II SA/Bk 131/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), Sędziowie sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie podziału nieruchomości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala skargę Skarga została wywiedziona na tle następującego stanu faktycznego: Skarżący B. P. złożył, w dniu 12.08.2010 r. w Urzędzie Miasta H., wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie wstępnego projektu podziału działki o numerze geodezyjnym 119/08, o powierzchni 0,8243 ha położonej w H. przy ul. P. W uzasadnieniu wniosku Skarżący stwierdził, iż w dniu 10.08.2010 r. zawarł z I. i P. małżeństwem K. notarialną umowę przedwstępną sprzedaży części tej działki (o powierzchni około 0,0300 ha), w której to umowie zobowiązał się do złożenia wniosku o podział działki oznaczonej numerem geodezyjnym 119/18, w terminie 7 dni od zawarcia umowy. Odpowiadając na powyższe pismo zastępca Burmistrza wyjaśnił, że opinia w sprawie podziału wyżej opisanej działki była już wydana postanowieniem Burmistrza Miasta H. z dnia [...].06.2007 r. . Wyrażona opinia była negatywna z uwagi na przeznaczenie działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego m. H. Decyzja burmistrza została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a wniesione skargi zostały oddalone wyrokiem z dnia [...].11.2008 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oraz przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie. Ponieważ zapis planu w stosunku do w/w działki istnieje nadal to przedłożony przez wnioskodawcę wstępny projekt podziału nie może być zrealizowany. Po rozpoznaniu zażalenia złożonego przez Skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z [...].10.20110 r. uznało zażalenie za uzasadnione i wyznaczyło organowi I instancji dodatkowy termin 1 miesiąca do załatwienia sprawy. Postanowieniem z [...].11.2010 r., wydanym na podstawie art. 93 ust. 1, 2 a, 4 i 5 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 102, poz. 651 ze zm.), Burmistrz Miasta H. postanowił: 1. pozytywnie zaopiniować podział działki nr 119/18 położonej w H. stanowiącej własność B. P. polegający na wydzieleniu części działki o powierzchni około 0,0300 ha na uzupełnienie działki sąsiedniej oznaczonej numerem geodezyjnym 119/17; 2. negatywnie zaopiniować wniosek o określenie możliwości podziału działki nr 119/18 położonej w H., obrębie 2 przy ulicy P., polegający na wydzieleniu 7 działek z podstawowym przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego do użytkowania rolnego. W uzasadnieniu organ poinformował, iż w Gminie został przyjęty projekt zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. H., który został pozytywnie zaopiniowany przez Radę Miasta. W projekcie Studium działka nr 119/18 przewidziana jest pod budownictwo jednorodzinne. Uchwalenie zmian w Studium przewiduje się w I połowie 2011 r. Po uchwaleniu Studium zajdą przesłanki dokonania zmiany w planie zagospodarowania przestrzennego m. H. Pismem z dnia 20.09.2011 r. Burmistrz Miasta H. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia Burmistrza z dnia [...].11.2010 r. opiniującego podział działki o numerze geodezyjnym 119/1. W uzasadnieniu wniosku Burmistrz powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia [...] listopada 2005 r., sygn. akt [...], zgodnie z którym "opinia o podziale może być w całości albo pozytywna albo negatywna, gdyż w przeciwnym razie projekt podziału nie nadaje się do zatwierdzenia". Dlatego – zdaniem Burmistrza – jego postanowienie z dnia [...].11.2010 r., jako wydane bez podstawy prawnej, winno być wyeliminowane z obrotu prawnego, poprzez stwierdzenie nieważności. Uwzględniając powyższy wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...].10.2011 r., wydanym na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a, stwierdziło nieważność postanowienia Burmistrza H. z dnia [...].11.2010 r. w sprawie zaopiniowania projektu podziału działki numer geodezyjny119/18. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, ż e sprawa była już uprzednio rozstrzygnięta ostatecznym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] grudnia 2007 r. Po rozpatrzeniu wniosku B. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., po rozpoznaniu sprawy w innym składzie, postanowieniem z dnia [...].11.2011 r. utrzymało w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...].10.2011 r. . W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy zmienił podstawę prawną rozstrzygnięcia uznając, iż podstawą stwierdzenia nieważności postanowienia z [...].11.2010 r. stanowi okoliczność, że zostało ono wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Zdaniem składu orzekającego Kolegium rozpoznającego ponownie sprawę, w rozpatrywanym przypadku nie zachodzi jednak tożsamość sprawy, a zatem podstawą stwierdzenia nieważności postanowienia z [...].11.2010 r. nie może być przepis art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.. Postanowienie opiniujące podział działki, wydane przez Burmistrza H. w dniu [...].11.2010 r. bazowało na innych okolicznościach faktycznych niż postanowienie Kolegium z dnia [...].12.2007 r., utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza H. z [...].06.2007 r. Na skutek postanowień podjętych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., Burmistrz Miasta H. decyzją z dnia [...].11.2011 r. wydaną na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie podziału nieruchomości o numerze geodezyjnym 119/18 o pow. 0,8243, położonej w H. przy ulicy P. zaopiniowane postanowieniem Nr [...] z dnia [...].11.2010 r. wydanego z upoważnienia Burmistrza Miasta H. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż materiał dowodowy wskazuje jednoznacznie, że postanowienie z [...].11.2010 r. zostało wydane w tożsamej sprawie, rozstrzygniętej uprzednio w sposób ostateczny przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...].12.2007 r. znak: [...]. Oba rozstrzygnięcia zapadły w stosunku do tej samej sprawy, w tym samym podmiocie (tak zapisano w uzasadnieniu decyzji, choć zapewne chodzi o "przedmiot") oraz w tym samym stanie faktycznym i prawnym. W związku z powyższym organ informuje, ze dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę (postanowienie SKO), to kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest bezprzedmiotowe i wobec tego musi skutkować umorzeniem postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Po rozpoznaniu odwołania od powyższej. decyzji, złożonego przez B. P., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...].01.2012 r. wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 93 ust. 4 i art. 96 ust. 1 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 z późniejszymi zmianami), zaskarżoną decyzję organu I instancji uchyliło i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze omówiło regulację normatywną postępowania dwuinstancyjnego. Najpierw zgodność przeprowadzonego podziału z ustaleniami planu miejscowego opiniuje wójt w formie postanowienia. Następnie, na podstawie tego postanowienia, organ orzeka w przedmiocie podziału nieruchomości. W ocenie Kolegium nie do zaaprobowania jest stanowisko organu I instancji, że postanowienie z [...].11.2010 r. zostało wydane w tożsamej sprawie rozstrzygniętej uprzednio w sposób ostateczny przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...].12.2007 r., co skutkowało koniecznością umorzenia postępowania w sprawie podziału ze względu na jego bezpodstawność. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...].11.2011 r. Kolegium stwierdzając nieważność postanowienia z dnia [...].11.2010 r., opiniującego projekt podziału nieruchomości o numerze geodezyjnym 119/18 za przyczynę nieważności uznało rażące naruszenie prawa, a nie tożsamość sprawy już rozstrzygniętej. Dlatego też – zdaniem Kolegium – postępowanie podziałowe zainicjowane wnioskiem B. P., powinno zostać zakończone orzeczeniem rozstrzygającym sprawę co do istoty (art. 104 K.p.a.). Brak jest natomiast podstaw do umorzenia tego postępowania jako bezprzedmiotowego (art. 105 § 1 K.p.a.). Kasacyjna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. jest przedmiotem skargi, wniesionej przez B. P., rozpoznawanej w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Skargę, podobnie jak wcześniejsze odwołanie (uwzględnione przez organ II instancji), Skarżący formułuje w postaci pytań adresowanych do Sądu, a dotyczących legalności działania organów administracyjnych. Główne pytanie Skarżącego brzmi – czy w świetle przepisów powszechnie obowiązujących może domagać się dokonania podziału nieruchomości i wydzielenia części, do zbycia której zobowiązał się w umowie przedwstępnej zawartej z małżeństwem – I. i P. K. Dlaczego organy administracji nie przyznały potencjalnym nabywcom statutu strony w postępowaniu o podział nieruchomości. Trzecia wątpliwość Skarżącego dotyczy zgodności składów orzekających Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., rozpoznających sprawę podziału działki, z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją argumentację. W szczególności organ odwoławczy ustosunkował się co do wątpliwości Skarżącego co do prawidłowości składu orzekającego Kolegium. Kolegium wyjaśniło, że w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie brali udziału ci członkowie tutejszego SKO, którzy uczestniczyli w wydaniu postanowień lub decyzji zaskarżonych (przed wydaniem ww. decyzji z dnia [...].01.2012 r.) w toku instancji, w trybie nadzwyczajnym lub do sądu