II SA/Bk 1330/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk, sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Protokolant referent stażysta Emilia Jarząbska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 listopada 2025 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Bielsk Podlaski na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Białymstoku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 9 czerwca 2025 r. nr B.RUT.477.48.2025 w przedmiocie kary pieniężnej za korzystanie z wód 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Białymstoku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 17 marca 2025 r. numer BI.ZUT.477.2.2025.MF; 2. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Białymstoku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącego Gminy Miejskiej Bielsk Podlaski kwotę 1193 (tysiąc sto dziewięćdziesiąt trzy) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z 17 marca 2025 r. nr BI.ZUT.477.2.2025.MF Dyrektor Zarządu Zlewni w Białymstoku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, działając na podstawie art. 472aa ust. 1 pkt 2, ust. 2 w zw. z ust. 3 pkt 3 i art. 472c w zw. z art. 240 ust. 4 pkt 3 lit. "c" oraz art. 14 ust. 2 i ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2024 r. poz. 1087 ze zm., dalej: p.w.), wymierzył Gminie Miejskiej Bielsk Podlaski administracyjną karę pieniężną w wysokości: I. 4 090 zł za korzystanie z wód, tj. za odprowadzanie wód opadowych do wód bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego (w granicach administracyjnych miasta-rzeka Biała) w okresie I kwartału 2024 r.; I. 720 zł za korzystanie z wód, tj. za odprowadzanie wód opadowych do wód bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego (w granicach administracyjnych miasta-rzeka Biała) w okresie II kwartału 2024 r. Wysokość kary została określona jako 500% opłaty zmiennej ustalonej skarżącemu w formie informacji za okres I i II kwartału 2024 r. w kwotach odpowiednio 818 zł i 144 zł w oparciu o zadeklarowaną ilość odprowadzanych wód opadowych z ww. terenu. Podmiot zobowiązany wniósł odwołanie od tej decyzji i zarzucił naruszenie: - art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 472a ust. 1, art. 472aa ust. 1 i art. 472c ust. 3 p.w., przez niewłaściwe zastosowanie skutkujące nieuwzględnieniem odstąpienia od obciążania administracyjną karą pieniężną za korzystanie z wód, tj. za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego w okresie I i II kwartału 2024 r.; - art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie skutkujące ustaleniem, że waga naruszenia, którego dopuściła się gmina nie była znikoma; - art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. przez nieuwzględnienie w sprawie i nierozpatrzenie wszystkich okoliczności faktycznych mających istotny wpływ na jej wynik, a w szczególności dotyczących zawinienia organu administracyjnego na skutek jego bezczynności oraz braku winy ze strony podmiotu zobowiązanego w tym, że nie uzyskał pozwolenia wodnoprawnego w terminie i w konsekwencji naruszenie zasady praworządności i prawdy obiektywnej, oraz zaufania polegającej na obciążeniu negatywnymi konsekwencjami działania organu administracyjnego. Zaskarżoną decyzją z 9 czerwca 2025 r. nr B.RUT.477.48.2025 Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Białymstoku PGW WP utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, precyzując sporne zagadnienie w sprawie jako (wyłącznie) możliwość odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Organ odwoławczy wskazał, że strona przedłożyła oświadczenia podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast. Były to oświadczenia z: 22 kwietnia 2024 r. wskazujące ilość wód opadowych odprowadzonych bez pozwolenia jako 1 090, 86 m3 za I kwartał 2024 r. oraz dwa oświadczenia z 20 sierpnia 2024 r. na wielkości 191, 80 m3 za II kwartał 2024 r. (bez pozwolenia) i 899, 06 m3 za II kwartał (za pozwoleniem z 18 marca 2024 r., znak BI.ZUZ.2.4210.472.2022.EK). Złożenie dwóch odrębnych oświadczeń, w ocenie organu, wskazuje że podmiot miał świadomość korzystania z usługi wodnej bez wymaganego prawem pozwolenia, a tym samym - świadomość naruszenia przepisów. Na podstawie tych oświadczeń organ ustalił wysokość opłaty zmiennej za usługi wodne: - informacja nr 