II SA/Bk 134/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi A. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie przejęcia gospodarstwa rolnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 roku znak[...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło, iż decyzja Naczelnika Gminy w R. W. z dnia [...] czerwca 1975r. Nr [...] w sprawie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa, gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha wraz z budynkami, położonego we wsi R. W., stanowiącego wspólność ustawową małżonków W. i W. P.: 1. w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha wydana została z rażącym naruszeniem prawa, niemniej nie stwierdziło jej nieważności z powodu wywołania nieodwracalnych skutków prawnych w tym zakresie, 2. w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa nieruchomości oznaczonej nr [...] o pow. [...] ha jest nieważna, jako wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła do organu nadzoru A. Ś. wnosząc o zmianę punktu I orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2007 roku i stwierdzenie nieważności decyzji w tej części. Skarżąca zakwestionowała nieodwracalność skutków tej decyzji wskazując, iż pozbawia to spadkobierców możliwości domagania się rekompensaty za utracone wskutek bezprawnych działań gminy mienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. działając jako organ nadzoru po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z [...] stycznia 2008 r. nr [...] utrzymało w mocy zakwestionowaną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru powołał się na następujące ustalenia i wskazał następującą argumentacje prawną: Na wstępie organ podniósł, iż na podstawie aktu własności ziemi nr [...] z dnia [...] października 1974 r. państwo W. i W. małż. P. stali się właścicielami gospodarstwa rolnego położonego we wsi R. W. o pow. [...] ha. Pan W. P. podaniem z dnia [...] marca 1975 r. zwrócił się do Urzędu Gminy w R. o przejęcie na rzecz Skarbu Państwa jego gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha, gdyż oboje z żoną są w podeszłym wieku i nie stać ich na dalsze prowadzenie tego gospodarstwa. Po rozpatrzeniu tego podania Naczelnik Gminy w R. W. swoją decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 1975 r. przejął na własność Państwa gospodarstwo rolne stanowiące własność W. i W. małż. P. położone w miejscowości R. W. o powierzchni [...] ha z budynkiem mieszkalnym, oborą i stodołą. Decyzję tą Pan W. P. odebrał w dniu [...] czerwca 1975 r. a jego małżonka Pani W. P., która w tym czasie mieszkała w O. przy ul. D. nr [...] m [...] odebrała w dniu [...] czerwca 1975 r. Strony od tej decyzji nie odwołały się. Na podstawie tej decyzji właścicielem przedmiotowego gospodarstwa rolnego wraz z zabudowaniami stał się Skarb Państwa, który gospodarstwo te przejął we władanie protokółem z dnia [...] września 1975 r. W dalszym ciągu organ podniósł, iż w skład przejętego na własność Państwa gospodarstwa rolnego wchodziły trzy działki, które w ewidencji gruntów miały oznaczenia: nr [...] - o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha. Obecnie w wyniku odnowienia operatu ewidencji gruntów wsi R. W. działkom tym nadano nowe numery: nr [...]- pow. [...] ha i nr [...] - o pow. [...] ha. Trzecia działka o nr [...] ma charakter leśny i została przekazana Lasom Państwowym Nadleśnictwu w Ł. Przedmiotowa decyzja Naczelnika Gminy w R. W. nr [...] z dnia [...] czerwca 1975 r. wydana została na podstawie art. 9 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych za rentę i spłaty pieniężne /Dz. U. Nr 21, poz. 118/. W myśl tego przepisu Państwo na wniosek rolnika przejmie na własność gospodarstwo rolne za rentę, jeżeli przekaże on wszystkie nieruchomości wchodzące w skład tego gospodarstwa obejmujące co najmniej 2ha gruntów rolnych i leśnych, a ponadto osiągnął wiek 65 lat mężczyzna, a 60 lat kobieta albo zaliczony został do jednej z grup inwalidów, w myśl przepisów o powszechnym zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin. Ponadto gospodarstwo rolne określone w art. 9 ust. 2 w/w ustawy może być przyjęte na własność Państwa za rentę również z urzędu, jeżeli wykazuje niski poziom produkcji rolnej, a rolnik osiągnął wiek 60 lat mężczyzna, a 55 lat kobieta lub zaliczony został do jednej z grup inwalidów. W związku z powyższym organ wskazał, iż wydanie decyzji o przyjęciu gospodarstwa rolnego na własność Państwa powinno poprzedzić postępowanie wyjaśniające dotyczące ustalenia, czy rolnik odpowiada ustawowym warunkom dopuszczającym przejęcie gospodarstwa rolnego na własność Państwa za rentę. W niniejszej sprawie organ stwierdził ,iż zakwestionowaną decyzję wydano na wniosek rolnika Pana W. P. z dnia [...] marca 1975 r. Mimo, że ustalenia ówczesnego organu w pewnym zakresie dotyczyły art. 9 ust. 2 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę tj. został