II SA/Bk 132/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Marek Leszczyński, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 kwietnia 2022 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia w sprawie egzekucyjnej 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej A. J. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności. Decyzją z [...] grudnia 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nakazało Gminie K. właścicielce działki nr [...] położonej w obrębie P., gmina K. wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom, tj. ułożenia krytego korytka odpływowego na wjeździe na działkę [...] łączącego przed przepustem od strony jezdni istniejące rowki na długości około 8 m oraz blokady dopływu wody do przepustu DN100 cm pod drogą przez np. zasypanie wlotu w miejscach zaznaczonych na załączniku do decyzji. W piśmie z [...] maja 2021 r. A. J. (właścicielka działki nr [...]) wezwała Wójta Gminy K. do natychmiastowego wykonania ww. decyzji w części dotyczącej wykonania blokady dopływu wody do przepustu w celu zapobieżenia zalewania wody na jej działkę. Następnie w piśmie z [...] czerwca 2021 r. A. J. złożyła w trybie art. 6 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji skargę na bezczynność wierzyciela i wniosła o nakazanie Wójtowi przystąpienia do niezwłocznej egzekucji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem z [...] czerwca 2021 r. oddalił skargę. Organ stwierdził, że wierzycielem w sprawie niniejszej jest A. J. a zobowiązaną Gmina K.. Jako, że A. J. w dniu [...] maja 2021 r. wezwała zobowiązaną Gminę do wykonania przedmiotowej decyzji organ stwierdził, że nie ma miejsca bezczynności wierzyciela. Końcowo organ zaznaczył, że decyzja została wykonana w całości. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła A. J. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy SKO w Ł. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie (postanowienie z [...] lipca 2021 r.) stwierdzając, że wierzycielka – A. J. nie była w sprawie bezczynna. Dodatkowo w piśmie z [...] sierpnia 2021 r. SKO poinformowało, że tytuł wykonawczy należy wystawić na druku TW-2. Druk ten nie czyni niemożliwym jego wystawienie przez wierzyciela będącego osobą fizyczną. Błędne jest twierdzenie, że część C formularza tytułu wykonawczego "Oznaczenie i wniosek wierzyciela" wskazują na organ administracji a nie na osobę fizyczną. Nadto podano, że organem egzekucyjnym jest Wójt Gminy K. a najprostszym sposobem wyegzekwowania obowiązku polegającego na wykonaniu blokady dopływu wody do przepustu DN 100 pod drogą gminną jest egzekucja administracyjna. Następnie A. J. w dniu [...] września 2021 r. wniosła o wszczęcie egzekucji przeciwko Gminie. W odpowiedzi na powyższe w piśmie z [...] listopada 2021 r. Wójt Gminy K. poinformował A. J., że nie jest możliwe wszczęcie przez nią postępowania egzekucyjnego oraz, że decyzja z [...] grudnia 2020 r. została wykonana. Zażalenie na to pismo do SKO w Ł. wniosła A. J. i zarzuciła, że pismo to powinno być potraktowane jako postanowienie z art. 29 § 2a ustawy. Postanowieniem z [...] grudnia 2021 r. nr [...] SKO w Ł., na podstawie art. 134 K.p.a., stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. Uzasadnienie rozstrzygnięcia składa się właściwie z dwóch zdań: "Na pismo Wójta Gminy K. w przedmiocie egzekucji administracyjnej nie służy zażalenie. Dlatego też Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznając zażalenie za niedopuszczalne postanowiło jak w sentencji". Skargę na to postanowienie do sądu administracyjnego wniosła A. J. i zarzuciła naruszenie: - art. 29 § 2a ustawy przez uznanie, że pismo Wójta Gminy K. z [...] listopada 2021 r. o odmowie wszczęcia egzekucji administracyjnej nie jest postanowieniem wydanym w trybie tego przepisu; - art. 124 § 1 K.p.a. przez uznanie, że przedmiotowe pismo nie może być uznane za postanowienie wydane w trybie art. 29 § 2a ustawy; - art. 