administracyjnego. Jedyną osobą, która uczestniczyła w rozpatrywaniu sprawy, w której wydano zaskarżoną decyzję oraz w podejmowaniu jednego w ww. postanowień, była Pani D. S. Uczestniczyła ona w składzie orzekającym, który – postanowieniem z [...].11.2011 r. – utrzymał w mocy postanowienie tut. Kolegium z dnia [...].10.2011 r. o stwierdzeniu nieważności postanowienia Burmistrza H. w sprawie zaopiniowania projektu podziału nieruchomości, oznaczonej numerem geodezyjnym 119/18. Postanowienie z dnia [...].11.2011 r. nie zostało zaskarżone do sadu administracyjnego. Zatem wskazana wyżej osoba mogła uczestniczyć w rozpatrywaniu odwołania od ww. decyzji Burmistrza H. Przepis art. 27 § 1 w zw. z art. 24 § 1 pkt 5, obowiązujący w aktualnym brzmieniu od dnia 11.04.2011 r., przewiduje bowiem, ze wyłączeniu od udziału w postępowaniu administracyjnym podlega członek organu kolegialnego w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie nie uczestniczyła w składzie orzekającym tutejszego Kolegium żadna taka osoba. Zaskarżona decyzja jest bowiem pierwszą decyzją administracyjną, jaką wydało Kolegium w sprawie podziału ww. nieruchomości na wniosek Pana B. P. z dnia 12.08.2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny W Białymstoku, zważył co następuje. Zarzuty i wątpliwości zgłoszone przez Skarżącego nie podważają legalności zaskarżonej decyzji dlatego też skarga podlegała oddaleniu. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest zgodna z prawem, albowiem brak było podstawy do umorzenia postępowania przez organ I instancji, jako postępowania bezprzedmiotowego. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego występuje bowiem w sytuacji braku elementów przedmiotowych lub podmiotowych stosunku administracyjnego powodujących niezasadność merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie organ odwoławczy trafnie stwierdził, że postępowanie podziałowe zainicjowane wnioskiem B. P. powinno zostać zakończone orzeczeniem rozstrzygającym sprawę co do istoty. Rozstrzygnięcie sprawy co do istoty należy do kompetencji organu I instancji, który powinien ustalić czy w sprawie zostały spełnione przesłanki warunkujące dopuszczalność podziału przedmiotowej działki w świetle przepisów ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami i przepisów wykonawczych do powyższej ustawy. Zwrócić należy uwagę Skarżącego, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. zarówno w postanowieniu z dnia [...].11.2011 r., jak i w zaskarżonej decyzji z dnia [...].01.2012 r. zajęło jednoznaczne stanowisko, iż nie zachodziła tożsamość sprawy pomiędzy postanowieniem Kolegium z dnia [...].12.2007 r., a postanowieniem opiniującym ten podział, wydanym przez Burmistrza H. z dnia [...].11.2010 r., albowiem postanowienia te bazowały na innych okolicznościach faktycznych. Oznacza to, że pomimo, iż w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczne postanowienie SKO w B. z dnia [...].12.2007 r. opiniujące negatywnie dopuszczalność podziału nieruchomości, to na skutek zmiany okoliczności faktycznych, dopuszczalne jest prowadzenie postępowania w sprawie wydania nowej opinii w sprawie podziału działki. Za wydaniem kolejnej opinii przemawiają także procedury prowadzące do zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, co wynika z materiału sprawy administracyjnej. Sprawa zostanie ponownie rozpatrzona przez organ I instancji i w postępowaniu prowadzonym przez Burmistrza H. Skarżący może domagać się ochrony swoich praw jako strony postępowania. Skarżący nie może natomiast czynić organom administracji publicznej zarzutu, iż stroną postępowania nie są jego kontrahenci z notarialnej umowy przedwstępnej sprzedaży części działki, która ma być wyodrębniona. Umowa przedwstępna sprzedaży nie rodzi uprawnień prawnorzeczowych, a jedynie zobowiązanie do zawarcia umowy przyrzeczonej. Natomiast stronami postępowania o podział nieruchomości są właściciel (współwłaściciel) oraz użytkownik wieczysty nieruchomości będącej przedmiotem podziału. Jeżeli potencjalni nabywcy części dzielonej działki uważają, iż są stronami postępowania administracyjnego o podział tejże działki, to sami winni domagać się realizacji uprawnień strony. Natomiast domniemane pozbawienie jakiegoś podmiotu statusu strony postępowania, nie może stanowić podstawy do czynienia zarzutu naruszenia prawa przez inny podmiot, uczestniczący w postępowaniu w charakterze strony. Odnośnie ewentualnego naruszenia przepisów k.p.a. regulujących wyłączenie pracowników , zgłoszonego w formie zapytania przez Skarżącego, stwierdzić należy, iż przedstawione w odpowiedzi na skargę szczegółowe wyjaśnienia nie budzą wątpliwości, że nie doszło do naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zmianami).