II SA/Bk 130/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA E. Trykoszko (spr.), Sędziowie NSA G. Gryglaszewska, S. Prutis, Protokolant A. Bazydło, po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi K.Z. i B.Z.-M. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] stycznia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. Uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] listopada 2003r. Nr [...] w części orzekającej o odmowie zwrotu działek o numerach geodezyjnych [...], [...], [...], [...] i [...]; 2. Stwierdza, że zaskarżona decyzja w zakresie opisanym w punkcie 1 wyroku nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżących K.Z. i B.Z.-M. solidarnie kwotę 200zł. (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- Decyzją z [...] listopada 2003r. Prezydent Miasta S. po czwartym rozpatrzeniu sprawy ze złożonego w lutym 2002r. wniosku skarżących K.Z. i B.Z.M. o zwrot wywłaszczonej od ich ojca L.S.Z. nieruchomości, orzekł o: odmowie zwrotu - nieruchomości ozn. nr geod [...], [...]/2, [...]/3, części [...]/3 o łącznej powierzchni 0,3343 ha, stanowiącej własność Miasta S., posiadającej urządzoną księgę wieczystą KW nr [...], - i nieruchomości oznaczonej nr geod. [...]/1 o pow. 0,1003 ha, stanowiącej własność Skarbu Państwa będącej w wieczystym użytkowaniu Miasta S., posiadającej ksiegę wieczystą KW nr [...]. - oraz o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu części nieruchomości ozn. nr geod. [...] (powstałej z połączenia działki [...]/4 i jej podziału) stanowiącej własność Miasta S. będącej w wieczystym użytkowaniu S. Spółdzielni Mieszkaniowej w S., posiadającej urządzona księgę wieczystą KW nr [...]. Organ ustalił, że skarżący są spadkobiercami L.S.Z., od którego wywłaszczono w 1976r. nieruchomość, oznaczoną wówczas numerem geodezyjnym [...]/1, o powierzchni 4035m2, położoną w S. przy ulicy R., z przeznaczeniem pod budowę osiedla IV w S. Wywłaszczona nieruchomość uległa wielokrotnym podziałom i na dzień dzisiejszy część stanowi własność Miasta S., część własność Skarbu Państwa i pozostaje w wieczystym użytkowaniu Miasta S., a część stanowi własność Miasta S. pozostającą od 1998r. w wieczystym użytkowaniu S. Spółdzielni Mieszkaniowej, które to prawo ujawniono w księdze wieczystej Nr [...] przed 1 stycznia 1998r. W stosunku do tej ostatniej części gruntów zachodzi więc negatywna przesłanka zwrotu nieruchomości opisana w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami postępowania w tym zakresie podlegało umorzeniu. Dla pozostałych gruntów cel wywłaszczenia jest nadal aktualny. Budowa osiedla Nr IV w S. była inwestycja wieloletnią i wielozadaniową i do dziś jest kontynuowana. Do takich wniosków organ doszedł po analizie treści miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do spornego obszaru, jakie obowiązywały na przestrzeni lat począwszy od momentu wywłaszczenia. Dokończeniem realizacji osiedla mieszkaniowego będzie wybudowanie nawierzchni drogi stanowiącej przedłużenie ulicy Ś. w S., którą przewidywały i poprzednie plany i ostatni plan zagospodarowania przestrzennego. Gmina Miejska w S. posiada aktualną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy tejże ulicy, a decyzja obejmuje w całości nieruchomości będące przedmiotem wniosku o zwrot. Organ stwierdził, że zabudowa osiedla IV została zrealizowana z wyjątkiem ciągu komunikacyjnego obsługującego to osiedle , przy czym prace związane z realizacją celu wywłaszczenia rozpoczęto przed upływem 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Stąd brak przesłanek do zwrotu nieruchomości. W odwołaniu od tej decyzji wnioskodawcy podkreślili, że jej uzasadnienie jest tożsame z uzasadnieniem poprzedniej decyzji odmownej z [...] maja 2003r., która organ odwoławczy uchylił zalecając dokonanie ustaleń i zgromadzenie nowych dowodów mających znaczenie dla oceny "zgodności nieruchomości na cel związany z wywłaszczeniem" Organ I instancji żadnych nowych dowodów nie zebrał bezpodstawnie opierając się głównie na planach zagospodarowania przestrzennego miasta lub jego fragmentach, zmienianych i uchwalanych co kilka lat. Prezydent Miasta skrzętnie natomiast pominął – jak wywodzili skarżący – istotną w sprawie treść decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny osiedla IV z dnia [...] września 1975r., z której wynikać mógł w sposób wiążący sposób zagospodarowania wywłaszczonych gruntów. Nie wyjaśniono sprawy realizacji inwestycji wynikających z tego planu, kwestii wydawania pozwoleń na budowę, terminów rozpoczęcia budowy. Tym samym nie wykonano dyspozycji organu odwoławczego z poprzednich decyzji kasacyjnych. Oparcie uzasadnienia negatywnej decyzji, na ciągle zmieniających się planach zagospodarowania przestrzennego miasta, dopasowujących sposób zagospodarowania terenów do zmieniających się warunków społecznych i ekonomicznych, nie świadczy o wykorzystaniu gruntów zgodnie z wywłaszczeniem. Stan spornych gruntów jest obecnie taki jak w momencie wywłaszczenia tj. są niezabudowane. Zdaniem odwołujących się nie ma też znaczenia w sprawie nowa decyzja lokalizacyjna, bowiem o nowej nie wspomina ustawa o gospodarce nieruchomościami. Skarżący napomknęli przy tym w odwołaniu, że po ostatnim uchyleniu decyzji odmownej przez wojewodę, organ I instancji poinformował ich, iż zlecił opracowanie operatu rachunkowego niezbędnego dla dokonania zwrotu nieruchomości i rozliczeń z tego tytułu i dlatego zgodnie sądzili, że dojdzie do zwrotu nieruchomości. Tymczasem ostatecznie organ zmienił zdanie. Wojewoda P. po rozpatrzeniu powyższego odwołania decyzją z dnia [...] stycznia 2004r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej z następującym uzasadnieniem. Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U. z 2000r. nr 46, poz. 543 z późn.zm.) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do art. 137, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Stosownie zaś do art. 137 za zbędną uznaje się nieruchomość lub jej część, jeżeli pomimo upływu 7 lat od wywłaszczenia nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. Roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje jednak, o czym stanowi art. 299 ustawy, jeżeli przed dniem wejścia w życie (tj. przez 01.01.1998r.) nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowaniu wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przedmiotową nieruchomość wywłaszczono w celu budowy osiedla mieszkaniowego Nr IV w S. Dowody określające cel wywłaszczenia stanowią: 1. wniosek Rejonowej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w E. z dnia [...] października 1975r. o wywłaszczenie nieruchomości na ten cel, 2. decyzja Prezydenta S. z dnia [...] stycznia 1976r. o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu, stwierdzająca w uzasadnieniu, iż wywłaszczona nieruchomość zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny z dnia [...].09.1975r. Nr [...] przeznaczona jest pod budowę osiedla Nr IV w S. przy ul. R., 3. decyzja Wicewojewody S. Nr [...] z dnia [...].09.1975r. zatwierdzająca szkic koncepcyjno-programowy osiedla Nr IV w S. oraz mapa stanowiąca załącznik do w.w. decyzji, określające jego granice. W świetle powyższych dokumentów należy stwierdzić, iż niewątpliwie nieruchomość stanowiącą przedmiot wniosku o zwrot wywłaszczono w celu wybudowania osiedla mieszkaniowego. Co prawda na podstawie zgromadzonych dowodów nie można ustalić szczegółowo jakiego rodzaju obiekty miały być realizowane w ramach osiedla ( z uwagi na brak możliwości odszukania wszystkich dokumentów ze względu na upływ czasu), tym niemniej istotne jest w niniejszej sprawie, w ocenie organu odwoławczego, ustalenie czy stosownie do art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy rozpoczęto realizację celu wywłaszczenia rozumianego jako budowa osiedla mieszkaniowego. Przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wykazało, że: 1. część wywłaszczonej nieruchomości oznaczona aktualnie nr geod. [...] (wcześniej [...]