sporządzony protokół instruktora rolnego Pani I. Cz. z którego treści wynikało, iż produkcja rolna w gospodarstwie rolnym Państwa W. i W. małż. P. jest niższa od średniej gminy. To w pozostałym zakresie organ uznał, – na podstawie akt sprawy – iż rodzice skarżącej pod względem wieku nie spełniali warunków określonych w art. 9 ust. 1 w/w ustawy, gdyż Pan W. P. na dzień wydania decyzji nie miał ukończonych 65 lat /ur. 8 sierpnia 1910 r./ a jego małżonka W. P. miała 58 lat. Brak przy tym było danych o tym, aby którykolwiek z rodziców miał przyznaną grupę inwalidzką. Nie było więc - zdaniem organu - podstaw do przejęcia gospodarstwa rolnego na własność Państwa za rentę, a w konsekwencji Naczelnik Gminy w R. W. wydając decyzję Nr [...] z dnia [...] czerwca 1975 r. dopuścił się rażącego naruszenia przepisu art. 9 ust. 1 w/w ustawy (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Dodatkowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, iż działka nr [...] która jak już wcześniej wspomniano ma obecnie nr [...] a działka nr [...] obecnie oznaczona nr [...] na podstawie umów cywilno-prawnych stały się własnością osoby fizycznej. Natomiast działka nr [...] nadal znajduje się we władaniu Lasów Państwowych Nadleśnictwo Ł. Fakt, iż działka o nr ewid. gruntu [...] nie stanowią własności Państwa tylko przeszły na własność innych osób, skutkuje w ocenie organu tym, że nie stwierdza się nieważności decyzji w tym zakresie, bo decyzja taka wywołała nieodwracalne skutki prawne, a organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazuje okoliczności, z powodu których nie stwierdzono nieważności tej decyzji (art. 158 § 2 Kpa). Kolegium ponadto wyjaśniło, iż z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż umową cywilno-prawną Państwo zbyło działki nr [...] na rzecz osób fizycznych tj. J. i L. S., którzy zbyli te działki aktem notarialnym Rep A Nr [...] na rzec E. i M. małż. S., a ci nieruchomości rolne przekazali synowi S. S. Stąd też w tym zakresie nie było możliwe stwierdzenie nieważność decyzji Naczelnika Gminy w R. W. z dnia [...] czerwca 1975 r. Organ wskazał również, iż działka leśna nr [...] nadal znajduje się w posiadaniu Lasów Państwowych Nadleśnictwa Ł. i stąd też była możliwość stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w R. w tej części, co Kolegium Odwoławcze uczyniło w punkcie 2 swojej decyzji Nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. Końcowo Kolegium wskazało, iż nie ma przeszkód prawnych, aby domagać się przyznania odszkodowania za przejęte na rzecz Państwa gospodarstwo rolne. W skardze na tę decyzję wywiedzionej do sądu administracyjnego przez A. Ś. zarzucono błędne przyjęcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., że nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w R. W. nr [...] z dnia [...] czerwca 1975 roku z powodu nieodwracalnych skutków prawnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje: Sąd administracyjny został wyposażony w funkcje kontrolne działalności administracji publicznej, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, sąd bada jej zgodność z przepisami prawa (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a zarzuty i argumenty skargi nie podważają jej legalności, dlatego też skarga podlegała oddaleniu. Na wstępie należy podkreślić, iż istotą sporną w przedmiotowej sprawie pozostaje jedynie kwestia nieodwracalności skutków decyzji wskazana w art. 156 § 2 kpa. Decyzją bowiem z dnia [...] grudnia 2007 roku znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło, iż decyzja Naczelnika Gminy w R. W. z dnia [...] czerwca 1975 roku Nr [...] w sprawie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa, gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha wraz z budynkami, położonego we wsi R. W., stanowiącego wspólność ustawową małżonków W. i W. P., w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha wydana została z rażącym naruszeniem prawa, niemniej nie stwierdziło jej nieważności z powodu wywołania nieodwracalnych skutków prawnych w tym zakresie. W pozostałym zakresie (pkt II tej decyzji) skarżąca nie kwestionuje prawidłowości zarówno decyzji SKO w Ł. z dnia [...] grudnia 2007 roku, jak i decyzji tego organu z dnia [...] stycznia 2008 roku, wydanej po ponownym rozpoznaniu przedmiotowej sprawy. Skarżąca nie kwestionuje również prawidłowości dokonanych przez organ ustaleń faktycznych oraz tego, że decyzja Naczelnika Gminy w R. W. z dnia [...] czerwca 1975 roku Nr [...] w sprawie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa, gospodarstwa rolnego została wydana z naruszeniem art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 roku o przekazaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. nr 21, poz. 128). Przechodząc do meritum podnieść należy, iż trafnie organ administracji orzekający w niniejszej sprawie uznał, iż samo zaistnienie przesłanki pozytywnej stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie wystarcza do stwierdzenia jej nieważności. Konieczne jest bowiem zbadanie, czy nie istnieje jedna z negatywnych przesłanek określonych w art. 156 § 2 kpa. Zgodnie z tym przepisem nie stwierdza się nieważności decyzji administracyjnej ze względu na upływ terminu oraz gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Należy mieć na uwadze, że w kodeksie postępowania administracyjnego nie ma definicji nieodwracalnych skutków prawnych, jednak sprecyzowania tego pojęcia dokonała zarówno doktryna jak i orzecznictwo Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przy ocenie odwracalności lub nieodwracalności skutku prawnego decyzji należy mieć na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencje, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. Brak takich kompetencji nie oznacza, że nieodwracalność ma charakter absolutny. Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego. Nie chodzi tutaj o sytuację, w której nie można odwrócić skutku, znieść go czy obalić, ale o to, że takiego działania nie może legalnie i skutecznie podjąć organ administracji w granicach swoich zadań, kompetencji i właściwości (vide: Komentarz do art.156 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2007, wyd. II). Ponadto w wyroku z dnia 19 lutego 2002 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że: "Odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego decyzji należy rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencje. Jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Nie oznacza to, że jest to nieodwracalność absolutna, że mamy do czynienia z totalną niemożnością przywrócenia poprzedniego stanu prawnego w ramach całego porządku prawnego. Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji. Nieodwracalność skutków prawnych oznacza, iż decyzja dotknięta nieważnością nie jest aktem pozornym i bezskutecznym, lecz że pozostając w obrocie prawnym, może wywoływać skutki prawne i niektóre z nich należy zachować, z uwagi na ich nieodwracalność, chociażby nawet były dotknięte ułomnościami" (I SA 1796/00, LEX nr 82814). Nieodwracalność skutków prawnych polega w niniejszej sprawie na tym, że przedmiotowe nieruchomość tj. działki nr [...] (obecnie nr [...]) i nr [...] (obecnie nr [...]) na podstawie umów cywilno-prawnych stały się własnością osoby fizycznej. Z akt administracyjnych sprawy bezspornie wynika, że umową cywilno-prawną Państwo zbyło te działki na rzecz osób fizycznych tj. J. i L. S., którzy zbyli te działki aktem notarialnym Rep A Nr [...] na rzec E. i M. małż. S., a ci nieruchomości rolne przekazali synowi S. S. (k.39 akt administracyjnych). Prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [...] (k.15-16 akt administracyjnych). Powołane umowy cywilno- prawne (m.in. umowa sprzedaży z dnia [...]10.1991 roku) ukształtowały skutki prawne pomiędzy zbywającymi i nabywającymi przedmiotowe nieruchomości. Z chwilą natomiast powstania tych skutków ich ważność należy oceniać w oparciu o właściwe przepisy, tj. na podstawie przepisów prawa cywilnego ze wszystkimi tego konsekwencjami odnośnie właściwości organów państwowych oraz trybu postępowania. W tej sytuacji skutki prawne decyzji mają znamiona nieodwracalnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, albowiem ich "odwrócenie" może nastąpić na podstawie orzeczenia sądowego, a nie w drodze decyzji administracyjnej. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 28 maja 1992 r., stwierdził, że jeżeli obrót nieruchomościami poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej lub przeniesienie własności nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, a decyzja dotknięta jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 kpa, zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji (sygn. akt III AZP 4/92, OSNCP 12/92, poz. 211). Prawidłowo więc organ administracji publicznej przyjął, że nie było możliwe stwierdzenie nieważność decyzji Naczelnika Gminy w R. W. z dnia [...] czerwca 1975 roku w zakresie działek oznaczonych obecnie nr ewidencyjnymi gruntu [...], gdyż decyzja w tym zakresie wywołała nieodwracalne skutki prawne, a organ administracji publicznej może ograniczyć się jedynie do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie można stwierdzić nieważności decyzji (art. 158 § 2 Kpa). Należy zauważyć, że stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa nie usuwa wprawdzie z obrotu prawnego wadliwej decyzji, ale otwiera drogę do weryfikacji tego załatwienia sprawy w toku instancji administracyjnych oraz przez sąd administracyjny, dając podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym, na co wskazywał również organ. W tych okolicznościach zarzuty podnoszone w skardze są nietrafne. Mając na uwadze powyższe okoliczności, skargę jako nieuzasadnioną, należało oddalić na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).