134 K.p.a., przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że pismo nie jest postanowieniem wydanym w trybie art. 29 § 2a ustawy; - art. 7, 8, 9, 11 i 77 K.p.a., przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; - art. 124 § 2 K.p.a., przez wydanie postanowienia nie zawierającego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca podtrzymała swoje stanowisko, że pismo Wójta Gminy z [...] listopada 2021 r. powinno być potraktowane jako postanowienie wydane na podstawie art. 29 § 2a ustawy, albowiem treść tego pism zawiera wszystkie elementy o których mowa w art. 124 § 1 K.p.a. (pismo pochodzi od organu administracji publicznej – Wójta Gminy K.; zawiera rozstrzygniecie sprawy w zakresie wszczęcia egzekucji – nie jest możliwe wszczęcie egzekucji administracyjnej; zawiera wskazanie adresata – A. J.; zawiera podpis organu – Wójta Gminy). W związku z tym uznanie przez SKO, że zażalenie jest niedopuszczalne jest wadliwe i niezgodne z prawem. Odnosząc się merytorycznie do stanowiska Wójta skarżąca podniosła, że już w postanowieniu SKO z [...] czerwca 2021 r. wskazano, że jest ona wierzycielem. Zarzucono także, że SKO w ogóle nie odniosło się do argumentacji wskazanej w zażaleniu. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Dodatkowo organ podał, że pismo Wójta z [...] listopada 2021 r. zawierało informację w przedmiocie egzekucji, w związku z tym trudno było uznać, że jest to postanowienie wydane w trybie art. 29 § 2a ustawy zwłaszcza w sytuacji, gdy z pisma tego wynikało, że decyzja została wykonana. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądu w sprawie niniejszej jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., wydane na podstawie art. 134 K.p.a., o niedopuszczalności zażalenia A. J. od pisma Wójta Gminy K. z [...] listopada 2021 r. nr [...]. W piśmie tym Wójt stwierdził, że A. J. nie może wszcząć egzekucji administracyjnej oraz, że decyzja Kolegium z [...] grudnia 2020 r. został wykonana. Organ odwoławczy stwierdzając niedopuszczalność odwołania przyjął, że w piśmie tym Wójt wypowiedział się w przedmiocie egzekucji administracyjnej i nie przysługuje od niego zażalenie. Z kolei zdaniem skarżącej pismo to powinno być potraktowane jako postanowienie wydane na podstawie art. art. 29 § 2a ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa), albowiem zawiera wszystkie elementy o których stanowi art. 124 § 1 K.p.a. Podstawowym powodem uwzględnienia skargi jest to, że organ odwoławczy nie mógł stwierdzić niedopuszczalności zażalenia. W każdym przypadku wniesienia żądania wszczęcia postępowania administracyjnego (egzekucyjnego) zachodzi obowiązek organu jego załatwienia albo przez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, albo przez nadanie sprawie biegu i następnie jej zakończenia. Nawet w przypadku ustalenia, że podmiot występujący z żądaniem nie ma legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania, czy też istnieją inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające jego wszczęcie, organ winien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (vide: wyrok WSA w Bydgoszczy z 12 maja 2020 r., II SAB/Bd 89/19, pub. CBOSA). W realiach rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy stwierdził, że Wójt Gminy K. udzielił pisemnej informacji na wniosek skarżącej dotyczący wszczęcia postępowania egzekucyjnego w którym zajął stanowisko, że postępowanie egzekucyjne nie może być wszczęte przez osobę prywatną. Odmowy wszczęcia postępowania nie można domniemywać, a konieczność uzasadnienia przez organ wydanego rozstrzygnięcia otwiera możliwość skutecznego zakwestionowania odmowy wszczęcia postępowania (vide: NSA z 3 grudnia 2014 r., I OSK 847/14, pub. CBOSA). Nie do zaakceptowania jest sytuacja w której organ odwoławczy przyjmuje, że wniosek o wszczęcie postępowania załatwiany został pismem informującym i w związku z tym stwierdza niedopuszczalność zażalenia. Takie