/5) znajduje się w wieczystym użytkowaniu S. Spółdzielni Mieszkaniowej w S. na podstawie aktu notarialnego z dnia [....].11.1978r., dla której urządzono księgę wieczystą KW Nr [...] i w tej części zachodzą przesłanki z art. 229 ustawy, 2. pozostała część wywłaszczonej nieruchomości oznaczona aktualnie: - nr geod. [...], [...]/2, [...]/3 i w części [...]/3 stanowi własność Miasta S., - nr geod. [...]/1 stanowi własność Skarbu państwa w wieczystym użytkowaniu Miasta S. Wywłaszczona część nieruchomości o jakiej mowa w punkcie 2, jakkolwiek niewykorzystana dotychczas na cel wywłaszczenia w sposób trwały, była wykorzystywana tymczasowo przez S. Przedsiębiorstwo Budowlane "P." w S. na potrzeby budowy osiedla mieszkaniowego (celu wywłaszczenia). Przedsiębiorstwo to stało się z mocy prawa wieczystym użytkownikiem gruntu będącego w jego zarządzie, w tym przedmiotowej części nieruchomości oznaczonej wówczas nr geod. [...]/6, a także właścicielem budynków i urządzeń znajdujących się na tym gruncie. W celu kontynuacji celu wywłaszczenia – budowy osiedla mieszkaniowego wraz z ulicą – Miasto S. nabyło w drodze cywilno-prawnej od w.w. Przedsiębiorstwa, a później od likwidatora tego Przedsiębiorstwa m.in. działki stanowiące część wywłaszczonej nieruchomości (dow. akty notarialne z dnia [...].08.1993r. i z dnia [...].03.1997r.). W świetle art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu. Z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i dowodowego należy wywieść, iż realizację celu wywłaszczenia rozumianego jako budowa osiedla mieszkaniowego rozpoczęto w terminie 7 lat. Dowodem potwierdzającym ten fakt może być również, wobec braku innych dokumentów, dowód wskazany przez organ I instancji w niniejszej sprawie, a mianowicie – zarządzenie Nr [...] Prezydenta Miasta S. z dnia [...].10.1979r. zatwierdzające plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego "S. – N.M. "P. 2 A". Z tekstu tego planu oraz rysunku planu wynika, iż według stanu na 1979r. ( a więc 3 lata po uwłaszczeniu) zrealizowano część obiektów budowlanych z I etapu realizacji osiedla, a na części wywłaszczonej działki zrealizowano parking z wewnętrzna drogą. Należy podzielić pogląd literatury i orzecznictwa administracyjnego, że w przypadku roszczenia o zwrot nieruchomości wywłaszczonej wcześniej niż 7 lat przed dniem złożenia wniosku, nie ma znaczenia, czy istnieje ważna decyzja lokalizacyjna. W takim przypadku rozstrzyga bowiem kwestia, czy rozpoczęto prace związane z realizacją celu. (por. M.Gdesz "Cel publiczny w gospodarce nieruchomościami, Zielona Góra 2002 str. 108). W sytuacji zaś inwestycji wieloletnich i wielozadaniowych, realizacja poszczególnego zadania musi być oceniana w powiązaniu z realizacją całej inwestycji. Sam brak zagospodarowania nieruchomości nie przesądza bowiem o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia (wyrok NSA w Warszawie z dnia 5 czerwca 2001r. sygn. akt I S.A. 134/00 niepubl.). Z akt niniejszej sprawy należy wywieść, że inwestycja stanowiąca szeroko rozumiany cel wywłaszczenia (budowa osiedla mieszkaniowego nr IV w S.) jest niewątpliwie inwestycją wielozadaniową i wieloletnią, zaś realizację tej inwestycji rozpoczęto w terminie 7 lat od wywłaszczenia i jest ona nadal kontynuowana, nie zachodzą