy. Swoje stanowisko uzasadnił tym, że: - po pierwsze - ustawa o gospodarce nieruchomościami w art. 154 ust. 1 powierzyła rzeczoznawcy majątkowemu wybór podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. W niniejszej sprawie dla określenia wartości rynkowej działki Spółdzielni przed i po podziale rzeczoznawca majątkowy wybrał podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, co przedstawił i uzasadnił w operacie, a wybór ten jest zgodny z przepisami ustawy (art. 149 - 159); - po drugie - treść operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 30 sierpnia 2011 r. odpowiada wymogom postawionym tego rodzaju dokumentowi w § 56 i 57 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207. poz. 2109 ze zm.); - po trzecie - rzeczoznawca majątkowy ustalił pięć cech rynkowych (atrybutów) mających wpływ na wartość nieruchomości, takich jak: poprawka na datę transakcji, strefa, infrastrukturę, powierzchnia, komunikacja. Dla infrastruktury rozróżnił dwa stany: pełna i niepełna. Określając wartość działki nr [...] powstałej po podziale działki nr [...], uwzględnił fakt, że nie posiada ona pełnej infrastruktury (uzbrojenia) i ma utrudnioną komunikację (brak bezpośredniego dostępu do drogi publicznej). Stąd organ odwoławczy nie uznał za zasadny zarzutu, że w opinii rzeczoznawcy pominięty został atrybut uzbrojenia jako czynnik istotny przy wycenie tej działki. Organ odwoławczy stwierdził, że ziściły się okoliczności wskazane w art. 98a u.g.n. Nie znalazł też podstaw do uwzględnienia zarzutu strony skarżącej, odnoszącego się do braku wyjaśnienia przesłanek podjęcia decyzji uznaniowej. Zgodził się, że nieprawidłowo organ pierwszej instancji zinterpretował przepis art. 89a ust. 1 u.g.n., uznając, że ustalenie opłaty adiacenckiej jest obligatoryjne w sytuacji, gdy w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej. Nie zgodził się jednak z poglądem, że organ I instancji nie wyjaśnił przesłanek podjęcia decyzji o ustaleniu opłaty, albowiem w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wskazał, że opłaty te pełnią funkcję redystrybucyjną, stanowią dochód publiczny jednostki samorządu terytorialnego, przeznaczany na realizację zadań, a ponadto wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej jest zgodne z interesem społecznym i nie stoi też w sprzeczności ze słusznym interesem strony postępowania, Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożyła Spółdzielnia M. "S.", wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: - art. 98a ust. 1 u.g.n. przez przyjęcie, że w wyniku podziału nieruchomości wzrosła jej wartość oraz że organ I instancji wyjaśnił przesłanki podjęcia decyzji o ustaleniu opłaty; - art. 7 k.p.a. poprzez uznanie, że nałożenie opłaty adiacenckiej nie stoi w sprzeczności ze słusznym interesem strony postępowania, pomimo uznaniowego charakteru decyzji ustalającej opłatę adiacencką. W uzasadnieniu powyższych zarzutów pełnomocnik skarżącego podkreślił, że jego zdaniem organ wydając decyzję ustalającą opłatę adiacencka z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ma obowiązek wyjaśnić, czym kierował się dokonując takiego wyboru, dlaczego uznał za właściwe skorzystanie z przewidzianej w przepisie możliwości. Zdaniem strony skarżącej organ wskazując na funkcję redystrybucyjną opłaty, nie uzasadnił tego, co oznacza, że organy kierowały się wyłącznie względami fiskalnymi. Podniesiono też, że w wyniku podziału nie zwiększyła się atrakcyjność inwestycyjna nieruchomości. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w kwestionowanej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazano, że stosownie do postanowień art. 98a ust. 1 u.g.n., stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Zatem ani rzeczoznawca majątkowy, ani organy administracji nie mogły uwzględnić przyszłych okoliczności, związanych z ewentualnym ustanowieniem służebności na jednej z nowo powstałych działek. Zaś brak dostępu jednej z działek do drogi publicznej i brak pełnego uzbrojenia na niej został uwzględniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. Na wstępie podnieść należy, iż przepis art. 98a u.g.n. wprowadza możliwość ustalenia przez organ opłaty adiacenckiej m.in. w przypadku wzrostu wartości nieruchomości z tytułu podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości (art. 146 ust. 1a w zw. z art. 98a ust. 1 u.g.n.). W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej związana jest ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem, wskutek której nowa konfiguracja, czy wielkość nowopowstałych działek pozwala na korzystniejsze gospodarczo ich użytkowanie, a co za tym idzie uzyskanie wyższej ceny sprzedaży, aniżeli miałoby