187 ZZ Białystok, OZ/I kwartał/2024 z 29 kwietnia 2024 r. - 818 zł – bez pozwolenia, - informacja nr 1281 ZZ Białystok, OZ/II kwartał/2024 z 30 sierpnia 2024 r. - 144 zł – bez pozwolenia; - informacja nr 1280 ZZ Białystok, OZ/II kwartał/2024 z 30 sierpnia 2024 r. - 674 zł – za pozwoleniem. Podmiot zobowiązany dokonał w terminie zapłaty tej opłaty i nie kwestionował jej zasadności i wysokości w trybie reklamacyjnym (art. 273 ust. 1 p.w.). Następnie organ odwoławczy wskazał, że przepisy o administracyjnej karze pieniężnej wprowadzone zostały do regulacji dotyczących gospodarki wodnej ustawą o rewitalizacji rzeki Odry z dnia 13 lipca 2023 r. i weszły w życie 1 stycznia 2024 r. A zatem wszelkie działania niezgodne z przepisami prawa, wymienione w art. 472aa p.w., które miały miejsce po 1 stycznia 2024 r., albo które wystąpiły przed tą datą i były lub są kontynuowane po 1 stycznia 2024 r., wymagają zastosowania sankcji w postaci administracyjnej kary pieniężnej. W związku z tym w przypadku korzystania z usługi wodnej bez wymaganego prawem pozwolenia należało wszcząć postępowanie w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, co też organ pierwszej instancji uczynił zawiadomieniem z 23 stycznia 2025 r. Wskazano, że w trakcie prowadzonego postępowania w piśmie z 12 lutego 2025 r. strona wniosła o odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej wskazując, że waga naruszenia prawa jest znikoma, zaprzestano naruszania prawa wraz z wydaniem ostatecznej decyzji w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego a okres, w jakim występowało naruszenie nie był znaczny ze względu na fakt, że decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w Białymstoku PGW Wody Polskie z 18 marca 2024 r. znak BI.ZUZ.2.4210.472.2022.EK stała się ostateczna w dniu 17 kwietnia 2024 r. W dalszej kolejności organ wywiódł, że przepis art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. wymaga dla odstąpienia od nałożenia kary spełnienia kumulatywnie dwóch przesłanek: znikomej wagi naruszenia oraz zaprzestania naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie strona z własnej inicjatywy dopełniła obowiązku uzyskania właściwego pozwolenia wodnoprawnego, dlatego przyjęto, że zaniechano naruszenia prawa. Natomiast niewątpliwie w okresie od 9 stycznia 2023 r. do 16 kwietnia 2024 r. strona nie legitymowała się pozwoleniem wodnoprawnym na usługę wodną. Ocenie należało zatem poddać przesłankę wagi naruszenia prawa. W oceni organu odwoławczego ustawodawca nie określił okoliczności, którymi organ powinien kierować się przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomego naruszenia prawa. Niewątpliwie wyznacznikiem stopnia ciężkości/znikomości naruszenia prawa powinno być zagrożenie celu ustawowego i dobra chronionego regulacjami nakładającymi sankcjonowany obowiązek. W ocenie organu ciężar gatunkowy naruszenia prawa polegający na korzystaniu z usług wodnych bez wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego jest znaczący. Pozwolenie wodnoprawne stanowi instrument zarządzania zasobami wodnymi w celu ich ochrony przed zanieczyszczeniami oraz niewłaściwą lub nadmierną eksploatacją. Zgodnie z art. 403 ust. 1 p.w., w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się tak istotne kwestie z punktu widzenia ochrony środowiska, jak choćby cel i zakres korzystania z wód, warunki wykonywania uprawienia oraz obowiązki niezbędne ze względu na ochronę zasobów środowiska, interesów ludności i gospodarki, w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód. W przedmiotowej sprawie zobowiązany w przeszłości dysponował pozwoleniem wodnoprawnym na szczególne korzystanie z wód polegające na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych, udzielonym decyzją Starosty Bielskiego z 8 stycznia 2013 r. AŚ.6341.81.2012. Pozwolenia tego udzielono na podstawie ówcześnie obowiązującej ustawy z 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne do 8 stycznia 2023 r. W trakcie obowiązywania ww. pozwolenia zmieniły się przepisy regulujące gospodarkę wodną - weszła w życie obecnie obowiązująca ustawa, która zmieniła kwalifikację odprowadzania wód opadowych i roztopowych ze szczególnego korzystania z wód na usługę wodną. Dotychczas udzielone pozwolenia wodnoprawne nie straciły ważności. Miasto Bielsk