wobec tego przesłanki zawrotu nieruchomości, o jakich mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy. W skardze wywiedzionej na tę decyzję do sądu administracyjnego przez wnioskodawców podtrzymane zostały zarzuty z wcześniejszych odwołań z podkreśleniem, że założenie organu jakoby kontynuowana była budowa osiedla mieszkaniowego IV na potrzeby którego wywłaszczono sporną nieruchomość, jest nieprawdziwe, sprzeczne ze stanem faktycznym i zgromadzonymi w tej sprawie dowodami. Osiedle – jak stwierdzają skarżący – zostało zrealizowane i tyle gruntu, ile potrzebowała spółdzielnia mieszkaniowa do realizacji bloków mieszkalnych, infrastruktury towarzyszącej, w tym osiedlowych ulic i parkingów, zostało tej spółdzielni oddane w użytkowanie publiczne. Reszta nieruchomości jest do chwili obecnej niewykorzystana , a odmowę jej zwrotu motywuje się dalszymi normalnymi potrzebami inwestycyjnymi miasta. To co miasto chce zrealizować nie jest kontynuacją budowy osiedla mieszkaniowego, a innymi zadaniami ogólnymi wynikającymi z koncepcji jego rozwoju. Zdaniem skarżących nie zostały w sprawie spełnione przesłanki pozwalające uznać, że nastąpiło wykorzystanie nieruchomości na cel zgodny z wywłaszczeniem. Skarżący sprecyzowali przy tym, iż kwestionują zaskarżoną decyzję w części odmawiającej zwrotu działek pozostających we władaniu gminy. Wojewoda P. i Skarb Państwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skardze nie można odmówić słuszności. Ustalenie bowiem, iż nadal pozostaje aktualny cel wywłaszczenia spornych gruntów dokonane zostało w sprawie bez należytej analizy dokumentacji istniejącej w momencie wywłaszczenia, z bezpodstawnym przypisaniem decydującego znaczenia późniejszym planom zagospodarowania przestrzennego i z pominięciem wyjaśnienia istotnej dla oceny przesłanek zwrotu nieruchomości kwestii stanu zagospodarowania spornych gruntów na dzień dzisiejszy w aspekcie wykorzystania ich na potrzeby osiedla mieszkaniowego. W mającej zastosowanie w niniejszej sprawie ustawie z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2000 Nr 46, poz. 543 z późn. zmianami) została w art. 137 ust. 1 sformułowana legalna definicja stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Według tego przepisu nieruchomość uznaje się za zbędną dla celu wywłaszczenia jeżeli: 1. pomimo upływu 7 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia (pkt 1) albo 2. utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel wywłaszczenia nie został zrealizowany (pkt 2). W odniesieniu do normy zawartej w art. 137 ust. 1 pkt 1 decydujące znaczenie ma upływ czasu od dnia wydania ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości i stan, w jakim się ona znajduje w momencie podejmowania decyzji w przedmiocie zwrotu, a w odniesieniu do normy z art. 137 ust. 1 pkt 2 – obok rzeczywistego stanu nieruchomości – także określony stan prawny tj. utrata mocy obowiązującej wymienionych wprost decyzji administracyjnych związanych z realizacją celu wywłaszczenia. Rzeczywisty sposób wykorzystania nieruchomości jest wyznaczony stanem jej zagospodarowania osiągniętym i istniejącym na niej w momencie orzekania o zwrocie. Koniecznym dla właściwej oceny zaistnienia w sprawie przesłanek z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest przy tym zawsze precyzyjne ustalenie celu wywłaszczenia danej nieruchomości. Cel ten musi być interpretowany bardzo ściśle, albowiem wszelkie rozszerzające interpretowanie celu wywłaszczenia prowadziłoby do naruszenia wynikającego z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zakazu przeznaczania nieruchomości na inne cele niż określone w decyzji wywłaszczeniowej. Odnosząc te ogólne uwagi do stanu faktycznego w niniejszej sprawie nie sposób nie dostrzec, iż