II SA/Bk 132/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy p o s t a n a w i a: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji; M. K. reprezentowana przez pełnomocnika złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, wnosząc jednocześnie o wstrzymanie jej wykonania. Zdaniem pełnomocnika Skarżącej wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje trudne do odwrócenia skutki, albowiem już zostało wszczęte postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę dla zamierzania budowlanego, którego warunki zabudowy określono zaskarżoną decyzją. Wydanie pozwolenia na budowę stanowi - zdaniem Skarżącej - trudny do odwrócenia skutek zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalanie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, cytowanej dalej: p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) sąd może, na wniosek skarżącego, wydać postanowienie o wstrzymaniu zaskarżonego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Obowiązek uprawdopodobnienia okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji obciąża wnioskodawcę, dlatego też, aby sąd mógł stwierdzić, czy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, wnioskodawca musi przytoczyć istnienie konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania aktu lub czynności jest zasadne. Brak zatem we wniosku jakiejkolwiek argumentacji w tym przedmiocie, odwołującej się do konkretnych okoliczności sprawy lub też powołanie jedynie ustawowych zwrotów (istnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków), uniemożliwia sądowi merytoryczną ocenę wniosku (vide: postanowienia NSA z dnia 21 kwietnia 2006 r., sygn. akt II FZ 167/06 oraz z 22 lutego 2008 r., sygn. II OZ 131/08). Ponadto przedmiotem wstrzymania mogą być jedynie takie akty lub czynności, które wywołują skutki materialnoprawne i nadają się do wykonania (wymagają wykonania), przy czym przez wykonanie aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2009r., sygn. akt II OSK 1898/09, z dnia 4 listopada 2008r. sygn. akt II OZ 1143/08, z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt II OZ 116/12 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Rozpoznając wniosek Skarżącej w zakresie przytoczonych powyżej przesłanek Sąd uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Przede wszystkim zauważyć należy, że pełnomocnik Skarżącej nie uzasadnił wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sposób wskazujący na możliwość zastosowania instytucji ochrony tymczasowej. Nie wskazał bowiem konkretnie, na czym polegałaby ewentualna znaczna szkoda lub nieodwracalne skutki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nie może natomiast stanowić polemiki z treścią kwestionowanego rozstrzygnięcia, gdyż ustawową przesłanką wstrzymania wykonania decyzji nie jest jej ewentualna wadliwość. Ponadto wskazać należy, że przedmiotem ochrony tymczasowej w postaci zastosowania instytucji wstrzymania wykonania mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. W ocenie Sądu decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie mieści się w katalogu decyzji nadających się do wykonania, bowiem nie wywołuje takich skutków materialnoprawnych, ze względu na które podlegałaby wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym. Decyzja ta ma charakter promesy, a więc rozstrzygnięcia dającego możliwość realizacji planowanego przedsięwzięcia budowlanego. Jako pierwszy etap procesu inwestycyjnego daje inwestorowi prawo do wystąpienia do organu architektoniczno-budowlanego o pozwolenie na budowę czy też do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych lub zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Nie stanowi ona jednak aktu, który dawałby podstawę do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji planowanej inwestycji. Rozstrzygnięcie to określa parametry przyszłej inwestycji w takim zakresie, w jakim przewiduje art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2015r., poz. 199). Stwierdza zatem jedynie warunki i wymogi, jakie powinny zostać zachowane przy realizacji inwestycji. To nie decyzja określająca warunki zabudowy, a rozstrzygnięcia, dla których jej wydanie jest warunkiem, mogą podlegać wykonaniu. Tym samym nie można stwierdzić na tym etapie postępowania zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia skarżącym znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W ocenie Sądu decyzja o warunkach zabudowy ma charakter deklaratoryjny, stwierdza jedynie zgodność zamierzenia inwestycyjnego z prawem i sama w sobie nie uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych (tak też NSA w postanowieniach: z dnia 26 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OZ 322/13, z dnia 30 stycznia 2013 r. sygn. akt II OZ 40/13, z dnia 22 stycznia 2013 r. sygn. akt II OZ 14/13 – wszystkie dostępne w CBOSA). Inwestycja konkretyzuje się dopiero na etapie pozwolenia na budowę i dopiero wówczas może wystąpić po stronie osób trzecich możliwość doznania szkody bądź skutków, o jakich mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. To decyzja o pozwoleniu na budowę będzie, w przypadku jej zaskarżenia, przedmiotem odrębnego postępowania przed sądami administracyjnymi, w ramach którego skarżący będą mogli domagać się wstrzymania jej wykonania. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 61 § 3 i 5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji postanowienia.