to miejsce w przypadku działki niepodzielonej. Jak wskazuje się w orzecznictwie, opłata adiacencka jest rodzajem daniny publicznej na rzecz gminy, której wprowadzenie ma źródło właśnie w tym, że określony podmiot uzyskuje korzyść majątkową na skutek zdarzenia, jakim jest między innymi podział nieruchomości (por. uchwała NSA z 9 października 2000 r., sygn. OPK 8/00, ONSA 2001 z. 1, p. 15). Z przepisu art. 98a ust. 1 u.g.n. wynika, że ustawodawca nie nałożył na organy samorządu terytorialnego obowiązku ustalenia opłaty adiacenckiej, lecz jedynie zezwolił na ustalenie tej opłaty w sytuacji, gdy wskutek podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość. Podobnie w doktrynie wskazuje się, że wprowadzenie opłaty adiacenckiej nie jest w tym przypadku obligatoryjne, a jedynie możliwe - (E. Bończak Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz do art. 98a, Lex). Podkreślić jednak należy, że w przypadku, gdy zostaną spełnione przesłanki wskazane w art. 98a u.g.n., w szczególności nastąpi wzrost wartości nieruchomości na skutek podziału, organ posiada uprawnienie do tego, aby ustalić taką opłatę. Nie musi przy tym wykazywać powodów, jakie skłoniły go do ustalenia opłaty, w szczególności zaś nie musi wskazywać, jaki jest stan finansowy gminy. Wystarczające jest, jak już wskazano, że zostały spełnione przesłanki do ustalenia takiej opłaty. W kontekście tego bezpodstawne są zarzuty skargi, w myśl których organ winien uzasadnić, dlaczego uznał za właściwe skorzystanie z możliwości przewidzianej powoływanym przepisem art. 98a u.g.n. Z całości regulacji art. 98a wynika, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości może być wydana, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) nastąpił podział nieruchomości, dokonany na wniosek właściciela, przy zastrzeżeniu art. 98a ust. 2 u.g.n.; 2) ustalenie opłaty nastąpi w okresie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna; 3) nastąpił faktyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek podziału nieruchomości, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 146 ust. 1a u.g.n.); 4) w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. W rozpoznawanej sprawie nie budziły wątpliwości przesłanki wymienione w pkt 1, 2 i 4. Organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że na wniosek strony skarżącej, jako właściciela nieruchomości, wydana została decyzja zatwierdzająca jej podział na dwie działki, a decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] września 2009 r., w której to dacie obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w Suwałkach Nr XXIII/206/08 z dnia 30 kwietnia 2008r., zmieniona Uchwałą Nr XXIV/226/08 z dnia 27 maja 2008r. Sporna natomiast w sprawie stała się okoliczność wzrostu wartości nieruchomości wskutek dokonanego podziału. W ocenie Sądu, organy prawidłowo przyjęły, że wzrost wartości w przedmiotowej sprawie nastąpił. Należy zauważyć, że organy, celem ustalenia, czy i o ile taki wzrost nastąpił, powołały rzeczoznawcę majątkowego, który sporządził operat zgodnie z wymogami określonymi w §56 i 57 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Istotne jest również to, że sporządzając operat rzeczoznawca uwzględnił w nim, że jedna z powstałych z podziału nieruchomości działek nie posiada infrastruktury technicznej (uzbrojenia) i ma utrudnioną komunikację (brak bezpośredniego dostępu do drogi publicznej). Niezasadne są także zarzuty skargi, że w związku z tym, że w przyszłości będzie istniała konieczność ustanowienia służebności drogi koniecznej na jednej z działek, to przyczyni się to do zmniejszenia atrakcyjności inwestycyjnej tej działki. Wszak organy wydając decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej ustalają stan nieruchomości po podziale na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Tym samym jak słusznie zauważył organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, ani rzeczoznawca sporządzający operat, ani organy nie mają możliwości uwzględnić ewentualnych zdarzeń przyszłych dla celów ustalania wartości nieruchomości. W niniejszej sprawie nie uchybiono również przepisom prawa procesowego. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 § 1 kpa). Ocena ta nie nosi zaś cech dowolności (art. 80 kpa). Zgodnie zaś z art. 107 kpa w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, w tym uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności w sposób wyczerpujący uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Mając powyższe na względzie zaskarżona decyzja odpowiada prawu, dlatego też skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (t.j. Dz. U. z 2012r. poz. 270), o czym orzeczono jak na wstępie.