postępowanie stanowi swoistą ucieczkę organów od weryfikacji ich stanowiska przez stronę postępowania a następnie od kontroli sądu administracyjnego. Dlatego w ocenie sądu pismo Wójta z [...] listopada 2021 r. powinno być potraktowane, jak słusznie zarzuca skarżąca, jako postanowienie a zażalenie powinno być rozpatrzone merytorycznie. Organ odwoławczy powinien wypowiedzieć się w przedmiocie czy skarżącej jako sobie prywatnej przysługuje w sprawie niniejszej status wierzyciela. Zajęcie merytorycznego stanowiska w tym przedmiocie jest o tyle istotne, że Wójt Gminy K. w piśmie z [...] listopada 2021 r. stanął na stanowisku, że skarżąca nie jest wierzycielem i na jej wniosek nie może być wszczęte postępowanie egzekucyjne podczas, gdy wcześniej SKO oddaliło jej skargę na bezczynność wierzyciela twierdząc, że to właśnie skarżąca jest wierzycielem a następnie w piśmie z [...] sierpnia 2021 r. pouczyło ją, że może wystawić tytuł wykonawczy. W sprawie niniejszej mamy zatem do czynienia z sytuacją w której organy zajmują sprzeczne stanowisko co do tego, czy skarżąca może być wierzycielem w postępowaniu egzekucyjnym. Dotychczasowe postępowanie organów pozbawia skarżącą środków prawnych ochrony jej interesu naruszonego brakiem wykonania obowiązku objętego egzekucją administracyjną. W sprawie zachodzi taka sytuacja w której podmiotem zobowiązanym jest Gmina K. a organem pierwszej instancji Wójt Gminy K.. Natomiast skarżąca A. J. jako właścicielka działki nr [...] jest zainteresowana wykonaniem przez Gminę nałożonego na nią obowiązku. Podkreślić należy, że rzeczą sądu w niniejszym postępowaniu jest dokonanie jedynie oceny, czy organ odwoławczy prawidłowo stwierdził niedopuszczalność odwołania. Niemniej jednak z uwagi na występujące zagadnienie dotyczące tego czy wierzycielem w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym może być podmiot prawa prywatnego i sprzeczne stanowiska organów w tym zakresie sąd dodatkowo wyjaśnia, że zgodnie z legalną definicją wierzyciela zawartą w art. 1a pkt 13 ustawy, wierzycielem jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. W doktrynie przyjmuje się, że definicja ta ma charakter ogólny, pozwalający tylko w części na ustalenie, kto może występować w postępowaniu egzekucyjnym w tym charakterze. Definicja wierzyciela została doprecyzowana w art. 5 ustawy (vide. D. Kijowski (red.) Komentarz do art. 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, uwaga nr 3.22.2, pub. Lex.). Jako, że w sprawie niniejszej obowiązek wynika z decyzji zastosowanie ma przepis art. 5 § 1 pkt 1 ustawy. Zgodnie z tą regulacją uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 jest w odniesieniu do obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego - właściwy do orzekania organ I instancji, z zastrzeżeniem pkt 4 i 4c. Z powyższego wynika, że wierzycielem w odniesieniu do obowiązków wynikających z decyzji jest właściwy do orzekania organ pierwszej instancji w tym wypadku będzie to Wójt Gminy K.. W doktrynie przyjmuje się, że nie ma przeszkód, aby obowiązki wierzyciela w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym mógł pełnić podmiot prywatny, przy czym wniosek taki wywodzi się z treści art. 5 § 1 pkt 2 ustawy (vide: W. Piątek i A. Skoczylas, Czy wierzycielem w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym może zostać podmiot prawa prywatnego, ST z 2018 r., nr 3 s. 5-15). Zgodnie z tym przepisem uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 jest dla obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa - organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynności - podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku. Przepis ten nie ma zastosowania w sprawie niniejszej, gdyż obowiązek wynika z decyzji. W świetle powyższego stwierdzić należy, że istotnie na wniosek skarżącej nie mogło być wszczęte postępowanie egzekucyjne. Jednoznaczne jest stanowisko doktryny i orzecznictwa w sprawie