Podlaski, jako podmiot, który w szczególności winien działać zgodnie z przepisami prawa, powinien w terminie co najmniej 90 dni przed upływem obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, wystąpić do właściwego organu Wód Polskich o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania posiadanego pozwolenia wodnoprawnego (art. 414 ust. 2 p.w.), ewentualnie wystąpić z wnioskiem o udzielenie nowego pozwolenia wodnoprawnego - odpowiednio wcześniej, tak aby uniknąć korzystania z usługi wodnej w sposób bezprawny, czego jednak nie uczynił. Wniosek o udzielenie nowego pozwolenia wodnoprawnego na przedmiotową usługę wodną złożony został dopiero w piśmie z 19 grudnia 2022 r. (wpłynął 27 grudnia 2022 r.), tj. miesiąc przed wygaśnięciem starego pozwolenia wodnoprawnego. Okres ten uniemożliwiał przeprowadzenie w ujęciu całościowym postępowania administracyjnego, zachowując terminy wynikające z k.p.a. Dodatkowo podniesiono, że złożona dokumentacja obarczona był wieloma brakami formalnymi, które nie pozwoliły na wszczęcie postępowania i wymagała dokonania szeregu uzupełnień oraz złożenia dodatkowych wyjaśnień przez stronę (siedmiokrotnie wzywany stronę do usunięcia braków formalnych wniosku, strona trzykrotnie zwracała się do organu o przedłużenie terminu na uzupełnienie braków). Postępowanie zakończono decyzją z 18 marca 2024 r., która stała się ostateczna 17 kwietnia 2024 r. W sytuacji, gdyby wniosek był kompletny, sprawa mogłaby być zakończona w krótszym czasie. Ta kwestia nie jest jednak przedmiotem postępowania, a zwłaszcza że strona nawet nie skorzystała z instytucji ponaglenia. Jak wskazał organ odwoławczy, w tych okolicznościach strona przez ponad rok korzystała z usługi wodnej bez pozwolenia wodnoprawnego, nie dochowując obowiązku wskazanego w ustawie. W okresie od 9 stycznia 2023 r. do 16 kwietnia 2024 r. nie legitymując się pozwoleniem na usługę wodną (a z niej korzystając), nie ponosiła opłaty stałej wynikającej z art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. "a" p.w., czym narażono Skarb Państwa na straty - brak opłaty za prawie cały rok 2023 oraz część roku 2024. Organ nie podzielił zarzutów odwołania wskazując, że strona polemizuje ze stanowiskiem organu pierwszej instancji starając się wykazać, że ciężar naruszenia prawa był znikomy z uwagi na fakt, że do 8 stycznia 2023 r. dysponowano pozwoleniem wodnoprawnym i nawet po jego wygaśnięciu realizowano zobowiązania nałożone w tym pozwoleniu. Organ ocenił, że okoliczności te nie budzą wątpliwości, jednakże nie mogą stanowić o znikomości naruszenia prawa. Dlatego brak było podstaw do odstąpienia od wymierzenia spornej kary pieniężnej. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyła do sądu administracyjnego Gmina Miejska Bielsk Podlaski. Zarzuciła naruszenie: - art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 472aa ust. 1 i art. 472c ust. 3 p.w. przez niewłaściwe zastosowanie skutkujące nieuwzględnieniem odstąpienia od obciążania Gminy - Miasta Bielsk Podlaski administracyjną karą pieniężną za korzystanie z wód, tj. za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego w okresie I i II kwartału 2024 r.; - art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie skutkujące ustaleniem, że waga naruszenia, którego dopuściła się gmina nie była znikoma; - art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. przez nieuwzględnienie w sprawie i nierozpatrzenie wszystkich okoliczności faktycznych mających istotny wpływ na jej wynik, a w szczególności dotyczących zawinienia organu administracyjnego na skutek jego bezczynności oraz braku winy ze strony podmiotu zobowiązanego w tym, że nie uzyskał pozwolenia wodnoprawnego w terminie i w konsekwencji naruszenie zasady praworządności i prawdy obiektywnej, oraz zaufania polegającej na obciążaniu podmiotu negatywnymi konsekwencjami działania organu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlega uwzględnieniu. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, która reguluje gospodarowanie wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w szczególności kształtowanie i ochronę zasobów wodnych, korzystanie z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi. Jak stanowi przepis art. 389 pkt 1 p.w., jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na usługi wodne. W myśl art. 35 ust. 3 pkt 7 tej ustawy, odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych – wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast stanowi usługę wodną, na którą zgodnie z art. 389 pkt 1 p.w. wymagane jest pozwolenie wodnoprawne. Zdaniem sądu zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca podlegają uchyleniu jako wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w związku z art. 189f §1 pkt 1 k.p.a., które to naruszenia w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dz. U. z 2025 r., poz. 935 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 472aa ust. 1 p.w., dodany do ustawy p.w. na mocy art. 13 pkt 32 ustawy z 13 lipca 2023 r. o rewitalizacji Odry (Dz. U. z 2023 r., poz. 1963) z mocą obowiązywania od 1 stycznia 2024 r. stanowi, że administracyjnej karze pieniężnej podlega, kto wbrew przepisowi: 1) art. 343 ust. 1, mimo wezwania Wód Polskich, nie usuwa w terminie określonym przez Wody Polskie zaniedbań w zakresie gospodarki wodnej, w wyniku których może powstać stan zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, zwierząt lub środowisku albo prawnie chronionemu interesowi osób trzecich; 2) art. 389, art. 394 ust. 1 lub art. 425 ust. 1 korzysta z wód, wykonuje urządzenia wodne, roboty w wodach lub inne działania wymagające odpowiedniej zgody wodnoprawnej, bez odpowiednio pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego, zgłoszenia wodnoprawnego lub oceny wodnoprawnej; 3) art. 101a ust. 1 lub 3 na obszarze, na którym jest zlokalizowany odbiornik ścieków danego zakładu, w okresach obowiązywania ostrzeżenia przed suszą hydrologiczną nie wstrzymuje lub nie ogranicza wprowadzania do wód ścieków przemysłowych lub wód pochodzących z odwodnienia zakładów górniczych, zawierających chlorki i siarczany. Zgodnie z ust. 2 ww. przepisu administracyjną karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, wymierza, w drodze decyzji, właściwy organ Wód Polskich, a w odniesieniu do Wód Polskich - minister właściwy do spraw gospodarki wodnej. W myśl ust. 3 pkt 3 tej regulacji wysokość administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1, wynosi od 5000 zł do 1 000 000 zł, z wyjątkiem odprowadzania wód opadowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do wód - gdzie podstawę ustalenia wysokości kary pieniężnej stanowi 500% opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do wód. Zgodnie z art. 472c ust. 3 p.w. w zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie do administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w art. 472a ust. 1, art. 472aa ust. 1 i art. 472b ust. 1, stosuje się przepisy działu IVa ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Z zacytowanej treści norm wynika kategoryczność między innymi sankcji finansowej nakładanej na podmiot, który bez pozwolenia wodnoprawnego odprowadza do wód wody opadowe lub roztopowe ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Kategoryczność i automatyzm sankcji mogą być złagodzone przez zastosowanie – między innymi - odstąpienia od nałożenia kary w oparciu o art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., do którego to przepisu jako zawartego w dziale IVa k.p.a. odsyła wprost art. 472c ust. 3 p.w. W kontrolowanej sprawie poza sporem pozostaje kwestia odprowadzania przez Gminę - jako właściciela systemów kanalizacji deszczowej służącej do odprowadzania opadów atmosferycznych i systemów kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miasta - wód opadowych i roztopowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego w okresie I i II kwartału 2024 r. W konsekwencji nie ulega wątpliwości, że skarżący dopuścił się deliktu administracyjnego zagrożonego administracyjną karą pieniężną, opisanego w art. 472aa ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 389 pkt 1 p.w. Powyższa okoliczność nie jest kwestionowana przez strony postępowania, w tym także stronę skarżącą. Spór w sprawie sprowadzał się natomiast do tego, czy ziściły się ustawowe przesłanki do odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, przy zastosowaniu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., o co w toku postępowania wniósł zobowiązany podmiot, czy jednak nie, jak uznały organy Wód Polskich obu instancji. Zgodnie z wyżej powołaną