organ dokonał nadinterpretacji celu wywłaszczenia spornych gruntów. Cel ten bowiem został sprecyzowany w decyzji wywłaszczeniowej w sposób ścisły i jednoznaczny jako budowa osiedla IV w S., zgodnie z decyzją Wicewojewody S. z [...] września 1975r. zatwierdzającą plan realizacyjny budowy. Wobec jednoznacznego określenia celu wywłaszczenia w decyzji wywłaszczeniowej, nie zachodziła potrzeba sięgania do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych dla spornego terenu, zwłaszcza do planów późniejszych niż obowiązujące w czasie wydawania decyzji wywłaszczeniowej. Późniejsze zmiany planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą bowiem zmieniać pierwotnego celu wywłaszczenia. Fakt, że wywłaszczona przed laty nieruchomość położona jest według obowiązującego teraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie przeznaczonym na realizację celów publicznych nie stanowi o niezbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, jeżeli zachodzą przesłanki z art. 137 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Założenie, że wynikający z aktualnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zamiar budowy ulicy Ś. jest kontynuacją budowy osiedla, bez uprzedniego wyjaśnienia czy ulica powyższa stanowić ma wewnętrzną drogę osiedlową, czy też być drogą gminną, jest stwierdzeniem zbyt daleko idącym. W granicach modyfikacji celu wywłaszczenia jakim była budowa osiedla mogłyby się mieścić jedynie takie inwestycje, które pełnią służebną rolę dla mieszkańców osiedla tj. wewnętrzne ciągi komunikacyjne, parkingi, urządzenia infrastruktury czy obiekty handlowo – usługowe. Skarżący stanowczo podkreślają, czego organ w niniejszej sprawie w ogóle nie sprawdził, że grunt, którego zwrotu się domagają, do dnia dzisiejszego w ogóle nie został zagospodarowany. nadal brakuje przy tym ustaleń w jakich przedziałach czasu realizowane były inwestycje objęte planem realizacyjnym z 1975r. na jakim terenie je realizowano, z jakich przyczyn spornego gruntu nie oddano w użytkowanie wieczyste dla spółdzielni mieszkaniowej tak jak części działki Nr [...]/1. jakie są obecnie granice osiedla mieszkaniowego Nr IV. W dalszym ciągu pozostają więc aktualne i wiążące wytyczne zawarte w decyzji kasacyjnej wojewody z dnia [...] lipca 2003r., w której zalecono dokładne wyjaśnienie daty rozpoczęcia prac związanych z realizacją celu wywłaszczeniowej oczywiście na gruncie objętym żądaniem zwrotu. Akcentowana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kwestia przejęcia spornych gruntów przez Gminę S. na drodze cywilnoprawnych umów – nie ma w sprawie znaczenia i nie jest przeszkodą w zwrocie nieruchomości w przypadku jej niewykorzystania na cele wywłaszczeniowe. W uchwale Składu 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 października 1999r. (sygn. akt OPK 26/99 – ONSA z 2000r. Nr 1 poz. 11) jednoznacznie wypowiedziany został pogląd , że pojęcie "osób trzecich" w rozumieniu art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie obejmuje ani gminy, ani Skarbu Państwa, tj. podmiotów, na których z mocy ustawy spoczywa obowiązek realizacji roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał sprawę za niewyjaśnioną należycie a w konsekwencji decyzję w części objętej zaskarżeniem uchylił jako wydaną z naruszeniem przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, 77 i 80 kpa (art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153 , poz. 1270). Konsekwencją uwzględnienia skargi było określenie przez sąd z urzędu o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oraz o zwrocie przez organ na rzecz skarżących poniesionych przez nich kosztów postępowania sądowego (art. 200 w zw. z art. 210 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).-