wykluczenia możliwości występowania w roli wierzyciela w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym obowiązków wynikających z decyzji i postanowień organów administracji publicznej osób prywatnych, które nabyły na ich podstawie jakieś uprawnienia. Nawet wówczas gdy obowiązek zaspokojenia roszczeń takich osób podlega egzekucji administracyjnej (np. wypłata odszkodowania za wywłaszczenie, utratę prawa własności lub jego ograniczenie przyznanego decyzją starosty wydaną na podstawie art. 129 u.g.n., udostępnienie nieruchomości, na której zajęcie inna osoba uzyskała zezwolenie przewidziane w art. 47 ust. 2 pr. bud. lub w art. 126 u.g.n. itp.), osoby takie nie mogą żądać wszczęcia egzekucji administracyjnej jako wierzyciele egzekucyjni (vide: także postanowienie NSA w Warszawie z 15 marca 1999 r., IV SAB 168/98, LEX nr 48243; wyroki NSA w Warszawie: z 9 maja 2001 r., IV SAB 175/00, LEX nr 55781, oraz z 15 stycznia 2001 r., IV SAB 189/00, LEX nr 75547) – D. Kijowski (red.) Komentarz do art. 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, uwaga nr 3.7, pub. Lex.). W dalszej kolejności powstaje pytanie o podstawę prawną rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy z żądaniem wszczęcia postępowania egzekucyjnego obowiązku wynikającego z decyzji wystąpi osoba prywatna. Zdaniem skarżącej powinno to być postanowienie wydane na podstawie art. 29 § 2a ustawy. Zgodnie z tym przepisem na wniosek wierzyciela niebędącego jednocześnie organem egzekucyjnym, złożony w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o przyczynach nieprzystąpienia do egzekucji, organ egzekucyjny wydaje postanowienie o nieprzystąpieniu do egzekucji lub przystępuje do egzekucji. Na postanowienie o nieprzystąpieniu do egzekucji wierzycielowi przysługuje zażalenie. Przepis ten został dodany do ustawy przez art. 39 pkt 9 lit. b ustawy z 10 lipca 2015 r. (Dz.U. z 2015 r., poz. 1269) zmieniającej nin. ustawę z dniem 1 stycznia 2016 r. Zdaniem sądu przepis ten nie może stanowić podstawy prawnej odmowy wszczęcia postępowania w sprawie niniejszej, albowiem skarżąca nie jest wierzycielem. W takiej sytuacji, w ocenie sądu, formalnie prawidłowym rozstrzygnięciem powinno być postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 18 ustawy. Zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Organ odwoławczy, rozpoznając sprawę ponownie uzna pismo Wójta z [...] listopada 2021 r. jako postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania egzekucyjnego i rozpozna merytorycznie zażalenie A. J., uwzględniając powyższy wywód sądu w przedmiocie dopuszczalności wszczęcia postępowania egzekucyjnego przez podmiot prywatny w sytuacji, gdy obowiązek wynika z decyzji. Końcowo sąd chciałby poinformować skarżącą o przysługujących jej środkach prawnej ochrony jej interesu, naruszonego brakiem wykonania obowiązków objętych egzekucją administracyjną. Po pierwsze będzie to skarga na bezczynność wierzyciela o której mowa w art. 6 § 1a ustawy. Skarga taka została w sprawie niniejszej już raz złożona przez skarżącą. SKO oddaliło tę skargę przyjmując błędnie, że to skarżąca jest wierzycielem. Przepis ten stanowi, że na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia. Na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie. Nadto, skarżącej przysługuje skarga na przewlekłość postępowania o której stanowi art. 54a § 1 ustawy: "Zobowiązanemu, wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym, podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku, oraz organowi zainteresowanemu w wykonaniu obowiązku przysługuje skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego". W obu tych przepisach ustawodawca posłużył się zwrotem "podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku". Takim właśnie podmiotem jest skarżąca. Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. z uwzględnieniem uiszczonego przez skarżącą wpisu w kwocie 100 zł (punkt 2 wyroku).