regulacją, organ administracji publicznej, w drodze decyzji odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Z powyższego wynika, że obie wymienione przesłanki: znikoma waga naruszenia prawa i zaprzestanie naruszenia prawa muszą zaistnieć łącznie, aby organ mógł odstąpić od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestać na pouczeniu. O ile ziszczenie się w sprawie przesłanki "zaprzestania naruszenia prawa" nie budzi wątpliwości, gdyż organ drugiej instancji w ostatecznej decyzji przyznał, że skarżący zaprzestał naruszenia prawa i z własnej inicjatywy dopełnił ostatecznie obowiązku uzyskania nowego pozwolenia wodnoprawnego, o tyle ocena wagi naruszenia prawa dokonana przez organy obu instancji jest sporna. Organy obu instancji uznały, że ciężar gatunkowy naruszenia, jakiego dopuścił się skarżący jest znaczący, a zatem nie ma możliwości zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Organy przeprowadziły rozważania w zakresie zdefiniowania pojęcia "wagi naruszenia" ostatecznie uznając, że skarżący uprzednio dysponował pozwoleniem wodnoprawnym na szczególne korzystanie z wód polegające na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych. Jako podmiot, który powinien w szczególności działać zgodnie z przepisami prawa, zobowiązany był wystąpić z wnioskiem o udzielenie nowego pozwolenia wodnoprawnego odpowiednio wcześniej, a uczynił to dopiero wnioskiem złożonym 27 grudnia 2022 r. W tym stanie rzeczy skarżący w okresie od 9 stycznia 2023 r. do 17 kwietnia 2024 r. odprowadzał wody opadowe lub roztopowe bez wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego, czym naraził Skarb Państwa na straty związane z brakiem uiszczenia opłaty stałej. Organy skoncentrowały się na niedysponowaniu przez skarżącego w ww. okresie pozwoleniem na usługę wodną i nieponoszenia opłaty stałej z tego tytułu. Zasadniczo stanowisko organów jest prawidłowe. Nie powinna bowiem mieć miejsca sytuacja, w której korzystanie z usługi wodnej odbywa się bez pozwolenia wodnoprawnego, a podmiot który już w przeszłości takie pozwolenie posiadał, zwleka z uzyskaniem go na kolejny okres i korzysta z usługi wodnej przez pewien czas bez pozwolenia. W okolicznościach tej konkretnej sprawy istotne znaczenie ma jednak nie tylko i nie przede wszystkim to, że – bezspornie – miało miejsce korzystanie z usługi wodnej bez pozwolenia wodnoprawnego, ale to za jaki okres i w jakim stanie prawnym wymierzana jest kara pieniężna na podstawie art. 472aa ust. 1 p.w. Przepis art. 472aa ust. 1 p.w. wszedł w życie 1 stycznia 2024 r. Wprowadzono w nim kary pieniężne za korzystanie z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Wobec braku przepisów intertemporalnych i zasady niedziałania prawa wstecz, w szczególności zakazu wstecznego działania norm o charakterze sankcyjnym, przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do stanów faktycznych zaistniałych od 1 stycznia 2024 r. Oznacza to w sprawie niniejszej, że ustalając czy wystąpiła przesłanka "znikomości naruszenia prawa" organ może brać pod uwagę tylko ten okres nieposiadania przez skarżącego naruszenia prawa, który przypadał po 1 stycznia 2024 r. A zatem nieprawidłowa i niemogąca mieć istotnego znaczenia w sprawie jest argumentacja organu odwoławczego, że: "wszelkie działania niezgodne z przepisami prawa, wymienione w art. 472aa P.w., które miały miejsce po dniu 1 stycznia 2024 r., albo które wystąpiły przed tą datą i były lub są kontynuowane po dniu 1 stycznia 2024 r. wymagają zastosowania sankcji w postaci administracyjnej kary pieniężnej". W ocenie sądu nie można użyć w sprawie niniejszej, jako argumentu wykluczającego wystąpienie przesłanki "znikomego naruszenia prawa", nieposiadania przez skarżącego pozwolenia wodnoprawnego w okresie sprzed 1 stycznia 2024 r. Tym bardziej, że brak jest w aktach sprawy dowodów na reakcję właściwych organów na ten bezprawny stan trwający do 31 grudnia 2023r. Powyższe rozumowanie znajduje potwierdzenie w nowelizacji art. 280 pkt 1 P.w., która również nastąpiła z dniem 1 stycznia 2024 r. Otóż do 31 grudnia 2023 r. korzystanie z usług wodnych polegających na: a) poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych, b) wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi - bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego – sankcjonowane było opłatą podwyższoną. Opłata ta została zniesiona 1 stycznia 2024 r. i zastąpiła ją kara pieniężna wymierzana na podstawie art. 472aa p.w. Odmienność sankcji wymierzanych za korzystanie z usługi wodnej bez pozwolenia wodnoprawnego do 31 grudnia 2023 r. i od 1 stycznia 2024 r. nie pozwala uwzględniać w argumentacji dotyczącej dopuszczalności odstąpienia od sankcji za okres od 1 stycznia 2024 r. - nieposiadania przez stronę pozwolenia wodnoprawnego za okres do 31 grudnia 2023 r. Zaakceptowanie innego poglądu prowadziłoby do uwzględnienia w stanie faktycznym i prawnym sprawy dotyczącej okresu od 1 stycznia 2024 r., okoliczności które nie tylko nastąpiły przed tą datą, ale i były odrębnie sankcjonowane. Sąd nadto podkreśla, że okres od 1 stycznia 2024 r. (istotny z punktu widzenia zasadności wymierzenia w sprawie niniejszej sankcji z art. 472aa ust. 1 pkt 2 p.w.) w całości przypada w okresie pozostawania od ponad roku w toku postępowania o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego. W postępowaniu tym, do którego mają zastosowanie przepisy art. 35 i 36 k.p.a. dotyczące długości jego prowadzenia, wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku wystosowano do strony kilkukrotnie, przy czym pierwsze dopiero po trzech miesiącach od wpływu wniosku o wydanie pozwolenia, bo 11 kwietnia 2023 r. (kolejne wezwania następowały w datach 5 maja 2023 r., 12 lipca 2023 r., 17 sierpnia 2023 r., 14 września 2023 r, 22 listopada 2023 r., 9 stycznia 2024 r). W ocenie sądu nie może to pozostawać bez znaczenia dla zastosowania art. 189f ust. 1 pkt 1 k.p.a., co w niewystarczający sposób organ rozważył. Sądowi w sprawie niniejszej znane jest stanowisko prezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawie II SA/Gd 224/25 (w nieprawomocnym wyroku z 23 lipca 2025 r.). W sprawie tej sąd oddalił skargę od decyzji wymierzającej karę pieniężną na podstawie art. 472aa ust. 1 pkt 2 p.w. w stanie faktycznym, w którym skarżącej Gminie poprzednie pozwolenie wodnoprawne wygasło w 2020 r. a o kolejne wystąpiła 17 października 2023 r., a następnie – po uzupełnieniu braków formalnych wniosku w dniu 8 grudnia 2023 r. – uzyskała pozwolenie wodnoprawne 2 lipca 2024 r. Postępowanie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego trwało zatem około 8 miesięcy. Sąd oddalając skargę wskazał, że korzystanie z usługi wodnej bez pozwolenia wodnoprawnego godziło w podstawy skonstruowanego przez ustawodawcę systemu gospodarowania wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, zatem nie można twierdzić o znikomości naruszenia, zaś opieszałość organu w prowadzeniu postępowania podlega odrębnemu zaskarżeniu skargą na bezczynność. Nie kwestionując powyższego, co do zasady, sąd w sprawie niniejszej zwraca jednak ponownie uwagę i podkreśla, że kara pieniężna z art. 472aa ust. 1 pkt 2 p.w. dotyczy stanu faktycznego mającego miejsce po 1 stycznia 2024 r., odrębnie sankcjonowanego niż podobny stan faktyczny występujący do 31 grudnia 2023 r. Nie było to przedmiotem rozważań w sprawie II SA/Gd 224/25, mimo że ma istotne znaczenie dla oceny przesłanki odstąpienia od ukarania na podstawie art. 189f ust. 1 pkt 1 k.p.a. w kontekście "znikomego naruszenia prawa". Zdaniem sądu, ocena przesłanki istotności naruszenia prawa w okresie objętym sankcją wymagała ustalenia, czy konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) skutki faktyczne lub prawne w obszarze konkretnych dóbr prawnie chronionych, tj. dóbr chronionych przez naruszoną normę sankcjonowaną. Waga naruszenia prawa jest znaczna, jeżeli konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) poważne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych. Jeżeli natomiast naruszenie prawa wywołało jednostkowe i nieznacznie negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych lub skutków tych w ogóle nie wywołało i wywołać nie mogło, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znikoma. Powyższe stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 czerwca 2023 r., III OSK 2411/21 (orzeczenia.nsa.gov.pl), który wprawdzie dotyczył zastosowania instytucji odstąpienia od kary w oparciu o normę z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. na tle naruszenia norm ustawy z 14 grudnia 2011 r. o odpadach a nie ustawy Prawo wodne, tym niemniej NSA w uzasadnieniu powyższego wyroku zaprezentował uniwersalne wskazówki dla oceny "wagi naruszenia prawa" przy stosowaniu art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. Także w późniejszym wyroku z 27 maja 2025 r. w sprawie III OSK 1598/23, Naczelny Sąd Administracyjny powtórzył przedstawione wyżej stanowisko na tle stosowania sankcji przewidzianej ustawą Prawo wodne (konkretnie na tle opłaty podwyższonej, którą w następstwie ustawy nowelizującej z ustawy z 13 lipca 2023 r. o rewitalizacji Odry zastąpiła administracyjna kara pieniężna), stwierdzając, że oceniając ziszczenie się przesłanki określonej w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., tj. wagi naruszenia prawa i zaprzestania naruszania prawa, ocena wagi naruszenia prawa wymaga ustalenia, czy konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) skutki faktyczne lub prawne w obszarze konkretnych dóbr prawnie chronionych, tj. dóbr chronionych przez naruszoną normę sankcjonowaną. Jeżeli zatem konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) poważne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znaczna. Istotne jest przy tym, że im wyższa wartość naruszonego lub zagrożonego dobra, tym większe prawdopodobieństwo zakwalifikowania naruszenia prawa jako znacznego. Jeżeli natomiast naruszenie prawa wywołało jednostkowe i nieznacznie negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych lub skutków tych w ogóle nie wywołało i wywołać nie mogło, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znikoma. Tu także, jak w poprzednim wyroku NSA odwołał się do literatury przedmiotu, tj. Komentarza do Kodeksu postępowania administracyjnego (wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, art. 189f) a dodatkowo do wyroku NSA z 11 lipca 2023 r., III OSK 2544/21 (LEX nr 3595118). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreślano przy tym, że stwierdzenie przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa, uzasadniającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wymaga przeprowadzenia swego rodzaju testu proporcjonalności, tj. wyważenia hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego (vide wyroki: WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 2 marca 2023 r., II SA/Go 749/22 oraz WSA w Gdańsku z 22 września 2022 r., III SA/Gd 8/22,). W niniejszej sprawie organy, w wydanych decyzjach, skoncentrowały się na fakcie niedysponowania przez skarżącego w okresie od 9 stycznia 2023 r. do 17 kwietnia 2024 r. pozwoleniem wodnoprawnym na przedmiotową usługę wodną i nieponoszeniem opłaty stałej z tego tytułu. Organy obu instancji nie rozważyły jednak wszystkich okoliczności, które skarżący przedstawił w toku postępowania administracyjnego przed organem pierwszej instancji w piśmie z 12 lutego 2025 r., a przed organem drugiej instancji dodatkowo w odwołaniu. Tymczasem podnoszone przez stronę okoliczności po ich wyjaśnieniu mogły – w świetle wynikających z literatury przedmiotu i orzecznictwa NSA – kryteriów oceny wagi naruszenia prawa znacząco wpłynąć na ocenę przesłanek zastosowania odstąpienia od nałożenia kary. Organy, poza przywołaniem formalnego braku pozwolenia wodnoprawnego w I kwartale i w części II kwartału 2024 r., nie tylko nie odniosły się do podnoszonego przez stronę braku wystąpienia negatywnych skutków dla środowiska naturalnego odprowadzaniem bez pozwolenia wód opadowych i roztopowych, a także szczegółowo do okoliczności długiego czasu trwania postępowania o nowe pozwolenie wodnoprawne i wpływu tych okoliczności na wagę naruszenia prawa. Skarżący podmiot konsekwentnie podnosił, że w okresie świadczenia usługi wodnej bez pozwolenia wodnoprawnego, jak i wcześniej, nie stwierdzono wystąpienia szkodliwych skutków mających wpływ na środowisko, zasoby wodne czy osoby trzecie. Brak pozwolenia wodnoprawnego nie wyrządził, zdaniem skarżącego, żadnych szkód dla środowiska. Ochrona wód została zapewniona . Należy zgodzić się ze skarżącym, że organy nie rozważyły też w wystarczający sposób ewentualnego zawinienia przez skarżącego przedłużającego się postępowania zainicjowanego wnioskiem z 27 grudnia 2022 r. Skarżący, od momentu złożenia wniosku, miał niewielki wpływ na długość trwającego postępowania, który sprowadzał się w istocie do terminowego uzupełnienia zauważonych przez organ braków wniosku. Organ dopiero 11 kwietnia 2023 r. wystawił wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku i wyjaśnień. Rację ma skarżący, że gdyby decyzja została wydana w krótszym terminie, mogłaby się uprawomocnić znacznie wcześniej. Mając na uwadze powyższe sąd dostrzega w postępowaniu organów brak dokładnej analizy indywidualnej sytuacji skarżącego. Konieczność przeprowadzenia takiej analizy potwierdza uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 1998 r., OPS 13/98. Uchwała ta odnosi się do wymierzenia opłaty za wprowadzenie zanieczyszczeń do powietrza, jednak w zakresie oceny można ją odnieść do niniejszej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, że to, czy strona może uwolnić się od odpowiedzialności prawnej z tego powodu, że nie posiadała wymaganego pozwolenia, wymaga analizy oceny indywidualnej w każdej sprawie i przy uwzględnieniu wszystkich istotnych okoliczności. Do okoliczności tych zaliczyć można między innymi to czy skarżący w poprzednim okresie dysponował pozwoleniem na określoną usługę, czas wystąpienia o wydanie nowego pozwolenia oraz przebieg tego postępowania, ale także brak naruszenia zasad ogólnych prawa ochrony środowiska. Na konieczność uwzględnienia indywidualnych okoliczności zwracał także uwagę Naczelny Sąd Administracyjny np. w wyroku z 17 maja 2024 r., III OSK 4289/21 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 12 grudnia 2011 r., II OPS 2/11, w której stwierdzono, że: "w sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji na podstawie art. 276 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.) przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres". W ww. uchwale zwrócono także uwagę, że: "przedsiębiorca oczekujący na wydanie kolejnego pozwolenia na korzystanie ze środowiska nie może być ukarany wyższą opłatą środowiskową". Zupełnie odmiennie należy bowiem oceniać sytuację, w której określony podmiot rozpoczyna nową działalność wymagającą uzyskania pozwolenia wodnoprawnego - bez jego uzyskania, a odmiennie sytuację, w której dany podmiot działalność wymagającą pozwolenia wodnoprawnego prowadzi od kilkudziesięciu co najmniej lat (zob. wyrok NSA z 27 maja 2025 r., III OSK 1598/23). W kontekście indywidulanej oceny, jak wynika z wyżej cytowanych orzeczeń, znaczenie ma więc fakt, że skarżący jest podmiotem, który prowadzi działalność wymagającą pozwolenia wodnoprawnego od co najmniej kilkudziesięciu lat, a jedynie kontynuuje ją bez pozwolenia przez pewien okres czasu, a przez część tego czasu oczekuje na wydanie nowej decyzji w tym zakresie. Zauważyć należy, że w niniejszej sprawie skarżący dysponuje nowym pozwoleniem od 18 marca 2024 r. (ostatecznym od 17 kwietnia 2024 r.), które istniało w momencie wszczęcia postępowania w sprawie wymierzenia skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej za korzystanie z wód bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego w okresie I i części II kwartału 2024 r. Konkludując powyższe rozważania sąd wskazuje, że przy rozważaniu możliwości odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej w przedmiotowej sprawie, organy powinny dokonać kompleksowej analizy indywidualnej sytuacji skarżącego, uwzględnić okoliczności związane z charakterem prowadzonej przez niego działalności. Istotna jest także kwestia oceny przyczyn braku pozwolenia wodnoprawnego w omawianym okresie (przypadającym od 1 stycznia 2024 r.), czas wystąpienia o wydanie nowego pozwolenia (do 8 stycznia 2023 r. w obrocie pozostawało pozwolenie wodnoprawne z 8 stycznia 2003 r.) oraz przebieg tego postępowania, ale także rozważenie czy brak pozwolenia wodnoprawnego wyrządził jakiekolwiek negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych. Podsumowując sąd w przedmiotowej sprawie uznał za zasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nierozpatrzenia całego materiału dowodowego w kontekście możliwości zastosowania art. 189f ust. 1 pkt 1 k.p.a. Organy nie wyjaśniły kompleksowo zaistnienia przesłanek odstąpienia od nałożenia kary, a dokładnie przesłanki "wagi naruszenia prawa" (istotności). Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z §2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Na zasądzone koszty składają się wpis sądowy i koszty zastępstwa procesowego.